国际水利水电工程移民政策综述及分析

冯 时，禹雪中，廖文根

（1.中国水利水电科学研究院，北京 100038；2.国家水电可持续发展研究中心，北京 100038）

水利水电工程为世界各国的能源供给、防洪减灾、水资源管理和区域经济社会发展做出了重要贡献，尤其在全球气候变暖背景下，有效、可持续的水电开发对于温室气体减排、优化能源结构和促进经济社会可持续发展具有重要的战略意义。水利水电工程移民是工程建设的重要组成部分，涉及政治、经济、文化、社会、人口、资源、环境、工程技术等诸多领域，是一项复杂的系统工程。移民问题解决得好坏，不仅直接影响到水利水电工程的顺利建设，更影响着广大移民的切身利益，关系到社会稳定，关系到经济社会协调发展。目前，移民安置已经成为我国水电可持续发展的主要制约因素之一，面对水能资源开发的迫切需求，我国水利水电工程移民安置的政策、制度、方式和技术等方面需要根据经济社会的变化进行完善和调整。在这些因素之中，水利水电工程移民的政策发挥着基础和导向的作用，在这方面借鉴和吸收国际工程移民安置的政策经验，有助于对我国的水利水电工程移民政策进行国际横向比较，从而为移民安置政策的完善和发展提供支持。因此本文以国际金融机构和典型国家的移民政策为研究对象，首先对其基本框架、原则和内容进行综述，进而对政策基本原则、安置方式和组织实施等内容进行比较和分析，从而为我国移民政策的完善提供借鉴。

1 国际水利水电工程移民政策综述

本文主要研究国际金融组织、发达国家和发展中国家三个方面的工程移民安置政策。国际金融组织方面包括世界银行和亚洲开发银行两个机构，这些机构制定的政策适用于一般性建设项目的移民安置，水利水电工程也包含在内。国际金融机构的移民安置政策在世界范围内具有广泛的适用性和影响力，在世界范围内进行了大量实践并得到广泛认可，在我国也有成功的实例。由于不同发展阶段国家在经济社会条件和面对的移民安置问题都有所不同，采取的对策也具有一定差异，因此对典型发达国家和发展中国家的工程移民安置政策进行研究。发达国家中选择了经济发展水平最高的美国和人口密集、移民政策体系完善、重视移民参与协商的日本；发展中国家选择了印度和土耳其，其中印度的国情与中国比较相近，而土耳其有着许多成功的大坝和水电建设移民案例，其完善的移民政策和有效移民管理经验值得借鉴。

1.1 国际金融机构

1.1.1 世界银行

（1）政策框架

在20世纪60年代以后的发展中国家的大型项目建设中，世界银行发挥了极其重要的作用。而大型项目的建设往往都涉及到以土地为基础的移民工作。鉴于移民问题的普遍性和重要性，世界银行从1980年开始对其贷款项目下的非自愿移民问题，制定并实施了具体的而富有开创性的世界银行移民政策。经过了几十年的经验总结以及政策完善，目前世界银行的移民政策体系包括：①非自愿移民业务政策和世行程序OP/BP 4.12（2001），阐明了移民政策的目标、采取的措施、政策的程序等；②土著居民业务政策和世行程序OP/BP 4.10（2005），强调了在项目开发中重点关注少数民族及脆弱群体是保证土著居民从发展项目中受益，并避免或减少项目可能给土著居民造成的不利影响；③监测和评价业务政策OP 13.60（2007），介绍监测和评价的概念，具体阐明监测与评价的目的，并提供设计和实施监测和评价的指导原则。

（2）基本政策

世行移民政策的整体目标是：①探讨一切可行的项目设计方案，以尽可能避免或减少非自愿移民。②如果移民不可避免，移民活动应作为可持续发展方案来构思和执行。应提供充分的资金，使移民能够分享项目的效益。应与移民进行认真的协商，使他们有机会参与移民安置方案的规划和实施。③应帮助移民努力提高生计和生活水平，至少使其真正恢复到搬迁前或项目开始前的较高水平[1]。

世行移民政策的具体保障措施是：

①根据项目类型编制相应的移民安置规划或移民安置政策框架，以确保：移民参与协商，在安置问题上有选择权和其它权利，对安置方案有选择的机会；对损失的财产要按全部重置成本给予补偿，对受影响的人除现金补偿外，还应提供其他形式的帮助，包括过渡期的帮助，以便妥善地安置。

②应特别关注移民中的弱势群体，尤其是：处于贫困线以下的人；没有土地的人；老年人、妇女、儿童；少数民族。

③移民安置措施落实以前不得征用土地和搬迁居民的其他财产。

④对于靠土地为生的移民，特别是少数民族的移民，应当优先考虑依土安置战略。

⑤移民安置工作中，世行要求：向移民及其社区以及移民安置区提供及时、相关的信息，就移民安置方案与他们进行协商，并向他们提供参与规划、实施和监测移民安置的机会；在新的移民安置地点或安置社区，提供必要的基础设施和公共服务；根据移民的选择建立与新环境相适应的社区组织模式。要尽可能保存移民以及安置社区现有的社会和文化体制，尊重移民和安置区人群的意见。

⑥需要开展的移民活动的所有费用应计入项目的总成本。

⑦项目实施阶段，世界银行将定期督导检查。

1.1.2 亚洲开发银行

（1）政策框架

在世界银行关于非自愿移民政策的基础上，亚行于1995年制定了 《非自愿移民政策（Involuntary Resettlement）》。 并在 1998 年对该非自愿性移民政策进行了补充，出台了 《移民手册（Summary of the Handbook on Resettlement-A Guide to Good Practice）》，对移民的运作要求、技术方法进行了细化并给出了许多具体的案例，成为规划人员与实施人员切实可行的行动指南。但是亚行援助的项目越来越复杂，这些项目必须解决与项目相关的财产问题、资产问题，以及虽不搬迁但失去生活来源等问题，在城市地区还有那些非正式居民的问题。执行该非自愿移民政策的经验表明有许多方面有待改进，因此亚行于2009年重新修订出台了 《亚行保障性政策声明（Safeguard Policy Statement）》包括了非自愿移民、原住民、环境保护三个方面政策要求。

（2）基本政策

亚行移民政策的目标为：尽可能避免非自愿移民；研究和设计替代方案，最大限度地减少非自愿移民的影响；提高或至少将移民的生活水平恢复到项目实施前的水平；并且使被迁移的贫困人口和其他弱势群体的生活水平得到提高[2]。

亚行的移民政策的主要原则包括：

①尽可能早地启动对项目的影响进行梳理，识别非自愿移民的历史、现状，以及未来的影响和风险。

②与受影响的人群、安置区和非政府组织进行有效的协商。尤其要关注弱势群体的需要，特别是那些生活在贫困线以下的人口、失地者、老人、妇女、儿童、原住民，以及那些对土地没有法律权利的人们，并保证他们都能参与协商。

③采取措施提高或至少恢复所有移民的生活水平；为受影响人提供的必要支持；改善受影响的贫困人口和弱势群体（包括妇女）的生活水平使其至少达到全国最低保障水平。

④制定详细的移民计划，详细阐述受影响人口的权利、恢复其收入和生活的策略、相关制度安排、监测和报告安排、预算以及明确的实施时间表。在批准项目之前，在合适的地点，用受影响人可理解的语言和方式，及时向受影响人和其他利益相关方公布移民计划草案（含协商过程的表述）。

⑤把非自愿移民工作视为开发项目或规划的一部分。计算项目的成本和收益时要包括移民计划所需的全部费用。

⑥在受影响人口搬迁和被迫实行经济转型前，就应给予补偿和明确各项权利。在整个项目实施过程中，应密切监督移民计划的执行情况。

⑦监测和评估安置结果，考察它对受影响人群生活水平的影响，结合基底调查和监测结果，考察移民计划是否取得了的预期效果。公布监测报告。

1.2 发达国家

1.2.1 美国

（1）政策框架

美国对所有因水利水电工程建设引起的人口迁移及不动产征收，均根据于1970年通过并于2004年最新修订的《统一协助重新安置和不动产征用法 （Uniform Relocation Assistance and Real Property Acquisition Policies Act）》进行安置和补偿。这部法律规定了工程移民组织机构、补偿安置原则、标准等。

（2）基本政策

①美国的水利水电工程项目根据主管部门不同，分为政府负责项目和业主组织建设工程两类。总体原则是尽量减少工程移民的负面影响以保持整个社会经济的良好运行，必须公平、统一、平等的对待所有受影响的人[3]。

②被征收财产的补偿费根据财产的合理市场价格来计算。评价结果再由有资格的审查人员进行审查，然后按照被征收者所提供的财产清单，以不低于评估财产的合理市场价格发放补偿费。当工程建设必须占用私人不动产而又无法达成协议时，可以通过司法程序解决[4]。

③政府负责建设的水利工程属于公益性项目，项目预算的移民费用充足；对于移民和不动产征用，政府尽量通过协商，但是给予移民的补偿费用一经决定，此类项目的搬迁具有强制性，对于不愿意迁走的移民，政府将依法强制实施移民搬迁。移民安置途径可以是划拨费用给移民，移民自行解决出路；亦可由政府出钱购买土地、建设房屋等新区的一切设施后，提供给移民使用。

④由业主组织建设的工程，大多数情况下由业主负责去买土地分配给移民。业主在新区买好移民需要的土地，建设好房屋与有关的基础设施（水、电、路、通讯等），将移民以社区为中心搬迁出去。然后再将新区的移民移交给所在地的政府来管理[5]。

⑤美国移民管理机构通常以一户或一个农场为单位考虑，在国家支付给移民一定补偿金以后，在政府的指导下，由移民自己选择去向。由于移民的教育程度较高，美国的移民安置将重点放在房屋建设，而不是社区新的就业机会和土地制度上。

⑥美国法律规定了工程建设所在联邦机构及其首长的责任，并特别强调要维护财产所有者的权益。如搬迁者在可得到适用的替代住宅前，任何联邦机构不得要求其迁出住宅。

1.2.2 日本

（1）政策框架

二战后，日本大力地推进水库建设，同时制定了一系列的法律、法规来促进大坝、水库的建设，合理解决移民的补偿问题。其中包括主要针对个人的 《取得公共用地的损失补偿标准纲要》、主要针对水源地区公共社区的 《实施公共事业的公共补偿标准纲要》，以及《发电用电设施周围地区整治法》、《电源开发促进税法》等，这些法律法规对水库移民淹没补偿的规定项目细，范围广，政策规范，而在1973年制定的《水源地区对策特别措施法》则为大坝建设非自愿移民提供土地和房屋等补偿奠定了法律基础[4]。

（2）基本政策

①一旦制定了一个水利水电工程计划，工程的建设单位须向所有的利益相关者作解释。建设方需首先征得当地政府的同意，然后，建设方和当地政府会与当地居民组成的同志会等组织开始认真讨论一系列有关受淹土地的补偿、地区开发措施 （包括移民生活的恢复和环境保护）等问题。随后达成建坝的最终协议。

②在修建水库征用土地时，征用的土地 （住宅地、水田、早田、山林、原野、墓地等）和土地上的附带资产（建筑物、其他建造物及树木），以正常市场价格进行补偿；只对土地所有权进行补偿，对土地占用权不予补偿；对土地所有权以外的权利如地上权、水佃权、采石权、租赁权等，在征用时取消这些权利，按规定给予适当补偿。同时，对因征用或租用土地所产生的一般损失进行补偿，包括建筑物、动产的迁移费的补偿，树木补偿，农业补偿等。

③日本水库移民安置一般采取就地后靠的方针。为了帮助移民重建生活、发展当地经济，日本政府或者地方公共团体根据 《水源地区对策特别措施法》等法令，投资进行水利水电工程建设地区的施工。

④另外，由地方行政机关和中央政府设立的各种基金也致力于安置移民和促进地区经济发展。其中包括公共设施的重建与补偿、公共设施建设费补偿、迁移原有公共设施费用补偿、重建生活的补助金制度以及优惠的大坝税制等[5]。

1.3 发展中国家

1.3.1 土耳其

（1）政策框架

土耳其水资源很丰富。为满足农业和工业部门的要求，土耳其政府非常重视水资源的开发利用，建立了一套可操作性强的政策法规：1983年颁布并于2001年进行修订的《土耳其征用法（Turkish Expropriation Law）》， 这是一部关于不动产征用的国家法律。1934年颁布的 《土耳其安置法（Turkish Law of Resettlement）》， 这是一部关于国际、国内移民安置的重要法律，它涵盖了国际移民（回归）、国际难民、流浪者、工程移民等全部人口的迁移安置问题。其特点是：①将不同类型的移民安置纳入同一部法律规范。②将移民安置与农村发展结合起来。③鼓励移民向非农产业转移，将地域迁徙与职业转换结合起来。④对于弱势移民群体政府采取特殊措施来重新恢复移民的生活水准[6]。

（2）基本政策

①土耳其政府移民机构具有常设性和代表性。在土耳其，土地征用和移民是两种不同的活动范畴，归属不同的国家部门管理。土耳其的国家水利总局 （Devlet Su Isliri,DSI）是土耳其政府进行全国水资源规划、实施和运行的主要执行机构，负责土地征用；而国家乡村事务委员会（General Directorate of Rural Affairs，GDRA）负责移民。在征地和移民安置过程中，DSI起主导作用，而GDRA则起落实、实施的作用[7,8]。

②征地赔偿原则上是以现金的方式提前支付给土地所有者。如果土地所有者要求由国家进行移民安置，则其赔偿资金由DSI存入一个特别的移民资金中。征用财产的最高价值由一个特别委员会决定，同时DSI还建立一个协商委员会，与财产所有者对赔偿量进行协商

③土地征用的一般程序是：首先获得能源与自然资源部的批准。其次决定征用地区实际大小和边界。再次，项目征用的固定资产及资源登记及所有权判定。然后，评估委员会确定财产最高价值，协商委员会与移民协商确定赔偿额。最后，如果移民同意接受报价，则在协商会45天内得到财产现金补偿；如果移民拒绝接受，则通过法院仲裁，DSI在法院判定的15天内将相应存款存入银行。

④土耳其的移民面对两种安置选择：他们使用移民赔偿自己进行搬迁，可以自由迁移到他们想去的地方；他们也可以要求政府进行安置，并恢复他们的生计。

⑤政府负责的安置方式分为城镇安置和农村移民安置两类。前者由国家负责提供必要的房屋、经营场所、城镇基础设施和从事商业所必须的帮助，如信贷等。务农的家庭 （耕种或畜牧），根据他们的要求，政府提供帮助，每户移民有权享有：土地、房屋、最初农业生产信贷、畜牧信贷、农机具及农业投入。政府制定平均最低工资以保证移民生活，并且提供咨询服务、生产培训、医疗服务等。

1.3.2 印度

（1）政策框架

指导印度移民安置工作的主要法律依据是英国殖民统治时期于1894年制定颁布的 《土地征用法 （The Land Acquisition Act）》。 印度独立后，该法经多次修订（最近一次修订为1985年），目前仍具最高效力并是印度有关国家公共目的或具有公益性质的公司土地征用和移民安置的主要法律依据。 《土地征用法》共设8章55条，分为序言、征用、法律过程、补偿分配、支付、土地的临时占用、土地的公司占用、其他等内容，涵盖了土地征用的全过程[9]。针对移民补偿安置的政策是由印度政府农村发展部在2003年制定《受工程影响家庭的移民与恢复国家政策（National Policy for Resettlement）》（NPRR-2003），对工程移民的安置和后期复原等问题作出一系列具体的规定。2006年印度政府在NPRR-2003的基础上，根据最新的需求和经验总结制定了《国家恢复政策 （National Rehabilitation Policy）》（NRP-2006），主要增加了对移民参与的关注与要求，并提出项目必须要进行社会影响评价。

（2）基本政策

印度移民安置的政策目标是：尽可能避免非自愿移民，研究和设计替代方案；保证充足的恢复措施以及在有移民积极参与下迅速的措施执行；对弱势群体的权利给予特殊的关注；为移民提供更高水平的生活标准；将移民恢复纳入到整个开发计划和实施过程中；当移民是由于土地需求引起的，应通过相互合作在需求方和移民间建立起和谐的关系[10]。

移民安置的具体措施主要包括：

①在印度修建水库完全是政府的责任，印度政府采取由不同的机构承担各种有关移民工作和责任的方式，解决移民安置工作中的问题。在中央农村发展部土地资源局设立一个国家监理委员会由农村发展部部务秘书（部长）兼任主席，国家计委、社会正义授权部、水资源局、少数民族委员会、铁道部、电力部和煤炭部等部委局的秘书组成。国家监理委员会在农村发展部土地资源局设立一个常设办事机构，负责处理日常事务。同时各工程项目都要成立移民与恢复委员会（The Resettlement&Rehabilitation Committee）， 对工程的移民安置恢复工作进行全程监督。

②对于涉及400及以上平原地区移民家庭或200及以上山地或少数民族地区移民家庭的项目在实施前必须进行社会影响评价，并提交社会影响评估报告。

③项目需要制定详细的移民计划，详细阐述受影响人口的权利、恢复其收入和生活的策略、相关制度安排、监测和报告安排、预算以及明确的实施时间表。

④印度政府征用土地的补偿方式主要为货币补偿。法律规定补偿应全面、足额、及时，分配应合理。全面是指对土地征用的全部损失均需进行补偿。不仅包括土地本身，而且包括土地的衍生物和土地的附着物；不仅包括有形的资产如房产、建筑物，而且包括无形的资产，如企业的商誉、市场、供销渠道等。足额是指对损害的赔偿数量应足以支付重置成本。及时指补偿款项应及时到位，并且分配办法应兼顾所有的利益相关者。

⑤政府根据受益地区与水库蓄水区的土地数量，确定在受益地区征收移民安置土地的比例，然后根据移民家庭成员的数量进行土地分配。在受益地区内，对水库工程建设征收的农业耕地和住宅用地给予补偿，并根据新村庄的人口数量，由政府提供学校、道路、饮用水供给、打谷场以及其他基础设施。

2 国际水利水电工程移民政策分析

2.1 移民安置基本原则

比较而言，世行、亚行以及和各国的移民政策在尽量减少移民数量，降低非自愿移民影响，妥善安置好移民生产、生活，使移民生产和生活水平不致低于原有水平并有所提高的这些总体原则上是一致的。尤其印度的移民政策提出为移民提供更高水平的生活标准，这对于发展中国家是很有必要的，因为在发展中国家，进行水利水电开发的地区往往都是非常贫困落后的地区，应以水利水电开发为契机促进该地区的发展，改善移民的生活质量，而不是仅仅恢复原有的贫困水平。而且世行、亚行、土耳其和印度的移民政策中特别强调对老人、妇女和少数民族等弱势群体的关注以及要求采取特殊的措施保护其权利。针对原住民，世行、亚行特别强调借款人/客户应尽最大可能使项目设计方案不会导致原住民的搬迁，从而保护他们的身份特征、文化和传统生活方式。如果无法避免，则应与世行、亚行协商，制定一个合并的移民与原住民计划，同时处理非自愿移民问题和原住民问题。美国的移民政策指出要公平、平等的对待所有受水利水电工程影响的移民。

此外，各个国家和国际金融机构越来越重视水利水电工程中的利益共享问题。因为水利水电工程的建设往往给下游地区或整个国家带来了巨大的利益，如灌溉、发电、防洪等等，而建设地区的移民却要承受巨大的损失，因此应该建立利益共享机制，使移民也可以享受到水利工程所带来的利益，如电价优惠、利润分红等等。在这方面世行亚行规定借款人应该设计利益共享机制，这有助于避免移民陷入贫困，也有助于满足让更多人享受发展收益的伦理要求，但并未提出具体的措施方案。日本政府则通过从下游收益地区筹集资金，在几个主要流域建立了库区基金。建立这些基金的目的是：（1）用于为了促进水库农村地区发展而修建的道路、公共设施等基础设施的经营和维护成本。（2）用于支付移民在收到补偿款项之前，为购买土地而贷款的利息。

2.2 移民安置方式

移民的补偿标准各国差别巨大，这与各国的经济发展水平和政府社会力量对比有密切关系。移民补偿的理论标准有：（1）生活水平标准，即移民搬迁前后的物质和精神生活水平应大致相当，移民不会因迁移而出现贫困化趋势；（2）重置成本标准，即对损失的补偿以财物的重置成本为标志，最好能够物质补偿，例如以土地补偿土地，以房屋补偿房屋；（3）市场价值标准，即对居民财产按市场价格收购，给予货币化补偿[6]。通过对比发现，日本、美国等发达国家具有较强经济实力同时市场经济非常发达，赔偿标准主要采用市场价值标准。而发展中国家印度以及主要为发展中国家提供项目资金支持的世行、亚行采用的是重置成本标准。土耳其则由一个特别委员会决定征用财产的最高价值，再成立一个协商委员与财产的所有者进行协商，赔偿价格既不完全是市场价，又经过了独立于征地方与被征地方的充分合理公正的评估，且征地有关各方均可通过法律诉讼对赔偿进行质疑。此外，各国在确定具体的补偿范围时差别是相当大的，尤其在是否对居民的无形资产、精神损失等进行补偿方面。目前大部分的国家只针对土地、房屋等有形财产给予补偿，上述国家和组织中只有印度明确规定补偿包括无形的资产，如企业的商誉、市场、供销渠道等。但对于精神损失、文化损失等还未纳入到移民补偿中。

对于移民的安置方式，不同发展水平和自然条件国家在安置模式选择方面存在的差异。像美国这样地广人稀、经济高度发达国家，水利水电工程建设导致的移民数量较少，且公众的教育水平高，农业高度机械化，许多农村移民本身已经在城市里就业，因此美国通常以一户或一个农场为单位考虑，在支付给移民一定补偿金以后，在政府的指导下，由移民自己选择去向。重点放在房屋建设，而不是社区新的就业机会和土地制度上。同为发达国家的日本则土地稀少、人口密集，工程移民的数量一般较多，可供安置的土地较少，但是从20世纪60年代和70年代，随着日本城市化和工业化的迅速发展，由于经济繁荣和城市化产生了较多的工作机会，许多移民愿意改变他们的传统职业，从事其它职业，因此日本就在靠近城市的地方提供给他们用于建房、而不是从事农业的土地。在日本，由于教育比较发达，移民的文化素质较高，即使在20世纪60和70年代，移民不需要进行职业培训就可以找到新的工作，因此采取为移民提供工作的这种安置方式收到了良好的效果。而发展中国家由于移民的教育程度低，改变生活方式的能力较差，目前还是主要以土地安置为主，如土耳其的农村移民在选择由政府进行统一安置的情况下，每户移民有权享有：土地、房屋、最初农业生产信贷、畜牧信贷、农机具及农业投入，并且政府给予很多培训、服务等。而在土地相对紧张的印度，则采用在工程受益地区安置移民的方式，具体而言，政府根据受益地区与水库蓄水区的土地数量，确定在受益地区征收移民安置土地的比例，然后根据移民家庭成员的数量进行土地分配。世行、亚行的移民政策规定对依赖土地生活的移民，应该优先考虑以土地为基础的安置策略，包括在将他们安置在公有土地、征用或购买的私有土地上。如果土地不是移民的首选，或缺乏价格合适的土地，除给予土地和资产损失现金补偿，非土地安置方案的设计应围绕提供就业机会或创业机会展开。可见移民安置政策需要根据不同的经济发展阶段、不同的自然条件，因地制宜的设计。

2.3 移民安置计划及实施

世行亚行的移民政策中明确提出必须制定详细具体的移民安置计划，移民计划的目的是要保证移民的生活水平得到改善，至少恢复到项目实施前的水平 （物质和/或经济条件）；移民计划将解决所有移民政策的有关要求，其详细和复杂程度视非自愿移民的影响的程度而定。

移民计划的制定以社会影响评价为基础，并需与受影响人群进行有效协商。移民计划应包括以下措施：（1）告知移民有哪些选择方案和与补偿、搬迁和恢复生活水平相关的权利；（2）与移民协商安置方案；（3）制定多种安置方案供移民选择。在确认搬迁和移民计划及其实施的影响时，借款人/客户应特别关注与性别有关的问题，包括采取特别措施解决女性主导的家庭面临的问题，在协商过程中保证性别平等，信息发布和投诉机制，以保证男性和女性都能就自己的财产损失获得充分和合适的补偿，根据要求提供安置方面的援助；使他们恢复和改善自身的收入和生活水平。

借款人/客户要在移民计划中分析和总结与征地、补偿以及安置受影响人群有关的国内法律和条例。借款人/客户要将这些法律和条例与亚行的非自愿移民政策的原则和要求作对比。如果在两者规定之间存在差距，借款人/客户要在移民计划中提出合适的补救措施，并和世行亚行商量。所有补偿、安置、生计恢复的费用都将列入项目成本。

移民计划应明确恢复收入和生活水平的措施、机构安排、监测和报告框架、预算和工作进度。在对所有受影响人普查完成前，移民计划中的信息可能只是暂时的。一旦详细设计完成，借款人/客户应在人口普查和明确资产损失的基础上最终完成移民计划。在此阶段，对移民计划的修改主要是修改移民人数、征地范围、安置预算和实施进度。移民计划中有关移民权利的数据可以在这一阶段修改以反映新的变化，但不得低于对原有移民计划的标准。

同时世界银行对移民安置实施进度、监测和评价提出了比较高的要求，即移民安置进度应与主体投资项目的实施进度一致。所有移民安置规划中每项活动的时间安排都应有最初的调查和筹备以及实际搬迁和搬迁后的社会经济活动计划。规划还应就移民与安置区居民何时能收到预期的效益规定一个达到目标的日期。同时世界银行要求接受贷款方应在项目准备期间安排移民安置的监测和评价工作，并在工程监理时对移民工作进行监测。移民监测需要独立的监测部门承担，以保证提供完整的、客观的信息资料。世界银行有相应的业务实施导则 （13.60），对项目的监测与评价作出了明确的规定。

2.4 移民参与协商

水利水电工程建设对于广大的移民造成了巨大影响，如丧失赖以生存的土地、资源，失去原有的社会关系网络、文化标识等，是工程建设中非常重要的利益相关者，为了保护移民的合法权益，减少冲突以及移民后的隐患，应该建立起有效的移民参与协商机制。本文所分析的国际金融机构和国家都非常重视在移民过程中的公众参与，世行、亚行规定项目方与受影响的人群、安置区和非政府组织进行有效的协商。让所有受影响人清楚他们的权利和可选择安置方案。保证他们能参与移民安置的规划、实施和监测评估。建立申诉机制，了解受影响人群关注问题并研究解决方案。土耳其和印度的移民政策在这方面均有所强调。日本的民众参与机制非常健全，一旦制定了一个大坝工程计划，大坝工程的建设单位须向有关的行政机构、县政府和其他地区政府，以及受益团体作解释。然后，大坝业主和当地居民开始认真讨论一系列有关受淹土地的补偿问题，以及地区开发措施，包括移民生活的恢复和环境保护。随后达成建坝的最终协议。谈判过程要反复多次才能够达成一致，往往要花费许多时间。在交涉过程中，当地居民往往组成一个或者几个大坝对策协议会、同志会等组织，与当地政府机构与建设者方面进行谈判、交涉。而在土耳其所征财产的价值必须与财产所有者进行协商，如果财产所有者拒绝协商委员会提供的赔偿额，DSI则把这个问题交于法院处理，法院将任命一个新的没有DSI参加的委员会 （由法院邀请相关专家组成）进行重新评估。而且在安置过程中移民有权选择是自己进行安置还是政府进行统一安置。政府安置过程也要考虑移民的要求，提供他们所需的帮助。

3 结语

通过分析国际主要金融机构和代表性国家的工程（或者水利水电工程）移民安置政策可以发现，世界各个国家由于政治、经济、法律、文化等方面不同而形成各具特点的移民政策，但是在尽量减少移民数量，降低非自愿移民影响，妥善安置好移民生产、生活，使移民生产和生活水平不致低于原有水平并有所提高的这些总体原则上是一致的。对于安置方式的选择，需要根据具体国情选择适当的补偿标准和安置方式。对于移民安置的实施，国际金融机构十分强调制定切实可行的计划并遵照实施，在实施过程中还强调进行严格调查和监管，并且对实施效果进行评估，从而在实际工作过程层面保证移民安置原则的实现。在移民安置过程中，比较成功的国家和组织非常重视移民参与协商，建立了有效的参与机制，减少许多后顾之忧。

[1]The World Bank Group.OP4.12-Involuntary resettlement[R].Washington:The World Bank,2009.

[2]ADB.Safeguard Policy Statement[R].Manila:Asian.Development Bank,2009.

[3]USA.Uniform Relocation Assistance and Real Property Acquisition Policies Act,1970[EB/OL].[2010-08-10].http://epw.senate.gov/text/envlaws/relocate.pdf.

[4]王承云,黎爱华,刘丹丹.国内外水库工程建设征地移民管理分析[J].水利水电快报,2007,28(4):27-30.

[5]胡兴球,赵楠.世界银行及国外水库移民管理经验总结[J].水利规划与设计,2008(3):60-64.

[6]朱延福,肖炘.发展中国家非自愿移民政策比较研究[J].中南财经大学学报,2008(6):9-13.

[7]Turkey,The Turkish Law of Resettlement,1934[EB/OL].[2010-08-10].http://www.ifc.org/ifcext/btc.nsf/Content/Turkey.

[8]Turkey,Turkish Expropriation Law,1983[EB/OL].[2010-08-10].http://www.ifc.org/ifcext/btc.nsf/Content/Turkey.

[9]India,The Land Acquisition Act,1894[EB/OL].[2010-08-10].http://dolr.nic.in/hyperlink/acq.htm.

[10]India,Comparative Statement of National Policy for Resettlement&Rehabilitation of Project Affected Families(NPRR-2003)&National Rehabilitation Policy(NRP-2006)[EB/OL].[2010-08-10].http://www.dolr.nic.in/NRP2006-draft.pdf.