余杭区水利工程管理模式的研究和探讨

潘云利,张利春

(杭州市余杭区林业水利局,浙江 杭州 311100)

余杭区区域总面积1 220 km2,地势西高东低,既有山地丘陵,又有平原河网,境内主要有东苕溪、大运河、上塘河3大水系。全区主要水利工程有中型水库1座,小型水库26座,容积10 000m3以上的山塘254座,重要防洪堤塘149 km,平原防洪圩堤804 km,河道1 726 km,排灌、配水泵站1136座,水闸506座,堰坝269座,农村电站5座,初步形成了防洪、排涝、灌溉、配水4大水利工程体系,为全区经济和社会发展提供了安全保障和水资源供给保障。

目前,除西险大塘、南湖围堤、北湖围堤、四岭水库、临平城区配水排涝闸站以及小部分综合整治河道等工程由余杭区水利部门直接管理外,其它水利工程均由镇乡、村属地管理。

1 水利工程管理的主要模式

1.1 管养一体模式

由镇乡政府或村委会直接负责管理。工程的日常管理、运行和维护工作一般由镇乡政府或村委会的工作人员(水利员)兼职,或直接委托其他人员来完成。这种模式普遍用于镇村管理的水库、山塘、水闸、泵站、堤塘和堰坝等水利工程的日常管护。该管理模式存在已久,应用广泛,但效果不理想。

1.2 初级市场化管理模式

余杭区大部分的镇乡河道长效管理工作从起初的直接委托人员保洁,逐步过渡到通过招投标方式选择企业或个人负责保洁的初级市场化管理模式。闲林镇4座小型水库的绿化养护、余杭镇的苕溪北塘堤顶路面日常管护等工程也是采用这种模式。这些工程因为没有设立专门的工程管理机构,业务的承发包方式较为简便,承包公司的资质、能力不一,发包人对日常养护的监管和考核相对简单,因此这样的模式只能是一种初级的市场化管理模式。

从实践中发现,初级市场化管理模式带来了不小的成效。从河道长效管理方面来说,采用这种模式管理的河道,监督管理效率较高,河道保洁效果较好。但该模式仅适用于专业较单一的工程管理。

1.3 管养分离模式

管养分离,即实行管理和养护机构的人员、经费相互分离,建立精简高效的管理机构,把水利工程的维修养护推向市场,通过公开招标选择专业化的养护公司对水利工程实行维修养护任务,是一种较正规的市场化工程管理模式。管养分离有分散式管养分离和物业化管养分离等模式。

分散式管养分离即工程管理单位将不同专业的养护(或维护)内容分别承包给有资质的专业企业实施。如:西险大塘、南湖和北湖滞洪区围堤等工程采用的就是分散式管养分离模式。苕溪堤防河道管理所(管理单位)通过公开招标方式,将堤塘绿化养护、堤塘维护、防汛道路维护、白蚁长效防治、东苕溪河道保洁等内容分别承包给有能力、有资质的专业企业进行养护和维修,管理所负责工程设施的运行管理、水政执法巡查和防汛抢险等工作,同时对各项养护工作进行监管和考核。

物业化管养分离即工程管理单位将不同专业的养护(或维护)内容同时承包给一家有资质的专业企业实施。如:临平城区配水排涝闸站工程采用的就是物业化管养分离模式,河道建设管理中心(管理单位)将35座防洪和配水闸、泵站划分成2个片区,通过公开招标,择优选择2家专业化公司分别负责1片闸站的日常运行和记录、值班看护、环境卫生、维护保养等工作,相当于物业化管理。河道建设管理中心主要从组织管理、调度、巡查 (检查)、监督考核、技术指导、培训等几方面对工程进行监管。

通过推行管养分离,管理和养护职责明确,管理体制更加顺畅,管理效能进一步提高,从而促进工程管理水平的提高和工程面貌的改观。

2 水利工程管理存在的主要问题

虽然各级政府对水利工程管理工作较以前有所加强,但总体上说还是 “重建轻管”,特别是镇村负责管理的工程,还存在不少问题。

2.1 对工程管理的重视程度不够

目前对竣工移交后工程管理的重视程度远不及施工期的建设管理,总认为工程施工管理是件大事,因为工程实体看得见、摸得着,竣工后容易出政绩。为了一个工程的上马或者是完成一项工程建设任务,舍得投入大量的人力、物力和财力。认为竣工后的工程管理是件小事,因此,工程完工后,具体的管理人员、管理制度和管理经费等均未较好地落实。

2.2 工程管理经费投入不足

近几年,各级财政对工程管理的资金投入逐年递增,但与工程建设资金投入相比,差距甚远。新建工程时,因主观上未充分考虑工程建成后的运行管理,运行维护经费和管理人员经费预算不足,导致工程不能及时维护,影响使用寿命。个别镇乡没有建立工程管理维护资金投入的长效机制,有些工程在建成使用几年后,没有对铁件进行油漆养护,导致工程使用寿命缩短,影响了工程的形象和使用安全。

2.3 工程管理不够规范

水利工程建成初期,通常是当地的一个亮点工程。但因管理制度不完善或没有落实到位,日常管护不善,在短期内出现许多不应该出现的问题。如水库坝面杂草丛生,栏杆锈蚀,管理房内杂物乱放;河道两岸绿化带乱搭乱建,各种垃圾随处可见;闸门螺杆弯曲无油,泵房和管理房又脏又乱等。个别水利工程与当初建成时相比已是面目全非,部分工程设施遭受人为破坏,影响工程正常效益的发挥。

2.4 工程管理维护的市场还不够成熟

由于工程管理维护市场刚起步,市场机制和体制需进一步完善和发展。

(1)承担水利工程管护业务的企业少,有相应上岗资质人员的专业企业更少。

(2)水利工程还是直接管理为主,只有部分工程把部分日常维护工作推向市场。

(3)工程管理维护市场的相关规定和制度不够健全,整个市场的交易没能得到较好的培育。

(4)政府和行业主管部门没有出台水利工程专业化、物业化管护的指导性意见,这方面的宣传也较少,推动力度不大。

3 对水利工程管理工作的建议

3.1 各级相关部门更加重视工程管理工作

只有各级政府和领导高度重视管理工作,才能从根本上扭转目前“重建轻管”的局面。

(1)在工程建设时就要充分考虑今后的管理工作,特别是软硬件设施、人员、经费等方面的安排。

(2)大幅度地增加在管理上的资金投入,缩小建设和管理2阶段投入的差距,从资金的安排上体现 “建管并重”。管理是建设的延伸和发展,管理也是一种效益,管理得好可以延长工程的使用寿命,相当于节约工程建设资金的投入。

3.2 因地制宜、结合实际管理工程

因地制宜确定管理模式是现阶段水利工程管理的有效办法。因工程制宜,采取不同的管护模式是实事求是的表现。无论采取什么模式,只要这种模式切合实际、节约成本并能取得应有的效果,就是适合的。

(1)对于已经全部使用财政资金管理的大中型工程,建议推行管养分离模式,有利于推动管理工作上一新台阶、新水平,也是突出重点、树立典型和稳步推进的需要。

(2)对于财政收入较好的镇乡,建议组建专门的水利工程管理机构,统筹监管镇乡所有规模以上的水利工程,同时把工程日常管理维护业务按工程类型或区域打包承包给有能力的专业企业管理。

(3)对于条件较差的乡镇,为尽可能节约管理成本,一方面要加强管理人员的业务素质教育,加强管理工作的监管,提高工程管理水平;另一方面,也可通过简单招标的方式,确定有管理经验的个人来承担工程的日常管护工作,促进管理效能的提高。

3.3 加强监管和考核,促进工程规范管理

在加大管理资金投入的同时,必须加强工程管理的监管和考核力度。行业主管部门应积极开展调查研究,结合本地区的工程管理实际情况,根据不同的工程类型制定和完善相应的工程管理和考核办法,从多层面、多方位对工程管理工作进行监管,按照考核结果奖优罚劣,促使管理单位和人员、运行维护企业和人员认真负责地做好各自的工作,规范管理工程,提升管理水平。

3.4 大力培育管理养护市场,积极推行水利工程管理养护市场化

水利工程管理养护的必然趋势是走市场化道路,所以必须及早地、大力地培育水利工程管理养护市场,为全面推行这项工作做准备。

(1)加大宣传力度,尽早出台相关的指导性意见,从政策上、资金上扶持工程管理单位推行市场化管护。

(2)抓紧出台水利工程管护企业资质管理的相关规定,鼓励和支持有条件的单位如施工、监理、设备制造等企业成立水利工程管护企业或兼承水利工程管理维护运行业务,培育一批专业化的水利工程管理队伍进入市场。

(3)加大专业管理和养护人员的培训力度,让参与人员尽快提高技能,造就一批专业化的高素质的水利工程管理和监督队伍。

4 结 语

工程管理是维护工程完整,充分发挥工程效益的一项关键工作。水利工程管理和建设相辅相成,都具有社会效益和公共效益。只有更好地提供社会公共服务、发挥应有的公共效益,水利行业才有地位,才会得到社会的理解和支持,才有新形象。同时,加强水利工程管理是民生的需要,有利于水环境的改善,也是现代化水利建设的需要和水利事业全面健康发展的需要。