德国动物疫病监测体系考察报告

施远翔，盛卓君，李爱巧，李 弘

（1.新疆维吾尔自治区动物卫生监督所，新疆 乌鲁木齐 830063；2.乌鲁木齐市动物疾病控制与诊断中心 ，新疆 乌鲁木齐 830063；3.新疆生产建设兵团农业局，新疆 乌鲁木齐 830000）

2010年10月14日～11月4日，农业部兽医局组织全国17个省、市的专家组团赴德，进行动物疫情监测体系培训和考察。在考察期间，走访了德国联邦食品、农业和消费者保护部及一些州、县（市）兽医行政主管部门，参观了养殖场、屠宰场、肉食品加工厂、大学及兽医实验室，与德国政府官员和兽医人士进行了沟通和交流，全面了解了德国动物保护方面的立法、兽医管理体制、动物疫病监测体系建设及食品安全管理方面的情况。报告如下。

1 德国的基本概况

德国位于欧洲西部，面积35.702万km2，平均气温7月14℃～19℃，1月-5℃～1℃，夏季平均在20℃。年降水量500～1000mm。德国有16个州，人口8231万。德国的农业中，畜牧业占据了主要的地位，畜牧业产值远大于种植业的产值。2009年畜禽存栏统计数为：肉牛1292.77万头、奶牛416.1万头、猪2671.64万头、羊243.04万只、禽类1.14亿只。德国畜牧业生产体系基本为私人牧场，饲养场以中、小规模经营居多，但规模化、集约化程度日趋明显。

2 完善、有效的法律、法规体系

德国兽医管理法律基础坚实，兽医立法历史悠久，第一部《动物保护法》法律于1871年制定。法律制定范围不仅局限于动物疫病的防制，更主要是动物保护和动物福利。除了严格贯彻执行欧盟的动物卫生法典、法律、法规和标准外，还制定本国的具体法规。联邦政府立法、各州议会在不违背其精神原则情况下也可制定颁布法规，各州行政主管部门也可制定有关规章。而且法律条款适时修订，即时性强。

3 德国兽医管理体制的主要特点

德国兽医管理体制实行垂直管理，兽医管理部门是各级政府机构的组成部分，首席兽医官可在其职责内做出独立行政决定，由上级兽医主管部门对其职责履行情况进行监督管理，无需县、市长的批准，保证了兽医工作的独立公正，形成了全面、系统、科学、高效的兽医管理机制。为确保动物源性食品安全提供了重要保障。德国的兽医管理体制特点如下。

3.1 权责分明、协调合作的运转体系，促进了德国兽医管理工作切实有效进行 一方面，德国政府的兽医工作管理机构由3级组成，即联邦、州和基层兽医管理机构，实行层级管理。联邦食品、农业和消费者保护部代表国家行使兽医事务的管辖权。德国州级兽医管理机构有16个，基层设有兽医管理机构416个，承担具体的兽医管理和监督工作，主要有3方面的任务：（1）动物疫病防控。（2）保护人类的健康。（3）保障动物的福利。

另一方面，作为政府社会管理职能的重要补充，德国还存在各类中介组织，在政府与养殖户间搭建平台、提供行业服务等方面发挥着重要的纽带作用。这些组织中，一是从事动物疾病保险的公司。保险公司往往会拿出一定经费作为援助来支持投保农户做好防疫，从而形成了良性循环。二是兽医协会。负责与兽医从业人员利益相关的部门进行沟通和协调，又可有效约束会员行为，规范行业管理。三是农业协会。在一些联邦州还设立有农业协会，承担着对饲养者、兽医从业人员的培训和宣传任务，并参与疫病保险的查勘定损，同时，给政府和行业管理机构提供咨询。四是各类动物卫生服务中心。这些民间组织和中介机构，在德国动物疫情监测和食品安全管理中很好地发挥着服务和监督作用，有效地促进了政府管理与市场机制的良性互动。

3.2 完备的实验室布局和便捷的网络传输支撑体系，保证了德国疫情监测机制的运转高效 德国建立了以联邦动物卫生研究所（简称FLI）为核心，30个国家参考实验室和地方实验室为基础，大学实验室及企业内设实验室为辅助的技术支撑网络。FLI负责德国重大动物疫病的监测、流行病学调查和全国动物疫情信息系统（简称TSN）的运行管理，其下设30个国家参考实验室和10余个OIE参考实验室，科研力量十分雄厚。30个国家级参考实验室和州、县设立的地方实验室承担日常监测工作，并将监测信息及时汇总录入TSN，FLI进行分析研究，其研究结果是联邦、州和县兽医管理部门决策的重要依据。除此之外，大学实验室和企业内设的实验室通过签订合同等形式为官方实验室服务。

监测工作已成为德国动物疫病防控工作的重心。德国动物疫情监测机制运转高效，具有网络化、动态化和可追溯的特点。一是建立了国家强制力保证的信息申报制度。对于新建立的养殖场、屠宰场，一般要求场主为畜牧兽医专业毕业，否则要求场内必须聘请兽医人员。农场主和执业兽医从业人员一旦发现疫情，必须依法及时报告，德国制定了必须申报的病种名录以及必须申报的几种情况，否则会受到法律的处罚。如果养殖者不及时报告疫情，保险公司会酌情考虑降低对病死动物或被扑杀动物的补偿标准，甚至拒绝补偿。此外，养殖者和兽医从业人员也会因此在当地或行业内信誉扫地，在业界无法立足。二是建立被动监测与主动监测相结合的监测机制。为及时掌握疫病流行动态，联邦兽医主管部门每年制定疫病监测计划，由各州、县、市、区和相关兽医实验室执行，基层官方兽医会定期到各养殖者和加工企业进行检查或取样送实验室检测。一些大学的实验室的检测结果也会及时上报到TSN，再进行分析评估后发布预警信息。三是可追溯体系十分完善。德国规定，每一头奶牛出生后1周之内必须向当地兽医申报，获得载有相关编号的耳标。耳标记录了该奶牛的主人信息、谱系、饲料的种类及来源、牲畜患病情况、使用兽药的种类及来源等信息。屠宰加工场收购活体牲畜时，养殖方必须提供上述信息的记录。屠宰后被分割的牲畜肉块，也必须有强制性的标识，包括可追溯号、出生地、屠宰场批号、分割厂批号等内容，通过这些信息，可以追踪每块肉的来源。

3.3 集约化统一的管理模式，保证了从田间到餐桌食品的安全管理 德国各级政府把保护动物、保障食品安全视为保障人体健康、保护人类的最终目标。德国通过改进组织结构，加强食品监管，公开消费者信息，加强与欧盟成员国之间合作，德国食品实现了从田间到餐桌的全程监控。一是在管理体制上实行了集约化管理，将有关职能统一归口于联邦食品、农业和消费者保护部，德国的兽医可以定期到食品加工厂、餐馆甚至商店去检查食品安全，真正实现了从田间到餐桌的全程管理。二是建立健全了法律法规体系。德国关于食品安全的规则、法律和决定有200多项，明确了“保护公众身体健康、保护消费者不受欺骗、向公众提供实事求是的信息”3项主要目标。三是制定了食品安全的七项基本原则。在食品安全管理中，要求按照“食品链、企业家责任、可追溯性、风险评估和风险管理分离、防重于治的预防原则、风险沟通透明化”等七项基本原则，严格付诸实施，确保了德国的食品安全。

3.4 悠久深厚的兽医教育辅之以针对性很强的系统培训，保障了高素质的兽医从业队伍 德国目前有5所大学开设兽医专业。这些大学在动物疫情监测体系中发挥着重要的技术支撑作用，许多教授为联邦政府动物疫病防控专家委员会成员，为开展动物防控和监测工作提供技术咨询。同时，大学的兽医实验室也承担着部分国家监测任务，是监测体系网络的重要组成部分。

德国的兽医培训是多层次的，而且针对性和目的性极强。培训对象主要分4个方面：一是官方兽医，德国平均每2年对官方兽医培训一次，一般由州里组织，内容主要为政策法规。二是执业兽医，主要由兽医协会等中介组织进行业务培训。三是食品加工厂从业人员，由当地兽医部门组织开展食品安全知识培训。四是对养殖者培训。

4 体会和建议

德国是一个小政府、大社会的国家结构，政府的职责就是保障和监管，其他社会性事务则交给社会中介机构或个人去完成。具体到动物疫病免疫工作，联邦兽医行政管理机构会按照欧盟的相关条文出台一些原则性的规定，基层的兽医管理机构则负责监督落实。具体的免疫接种完全由养殖户自己实施。养殖户会根据当地相关机构的规定或建议自行决定是否注射疫苗。

反思目前我国防疫工作的现状，存在政府监管职能不突出、动物疫病防疫主体错位的问题，政府承揽了饲养者本应承担的防疫主体地位。如强制免疫方面，政府不仅对饲养户提供免费疫苗，而且还要负责组织一支村级防疫员队伍实行上门免费防疫，投入成本巨大，而本应是防疫主体的饲养户，却主动防疫意识淡薄，防疫积极性不高，甚至不配合政府的强制防疫工作，造成事倍功半的结果，国内重大动物疫情时有发生。疫情发生后政府又要负责疫情处置，除支付病畜禽及同群畜禽高额的扑杀补助款以及其他各项处置费用外，还要承担巨大的社会动员组织成本。而由于饲养户消极对待防疫引发疫情扩散和蔓延的责任却因其成为受害者而被掩盖，所以政府在目前的动物防疫管理机制下，处处显得十分被动。建议将防疫责任归还给养殖者自身，突出政府主管部门的监管职能，依托技术支撑系统，加强监督检查，辅之以疫病保险及其赔偿机制推动我国的动物疫病防控工作，这样一方面可以激发养殖户的自觉防疫的意识，真正将“预防为主”的动物疫病防治原则落到实处，另一方面也可以减轻目前政府和兽医职能部门过度的工作负担，同时可以将对动物疫病预防控制的注意力转移到监督检查上来，以期收到更好的防控效果。这样就可以进一步理顺职责定位，从中央到省、市、县，明确各级部门的责任重点和分工，形成统一指挥、层级清晰、责任明确、紧密配合的兽医管理体系。

德国对因疾病死亡和被强制扑杀的动物建立了一整套完整、详细的保险和评估制度，赔偿标准原则上按当地市场价格进行理赔，切实维护了养殖者的利益，同时在很大程度上保证了疫情发生报告的及时性，进而为政府层面及时采取各项防控措施，落实“早、快、严、小”的防制原则打下了良好的基础。我国虽然取得了防控高致病性禽流感、口蹄疫、高致病性猪蓝耳病等重大动物疫病的明显成效，但狂犬病、布鲁菌病、结核病等人畜共患病在局部地区出现反弹，严重威胁着人民群众健康。同时，国家目前对其他人畜共患病没有建立起一整套完备的扑杀补助政策，现有补助标准低，覆盖的病种和动物种类窄，不利于防控措施的落实。建议建立动物疾病保险和赔偿评估机制，建立和完善人畜共患病的扑杀补偿政策，提高强制扑杀的补助标准，以保证患病畜能够得到及时无害化处理，及时将疫情控制住，保障畜牧业的健康发展，进而维护人民群众的生命财产安全，保证社会的公共卫生安全。

德国的兽医工作并非局限于狭义的疫病防治，而是将兽医工作提升到保护环境，维护人类健康，进而保护整个社会的公共福利的高度。在管理体制上，德国将从动物生产到成为人们盘中餐的各个环节（包括进出口），凡是涉及到动物及动物产品卫生、安全、健康、质量以及消费者保护和环境保护等问题的所有技术指导、规范、检测、控制和裁决（如各种处罚）等政府职能，都基本上集中在联邦食品、农业和消费者保护部的职责范围。在我国，这些任务分别由农业部、卫生部、国家质检总局、药监局等分头管理。相比之下，德国这种集约化的管理方式，避免了部门间推诿扯皮等职责界限不清的问题，保证了政府的权威性，有利于从源头对可疑问题的连续追踪和解决；同时，集中投资一整套实验室和监测机构，保证了监测的效率及设备的使用率。鉴于德国兽医管理体制所取得的良好效果，建议将我国动物卫生及动物性食品安全工作的职能进行整合，统一划归农业部管理。