奉节县农村公路养护管理模式研究

刘蓉

（重庆交通大学管理学院 重庆 400074）

奉节县农村公路养护管理模式研究

刘蓉

（重庆交通大学管理学院 重庆 400074）

针对重庆市奉节县农村公路的现状以及养护管理存在的主要问题，在论述各种养护模式优缺点的基础上，根据奉节县各乡镇的具体情况，因地制宜，探讨了适合各乡镇情况的养护模式和方法，对促进奉节县农村公路养护工作的发展具有一定的作用。

农村公路；养护管理；养护模式

引言

农村公路是全国公路网的有机组成部分，是农村重要的公益性基础设施，包括县道、乡道和村道。发展农村公路是建设社会主义新农村的重要部分，它对振兴农村经济、解决“三农”问题、确保实现全面建设小康社会的目标具有重要作用。农村公路使用效益的发挥依赖于公路的完好程度，而农村公路的完好程度又与公路养护方式和管理手段、现有道路技术状况、使用质量和运行条件等息息相关，且科学的养护管理模式是农村公路处于完好状态的重要保障。这不仅对于保障人民群众的出行安全、保障农村经济的快速发展、提高社会效益具有重要的意义，而且对于提高农村公路的总体管养水平，提升乡镇形象都有重要的现实意义。

1 奉节县农村公路养护管理现状及存在的主要问题

1.1 奉节县农村公路概况

重庆市奉节县是资源大县，旅游资源得天独厚，自然人文景观星罗棋布，有雄甲天下的夔门、长江三峡第一峡瞿塘峡、享誉中外的白帝城、绝世奇观天坑地缝。脐橙、茶叶、大枣等名优土特产品，多次获得国家金奖。矿产达30多种，煤炭年生产能力400多万吨，居重庆市第一位，其中龙潭煤矿和汾河镇的草堂煤矿居首。

奉节县按照中央提出的“修好农村路，服务城镇化，让农民兄弟走上油路或水泥路”的目标，坚持走创新发展之路，积极探索农村公路改造新路子。截至2009年，奉节县县道356km，乡道841km，村道7300km，具体如表1。

表1 奉节县2009年农村公路现状统计表

对于农村公路的养护，奉节县采取“县道县养、乡道乡养、村道村养”的养护模式，部分乡镇采用义务养护模式或承包养护模式，遇煤矿较集中的乡镇，采取协会养护模式，但目前协会养护模式并不完善，还需继续改进。2007年，奉节县每个乡镇都成立了各自的农村公路养护所。奉节县农村公路占全县公路总里程的95.2%，随着建设步伐的加快，奉节县农村公路养护任务越来越重。所以高效的养护模式是提高农村公路养护质量不可缺少的条件。

1.2 奉节县现有养护模式优缺点分析

奉节县的农村公路养护在采取“县道县养、乡道乡养、村道村养”的养护模式的基础上，又运用了四种模式：义务养护模式、协会养护模式、承包养护模式和道班养护。各种养护模式针对的侧重点不同，各有自己的优缺点。

（1）义务养护模式：其优点在于充分发挥了农村劳动力资源丰富的长处，在一定程度上弥补了相对缺乏的农村公路养护资金。缺点在于由于目前农村多为留守人员，大部分为老弱妇孺，不但难以调动群众的积极性，也无法征集足够的劳力，而且养护质量也可能达不到要求。

（2）协会养护模式：优点在于能筹集到相当大的一笔养护资金，解决了农村公路养护资金缺口大的问题。而缺点表现在资金的管理不够透明，这容易使出资的相关煤炭企业主对协会产生不公平的印象。并且这种养护模式尚不完善，它仅仅解决了部分资金问题，对于一些协会的管理模式还不明确。

（3）承包养护模式：在经济发达地区公路养护市场化程度较高，养护资金充足且监管主体比较成熟以及市场监管能力很强的情况下，承包养护模式是个很好的选择。其优点在于对农村公路实行了管养分离，养护较专业化，养护质量高；缺点在于对于农村公路养护市场化尚不发达的乡镇，承包商之间会缺乏竞争，可能会导致养护质量不够高，并且养护资金需求较大。

（4）道班养护方式的优点是具备一定的养护机械和相对固定的人员，道路养护质量较高，基本能够完成除大中修外的农村公路和桥涵的养护工程；缺点在于养护生产与养护管理没有分开。道班养护的费用主要来源于政府拨款。

在实际情况中，对各种养护模式难以扬长避短，导致乡镇运用的养护模式较单一、养护模式的利用不够充分。

1.3 奉节县农村公路养护管理存在的主要问题

1.3.1 农村公路养护资金不足

每年政府拨于农村公路养护的资金少之又少，并且桥梁隧道的养护资金完全靠地方自己筹集，主要表现在：

（1）筹资渠道少。奉节县30个乡镇普遍贫穷落后，仅靠6个有煤矿的乡镇组织煤矿主组成公路养护协会，筹集部分养护资金；在化解乡村债务，减轻农民负担及农村税费改革等大背景下，农民自愿筹资非常困难。除市上补助和县级自筹部分外，奉节县一直从公路收费中抽取资金用于农村公路养护，确保农村公路畅通。自2009年取消公路收费后，该县再也无力完成资金筹集任务。

（2）资金缺口大。养护资金短缺历来是制约县、乡、村三级公路养护的关键问题。在农村公路的养护方面，资金缺口较大仍是制约农村公路养护的“瓶颈”。按照市交委对县、乡、村道每年每公里7000元、3500元、1000元的补助标准，奉节县2009年获市级养护资金补助1276万元，自筹资金1888万元，然而所需养护资金达6720万元，资金缺口高达3556万元。

1.3.2 养护模式较少

奉节县属于幅员大县，辖81个乡镇、368个村，地广人口也较多，农村公路占全县公路的主要部分，并且地形地貌复杂，水土流失严重，地质灾害发生频繁。由于其辖区内乡镇较多，且各乡镇经济条件、地理条件等各不相同，所以对于不同的情况其农村公路所采用的养护模式也应有所不同，而该县使用的养护模式仅有四种，这难免出现有些乡镇的农村公路找不到适合自己情况的养护模式。

1.3.3 养护模式不够完善，利用不够充分

各种养护模式只是泛泛而用，并没有针对每种养护模式的特点制定出一套切实可行的操作方法。

1.3.4 农村公路养护缺乏人员和养护技术

目前农村几乎只有留守人员，多为老弱妇孺，根本无法征集农村公路养护劳力，并且农村公路无专业的公路养护人员，养护管理和科学化水平不高，导致养护质量得不到保障。

2 奉节县农村公路养护模式创新

2.1 奉节县现有养护模式操作方法创新

针对奉节县农村公路养护管理现存的一些问题，对目前使用的四种养护模式的操作方法进行具体化，简述如下：

（1）义务养护模式的具体做法：经过实地调查，征求村民意见，对享受低保的人群以及当地拥有摩托车以及农用机具的家庭进行统计，以他们组成村道养护队，主要包括一名养护队长，一名副队长，其他成员为队员。养护队的主要职责是负责所辖区内农村公路的路产路权的管理，对所养农村公路进行日常养护。此养护队隶属于村级或乡级组织，并与村级或乡级组织签订养护协议，而村级或乡级组织又必与镇农村公路养护所签订农村公路养护协议。养护队按养护技术标准对村道进行养护，养护质量由村级或乡级政府进行检查，并且镇农村公路养护所进行不定期的各种检查，由镇农村公路养护所检查达标验收后支付养护费用。其养护费用主要是养护材料以及机具的损耗，费用主要来源于政府以及公路相关管理部门。

（2）协会养护模式：由各企业组织养护队养护自己煤矿周边的公路，并与协会签订养护协议，按养护技术标准对农村公路进行养护，养护的公路每月由协会养护技术人员和现场人员一道进行检查验收后付款给管养人员。而协会隶属于乡镇农村公路养护所，乡镇农村公路养护也一同监管养护质量，验收养护路段。协会养护模式的资金主要来源于煤矿企业，并且政府对农村公路养护的补助费用也拨放至协会，由协会统一管理资金，所以协会资金的管理问题必须秉承公平、公开的原则，即做到资金的管理使用都完全透明化，政府每年的公路养护拨款也交由协会一并管理，至于企业每年出资的养护费用可按企业的年营业额确定。

（3）承包养护模式：在奉节县主要运用的是将公路分段承包给农户，一般根据路段等级、交通量大小、养护材料远近等测定每公里所需要的养护经费，然后以招投标的方法承包给农户并签订承包责任书。组织者一般为县级公路养护部门或者乡级政府。该方式是专业化、市场化养护公司的雏形或者低级形式，主要用于交通量小、等级较低的一般农村公路。乡道养护路段的划分由镇政府确定，原则上每2公里为一个标段，个别路段情况特殊的，可以在2公里以上为一个标段。村道路线的确定由村委会召集村民代表大会采取“一事一议”方式进行，并报镇人民政府批准生效。

2.2 奉节县养护模式种类创新

由于奉节县幅员广阔，农村公路里程数较大，所以在现有的四种养护模式的基础上增加三种养护模式，即专业公司养护、认养模式以及特困人口养护模式。

（1）专业公司养护：专业养护公司是拥有独立注册资金、相应设备以及技术人员和施工资格,在工商税务部门注册登记，具有独立资金调配和人事权利，在法律上与公路管理部门处于独立平等地位，真正面向市场的经济实体。专业养护公司主要是对奉节县的省道和县道进行养护，通过招投标与公路管理机构签订养护协议，按公路养护质量要求，对所承包的公路段进行养护，公路养护科对其进行监督、养护质量的考核等，并经检查验收合格后结算养护费用。

（2）认养模式：对于主要为企业（集体）服务的农村公路，应积极引导受益企业认养；对于地处偏僻地区、交通量少的乡道、村道，可采取农户或沿线农民认养，促进农民就业和增收，鼓励企业家、乡贤、知名人士等个人参与认养。认养模式直接隶属于村组织，认养人与村组织签订养护协议，养护质量也由村组织进行检查，镇农村公路养护作不定期检查。认养模式的养护费用主要来源于政府对农村公路养护的补助款项。

（3）特困人口养护模式：特困人口养护模式即对特困人口较多而相对村公路养护里程较短的村实行特困人口养护模式。在特困人口中选择劳动能力强、能胜任养护工作的村民作为养护工，组成养护队，与村组织签订养护协议，按养护技术标准对村道进行养护，达标验收后支付贫困人口补助费，同时根据养护质量情况再给与一定的日常养护费补助。这种模式一方面可充分利用贫困人口补助费弥补公路养护资金不足，另一方面也可增加贫困人口的收入。

2.3 奉节县养护模式采用创新

奉节县属于资源大县，不但拥有得天独厚的各种物产，旅游资源也比较发达，这就决定了农村公路的养护必定有多种模式。根据以上对各种养护模式的具体分析，现将奉节县的农村公路养护按具体情况分为以下几种：

（1）对于省道县道，由于其公路等级较高且交通量比较大，养护质量要求也比较高，所以主要由专业养护公司进行养护。

（2）对于煤矿产业比较发达的乡镇，应该采用煤炭协会养护模式，由各煤矿企业组织养护队养护所使用的公路。比如汾河镇、龙潭煤矿片区以及脐橙外贸比较集中的草堂镇、安坪乡、新城乡、江南镇、朱衣镇等都可以根据各自具体情况采用协会养护模式。

（3）在有旅游景点以及其他小型企业的片区，企业与村民共同使用的公路，为了确保公路安全畅通，互惠互利，对于收取门票的旅游景点如白帝城（门票70元/人），按景点与企业使用公路里程核定出资数额以结合承包养护模式进行农村公路的养护。

此外，兴隆镇不但拥有丰富的矿产资源。近年来，更是借助得天独厚的旅游资源优势——天坑地缝，狠抓旅游开发，并以此狠抓小城镇建设、旅游基础设施配套建设和农业产业结构调整，取得了良好的发展态势。因此，兴隆镇的农村公路养护可以采用协会养护模式与承包养护模式相结合，以提高农村公路的养护质量。

（4）在仅有小规模的煤矿产业以及摩托车等机动车较少的地区，按照“一事一议”的办法确定，根据车辆数收取费用，如竹园镇的百步村、华吉村，按照运煤车每车10元、摩托车每车每年50元收费；或者煤厂可按过秤吨位收费。根据各村具体条件，可结合采用村民认领养护模式、特困人口养护模式或分段承包养护模式。

（5）对于基本无任何产业的乡镇，根据各自乡镇的具体情况选择养护模式，如兴隆镇的长安土家族乡、龙桥土家族乡，由于地区较为偏远且经济比较落后，可采用村民认领养护模式和特困人口养护模式相结合。

以上几种农村公路养护模式，都需农村公路养护所进行检查、考评和监督。

3 结论

随着农村公路的养护管理工作日趋繁重，本文根据奉节县各县乡的具体情况，有针对性地选择养护模式，一步一步地使农村公路的养护工作走上稳定的道路，巩固好农村公路的建设成果。农村公路作为县乡公路的重要组成部分，加强农村公路的养护管理工作是很有必要的，这对提高农村公路的养护管理质量，加快新农村建设、解决“三农”问题以及促进农村的可持续发展都有很重大的意义。

[1]汪海红.农村公路养护体制改革探讨[J].江苏:铜山公路管理,2009.

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[3]李晓华.当前农村公路养护管理存在的问题与对策[J].吉林:科技资讯,2009.

[4]褚莉花，罗杰.农村公路养护管理有效形式与长效机制探讨[J].浙江交通职业技术学院学报,2007.

[5]谢孝如.武汉市农村公路养护机制研究[D].武汉理工大学硕士学位论文,2008.

[6]李江英.村道养护管理对策研究[D].长安大学硕士学位论文,2008.

Maintenanceand Management Modes in FengJie County's Rural Highways

Aim ing at the currentexisting problems in FengJie's ruralhighwaymaintenanceandmanagement,we discussed theadvantagesand disadvantages of variousmaintenancemodes based on the specific circumstances in different towns in FengJie County.We here put forward some adjustable modes to the local conditionsmaintenances.In thisarticle,we discussedmaintenancemodesandmethodswhich are suitable for towns.And webelieve that thesemeasurescan play certain functions in promoting FengJie's ruralhighwaymaintenancework.

ruralhighways;maintenancemanagement;maintenancemode

U 415.1

A

1671-9107（2011）07-0011-03

10.3969/j.issn.1671-9107.2011.07.011

2011-06-14

刘蓉（1977-）女，重庆人，讲师，主要从事公路交通建设管理研究。

余咏梅