浙江省城市防洪排涝管理现状及对策探讨

邱志章,张民强

(浙江省水利河口研究院,浙江 杭州 310020)

2009年浙江省城市化率已达到57.9%,比全国平均水平高出约11%。随着城市化进程的加快,城市规模急剧扩大,加上城市的不合理建设开发,使得传统有效的城市洪涝防御体系难以适应快速城市化进程中的新形势、新变化。2005年以来,浙江省城市洪涝灾害频繁发生,如2007年在台风“罗莎”和“韦帕”的暴雨袭击下,杭州、宁波、温州、台州等地的诸多城镇几成泽国;2009年的 “6·21”局地强降雨,给义乌市的社会运转、企业生产造成了巨大损失;温岭市在2009年9月29日和2010年7月27日,连续遭遇了暴雨侵袭,城区积水深达2 m,城区道路基本瘫痪,城市公共交通全线停运,成千辆汽车被泡在水中,市区的大部分地下车库、地下室成了蓄水池,群众的生产生活受到了严重影响。城市防洪排涝已成为浙江省城市应急管理的重点与难点。

1 浙江城市防洪排涝管理现状

1.1 管理体制

目前浙江省城市防洪排涝安全管理的职能由建设、水利、城管、市政等部门承担。在11个地级市中,杭州、宁波、绍兴、金华、衢州、台州、舟山7市的城区防洪排涝管理责任单位为建设部门,湖州、嘉兴2市为建设和水利部门共同管理,温州市由城市防洪分指挥部管理,丽水市由水利部门管理。

据调查,浙江省城市中约46%的城市防洪排涝管理由建设部门负责,21%的城市由水利部门负责,13%的城市由建设与水利部门共同管理,2%～6%的城市由城市管理、市政或其他部门负责管理,还有6%的城市尚未明确责任单位。

1.2 监测预警与避灾场所

近2 a来,浙江省通过实施基层防汛防台体系建设,城市监测预警网络和避灾场所建设也得到加强。据调查,在浙江省城市中约有7/10落实了城区监测预警人员和城区避灾场所。但有些内陆地区忽视了城区监测预警和避灾场所建设,认为城区的房屋比较牢固,抗灾能力较强,无需设立专门的监测预警人员和避灾场所。由于管理体制问题城市风景区的监测预警也容易被忽视。

1.3 防汛物资与抢险队伍

据调查,浙江省仅有1/2左右的城市储备了较为充足的防汛物资,建立了较为专业的抢险队伍。由于责任主体不明,部分城市的城区防汛物资和抢险队伍建设滞后,约有1/4的城市未落实防汛物资和抢险队伍,1/4的城市虽然已储备了部分防汛物资,也明确了抢险职责,但物资种类和数量远不能满足储备要求,抢险队伍也缺乏一定的规模和专业性。

1.4 预案体系

经过多年的防汛防台预案体系建设,目前,浙江省不少城市编制了城市防洪排涝应急预案并不断修编完善,特别是随着基层防汛防台体系建设的不断深入,城市防洪排涝预案体系建设得到了较快发展。

根据对全省防汛防台抗旱预案体系抽样调查,目前约有54%的地级城市和35%的县级城市编制了城市防洪排涝专项预案,总体上仍有约60%的城市未编制城市防洪排涝专项预案。从预案可操作性上看,现有的城市防洪排涝预案大多数由水利部门负责编制,在应对外江洪水方面,其措施具有较强的针对性,但在应对城市内涝方面,由于存在与建设等部门的协作问题,导致对城市易涝区域范围和受涝程度识别上不到位,编制的内涝排水方案可操作性不强。

1.5 城区基层防汛防台体系建设

城区基层防汛防台体系建设是提升城市应对洪涝灾害能力的有效措施。至2010年底,全省约3/4的城市已完成城区基层防汛防台体系建设,这些城市在基层防汛防台体系建设中有针对性地开展了责任区网格划分,落实地下车库、地下仓库等地下空间,隧道、地下交通等交通设施,集市、地下商场等人流集中地和其他重要基础设施的监测预警责任人,储备必要的抢险物资,建设必要的抢险队伍,制定应对方案,城区应对洪涝灾害的能力得到有效提升。但从全省来看,仍有约25%的城市因管理体制等多种原因尚未全面完成建设任务。

2 存在问题

2.1 城市防洪排涝管理职责不清

目前浙江省城市防洪排涝管理的职能由建设、水利、城管、市政等多部门共同承担,大部分城市实行由水利部门负责外江防洪、建设部门负责城区内涝的管理模式,无形中将城市防洪与排涝分割管理,加上牵涉的管理机构多,造成职能交叉、权责不清,导致城市防洪与排涝管理衔接不畅,城区内涝与防洪管理脱节。此外,部分城市新区、开发区、大学城等尚未明确主管部门,部分城区和城乡结合部还存在防洪排涝“管理真空”现象。

2.2 监测预警体系建设有待完善

经过多年建设,浙江省已基本建立起网格化的水雨情监测体系,气象预报准确性和精度也逐步提高,对台风、大范围降雨的预报、监测、预警能力已大大增强,但对防范由局地强降雨带来的城市内涝灾害而言,现有的监测预警体系仍存在一些问题:其一,城区监测点布设密度尚难满足局地短历时强降雨的监测。近年来,通过实施暴雨预警网格化建设,暴雨预警能力,特别是针对小流域山洪的预警能力大幅提升,但在城市布点偏少,难以有效实施对城区局地短历时强降雨的实时监测,且城区群测群防体系也有待进一步形成。其二,信息资源共享整合不足。现有的城市雨水情监测信息主要来源于3个部门:气象部门的气象观测站、水利部门的水文观测站和建设等其它部门的监测站点。由于当前浙江省城市防洪排涝管理体制上的分割管理,缺乏监测预警信息的共享机制,各自独立运行,资源整合程度低。现有监测预警信息主要通过防汛指挥机构进行交流,大多仍停留在传真、电话、文件等传递形式,传输效率不高。

2.3 城市防洪排涝预案体系建设滞后

在浙江省,仅有40%左右的城市编制了城市防洪排涝专项预案,而且主要是针对防御流域性洪水或外江洪水,缺少专门针对城市低洼区域、地下空间、重要基础设施的城市排涝应急方案,缺乏分区分片、具体到点的涝水外排和人员转移方案,城区防洪排涝预案体系有待进一步向社区、重要企事业等基层延伸。

此外,虽然近年来在城市洪涝灾害风险分析、城市重点易涝区域、城市内河调度等方面开展了一些工作,但仍存在缺乏城市洪水风险图或更新不及时、易涝区应急管理措施不到位、风险评估机制未建立等问题。

2.4 城区基层防汛防台体系建设未全覆盖

目前,浙江省基层防汛防台体系已基本建成并发挥作用。然而,基层防汛防台体系建设在城市街道、社区、企事业单位、城市重要基础设施、地下空间等区域的覆盖面仍不够广,许多城市尚未开展此项建设或体系未全面建成,由此导致城区防汛防台责任区网格划分不到位、网格责任人未落实、易涝易淹区无监测预警人员、避灾场所未明确、防汛物资储备不足、抢险队伍未落实、宣传教育不充分等问题。

2.5 城市开发建设项目缺少必要的防洪排涝风险评估

目前,浙江省尚未建立城市开发建设项目防洪排涝风险评估机制,除涉河涉水项目外,防汛部门一般不参与城市建设项目的立项、审批,城市开发建设项目的防洪排涝风险论证更无从谈起。对城市开发建设项目,尤其是供电、交通、供水等生命线工程和其它与防洪排涝紧密相关的建设项目,进行必要的防洪排涝风险评估是避免建设项目随意改变排水格局、破坏原有防洪排涝系统、确保项目防洪排涝安全的前提,也是提高城市自身构成系统内部应对洪涝灾害能力的有效途径。因此,有必要开展城市开发建设项目的防洪排涝风险评估。

3 对策措施

3.1 加强城市防洪排涝风险管理

(1)编制城市洪涝风险图。研究历史洪水,明确洪水风险区划,利用地理信息系统和数字模拟等现代技术,研制数字化城市洪涝风险图。

(2)开展城市建设项目防洪排涝安全论证。城市建设项目前期须进行防洪排涝安全专题论证,并经防汛、水利部门审批,以起到指导城市建设项目防洪排涝安全管理的作用,避免因选址、防洪排涝措施以及保障体系不合理等造成不规范建设、重复建设。

(3)积极探索洪水保险。借鉴国内外成功经验,采取强制性和政策性相结合的方法,逐步探索建立城市洪水保险制度和补偿机制。

3.2 完善城市洪涝灾害管理机制

(1)建立统一领导、分级负责、综合协调的组织指挥体系。通过建立统一的城市防汛指挥机构,实现防洪排涝工作统一指挥、统一调度。建立健全基层防汛组织,将防汛组织延伸到街道、社区、重要企事业单位、物业管理单位,落实责任,做到 “不漏一处、不存死角”,全面提升城市防汛组织保障和应急响应能力。

(2)完善城市洪涝灾害监测预警体系。一方面,针对现有监测预警信息资源分散、共享程度低,在城市防汛指挥机构建立洪涝灾害监测预警系统,将分散在建设、水利、气象、交通、城市管理等部门的城市洪涝灾害监测预警信息进行有机集成,并实现相关部门和单位的同步共享。另一方面,通过以下4方面建设,提高城市洪涝灾害预警预报能力。一是提高灾害性天气的预报水平,特别是提高短历时强对流天气的预报水平;二是建立城市防洪预警信息平台,为政府部门、防汛机构、城市管理部门和易受灾重要用户、预警信息员等提供专门信息;三是完善城市暴雨洪水监测站点,推进暴雨预警网格化管理,提高实时监测和信息传输能力;四是开展实时洪涝风险预报,指导人员避险、交通疏导和财产转移。

(3)完善城市防洪排涝应急预案体系。在洪涝灾害情景模拟基础上修编城市防洪排涝预案,以减少洪涝风险应急响应时间,并明确灾害分类和灾情分级,明确部门职责和分工,明确预案启动标准,提出应急响应和保障措施,加强演练,提高应急处置能力。对低洼易涝区分片编制应急处置方案,按“一片一方案”、“一点一对策”的要求建立起基层网格应急处置体系,与城市防洪排涝应急预案一起构成覆盖到点的预案体系。

(4)完善城市防洪排涝抢险救援体系。建立城市防汛抢险物资储备机制,做好物资准备。整合防汛抢险力量,建立防汛机动抢险队伍,同时,充分发挥社会各类抢险队伍作用,形成合力,发生灾情时能迅速投入抢险救灾。此外,加强水灾应急管理的基础培训工作,全面提高应急指挥与管理能力。

(5)加强城市防洪排涝舆论宣传。加强防洪排涝知识宣传教育,努力提高各部门、单位和广大市民在生活和生产中的防洪减灾能力和自我保护意识。

4 结 语

城市防洪排涝问题是城市化进程中必须面对和解决的重要问题之一,必须加强城市防洪排涝的管理,构建统一、高效、有序的城市防洪排涝指挥体系、监测预警体系、预案体系、抢险救援体系,提升城市应对洪涝灾害,特别是内涝灾害的能力,保障城市经济社会可持续发展。