宝应县境内南水北调工程征地补偿问题实践与思考

张维新 刘亦飞

一、概述

南水北调东线第一期工程在江苏省宝应县有着特殊的地位和作用，既有2002年南水北调工程体系中最先开工建设，目前已投入运行的三阳河、潼河、宝应站工程，又有目前正在实施的金宝航道、里下河水源调整等工程；既有输水河道工程，又有宝应站、大汕子枢纽等大型建筑物工程。

据统计，宝应县南水北调东线第一期工程征占地面积11342.3亩，其中永久征地9023.04亩，临时占地面积2318.66亩；搬迁人口1276户、4324人，生产安置人口4702人，拆迁各类房屋面积137799平方米。

二、征地补偿

南水北调工程是解决我国北方地区水资源严重短缺的重大战略性举措，也是关系到我国经济社会可持续发展的特大型基础设施，其征地补偿不同于一般的工程，有着自己的特征和模式。

1.征地特征

（1）征地权是政府的特有权利，征地的主体只能是国家

国家依法征用土地是宪法赋予的权力，具有一定的强制性。国家是征地的唯一主体，国家通过征用集体所有土地，使集体土地变为国有土地。

（2）因“公共利益”的需要进行土地征用

由于南水北调工程的公益性，因而国家是为了“公共利益”行使的土地征用权。

（3）土地征用必须给予一定的补偿

建设用地征用对原土地所有人造成了事实上的损失，为此，法律上规定土地征用后必须给原所有人一定的补偿。

2.征地补偿模式

征地补偿是对国家占有个人权益或团队权益的救济途径，也是被征地单位和个人最关心的问题。在南水北调工程实施过程中，宝应县采用的是农民参与性的补偿模式，这种模式就是开发性移民，充分利用当地的各种资源（自然资源、人力资源）和移民资金，有计划地组织移民通过经济发展，实现当地经济的良性循环和移民的妥善安置，达到或超过移民不搬迁时的生产生活水平，使移民安居乐业，社会长治久安。

3.征地补偿标准

我国土地管理法规定的土地征用的补偿费主要包括土地补偿、劳动力安置补偿和地上附着物补偿3项。依据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，除地上附着物按实际情况补偿外，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征用前三年平均年产值的16倍；其他土地补偿标准主要依据《江苏省土地管理条例》规定的下限倍数执行。

2002年年底南水北调东线第一期工程开工时，尚未出台《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，其耕地补偿标准为12000元/亩，后随着补偿标准的提高，最终执行的标准为19200元/亩；2006年以后实施的工程，耕地的补偿标准为24560元/亩。

三、问题与对策

1.存在问题

（1）土地补偿标准

补偿标准存在的问题主要是补偿标准不统一。一是纵向比较，水利工程在执行标准时由于时间差，本身就没有统一，造成了同一个县的范围内因为相差几个月时间而补偿相差很大；二是横向比较，宝应县目前在建工程有交通、土地整理、城市建设等工程，其补偿标准与水利工程的标准不统一。征迁工作都是由政府来主导，也是由政府来执行，同地不同价现象的存在，增加了征迁工作的难度。

（2）劳动力安置

以土地为生的劳动力安置，绝大部分是通过调整土地来进行农业安置。但实际操作中，在本组内调整土地目前尚可进行，出组调整土地几乎不可行，实际结果就是除在本组内调整土地外，剩下的就是一次性货币补偿。在征地初期，由于补偿款集中支付，表面上获得了相当的资金，足以获得生活上的保障，甚至在短期内生活水平较征地前有所提高，但从长期看，其遗留问题不容忽视。一是由于跨组调整土地困难，农民失去土地后，无论从土地的质量还是数量上，很难再获得被征用前所拥有的生产资料；二是物价上涨速度快，土地补偿款如果没有合适的投资渠道，贬值的速度加快，购买力也有较大下滑。

2.对策与措施

（1）依靠政府、相信群众

在征地工作中，政府是主导，在工程开工之前，迅速成立由相关镇及部门领导牵头的征迁机构，代表政府行使职权。对群众关心的重大事情，由政府作出决策，相应部门组织实施。政府强有力的领导是征迁工作能否顺利进行的保证。

相信群众就是要在实施过程中做到实事求是，尽管在实际操作中由于部分被拆迁群众的不理解会产生一些阻工现象，但通过宣传解释，最终会得到群众的理解和支持。

（2）精心调查、及时支付

在实施征迁工作时，要坚持以事实为依据，事关利益各方均参与实物指标的调查核实，并由各方签字认可，有争议的通过协商解决，尽量做到核实准确，尺度一致。通过精心组织调查，实物指标与被征地群众达成一致意见后，按照审批的标准测算补偿投资，签订补偿协议和确定安置办法，及时兑付属于群众应得的补偿款，做到“一户一卡”，不拖欠、不截留。

（3）政策透明、加强监督

在征地实施之前，及时召开拆迁动员会，利用广播电视等媒介广泛宣传，辅用宣传车、船，张贴宣传标语、发放宣传手册，深入发动群众，努力做到“三到户”、“四公开”，接受社会监督，实行阳光操作，充分调动广大群众的积极性，让每个拆迁户对补偿内容、补偿标准、补偿金额都做到心中有数。

加强监督。一是外部监督，在征地实施前，选定或主动接受上级派遣的具有丰富工作经验和相应资质的单位进场；二是内部监督，在实施过程中，推行一个内部监督运行机制来检查移民安置活动；三是群众监督，由于政策的透明，使群众充分了解补偿政策和标准，以全方位地对补偿工作进行监督。作为直接参与人，群众的监督往往更有为有效。

（4）加强培训、积极引导

为解决被征地群众的后顾之忧，征迁办应适时组织各种适应市场需要的培训，要结合被安置劳动力的特点和本身所具有的潜质进行培训，否则既浪费了资金，也见不到成效。

由于宝应县处于“运河经济带”，区位优势明显，利用区位优势可以发展水上交通运输业；该区域渔业养殖资源丰富，政府收集信息，无偿优先提供被征地农民或渔民，针对市场需要发展优质高效的生态渔业养殖，以提高单位面积的产值；对于部分素质较高、能力较强、有一定技能的被征地农民可以鼓励其创业，政府通过减免税收等方式予以支持；由政府加强产业扶持，逐步发展生产，引导农民调整产业结构，走农业产业化的发展道路，对于基础设施不完善的地方，尽快加大基础设施建设，改变基础设施落后的面貌。

四、结语

尽管宝应县南水北调东线第一期工程所占比重大，征地拆迁工作点多、线长、面广，但由于做到了政府重视、政策透明、管理有序、措施得力、监督有效，拆迁工作得以顺利进行，满足了工程施工进度的要求，保证了工程建设的顺利实施■