地方政府竞争理论的起源、发展及其局限

黄纯纯 周业安

近年来,美国加州等州政府以及一些城市政府陷入财政危机,引发了巨大的宏观风险,这一事实促使人们开始反思地方政府行为,从理论上说,这既表明制度存在缺陷,也是地方政府竞争所带来的必然后果。在我国,地方政府因相互竞争,同样也导致了宏观风险,如重复建设、地方保护、巨额隐形债务等。因此,重新审视地方政府竞争,探究其性质及其后果,将是一个重要的课题。我国学术界最近几年已经开始重视这一问题的研究,并取得了一定的成果[1],但对整个地方政府竞争理论的把握尚不充分。本文试图通过对地方政府竞争理论的系统梳理,给相关的研究提供一个清晰的总体性的理论框架,以便于研究者全面了解该理论的来龙去脉,以及存在的局限性。

一、地方政府竞争理论的起源和早期发展

狭义上看,地方政府泛指省或者州以下的市县镇各级政府,广义上则包含省或州一级政府。在理论上,一个地方政府代表一个所管辖的区域,因而也可以称作辖区。所谓地方政府竞争或者辖区竞争,是指各辖区为了本地的利益最大化,采取相应的公共政策来争夺资源的竞争过程。如果一个经济体具备一定的规模,由于信息等因素的约束,使得单一政府很难有效提供最优的公共品,因而需要多级政府来提供。那么根据委托代理理论,在信息不对称的情况下,次级政府由此就获得了一定的私人信息和相应的自由裁量空间,无论是分权政体还是集权政体,每个次级政府都有各自的利益,为了追求辖区利益最大化,相互之间就难免会展开竞争。所以,只要存在多级政府下的分权,就一定会出现次级政府竞争,这一竞争本质上和政体无关。地方政府竞争的这种必然性最早被蒂布特(C.M.Tiebout)发现。蒂布特认为,只要居民可以择区而居,那么各辖区的政府之间就会出现竞争。这是因为个人考虑选择辖区居住的一个关键要素是辖区可供选择的税收和服务(支出)结构及水平。如果一个辖区试图吸引更多的居民进驻,就必须提供具有吸引力的公共服务,由于居民的偏好不同,辖区之间可以采取差异化的竞争策略,结果均衡的时候,辖区之间存在差异,但辖区内部可能没有差异。在这种理想状况下,居民的用脚投票足以给辖区政府带来硬约束。[2]这就是著名的“蒂布特假说”。

很显然,蒂伯特模型继承了完全竞争市场的假定,可以看做是一个分析地方政府行为的新古典模型,此后的研究都是在此基础上展开的。这些后续研究尝试把产业组织理论的原理和模型应用到政府间关系当中,逐步形成了一套相对完整的政府竞争理论,又称为“辖区竞争理论”。这一理论是针对地方政府之间以及不同层级政府之间的竞争而言的,主要是指前者。其后的发展大致经历了三个阶段:第一阶段属于早期的政府竞争理论,这些理论主要基于蒂伯特模型的拓展和变型。第二阶段是博弈论和信息经济学理论的运用,少数研究运用了内生增长理论,主要着眼于地方政府的财政竞争(税收或者支出)对资源流动的影响,进而探讨对宏观经济增长和波动的影响;部分研究引入选民的集体选择因素,建立了标尺竞争模型。第三阶段主要是空间计量经济学的运用,研究者开始侧重于检验政府间竞争的存在性、程度以及后果。

早期的政府间竞争理论必须要明确的一个核心问题是:在什么情况下才会出现政府竞争?蒂伯特模型已经明确告诉我们,如果居民是不流动的,那么就不存在政府竞争。显然,这种新古典范式的思考是有局限性的。因为在集权条件下,如果存在多级政府,只要各次级政府之间居民偏好不一致,利益不一致,同样也会出现竞争,如樊纲等人提出的所谓“兄弟竞争”[3]。也就是说,竞争在不同政体下都是存在的,只不过竞争的内容和方式不同而已。不过,就蒂伯特模型而言,真正引起争议的不是存在性问题,而是后果问题。按照这个模型,只要居民可以无成本的流动,那么竞争就会导致最优的后果。即地方政府竞争能够改进政府效率。这点引起了奥茨(Wallace E.Oates)的不满,奥茨明确指出,竞争可能带来副作用,比如公共服务达不到最优水平,这是因为各地的税收竞争会导致税率下降,进而导致政府税收收入下降,从而导致公共服务供给的融资不足。[4]蒂伯特和奥茨的分歧在于导致地方政府理论发展的导火索是什么。

为了更好地解决这一争议,在早期理论的基础上,许多研究者开始尝试在地方政府竞争问题中引入博弈论和信息经济学的理论模型,并侧重于讨论某种竞争类型的存在性、程度及其后果。对政府来说,财政收支是最直接的可采用的策略或者行动集,所以这些理论拓展大多集中在财政竞争上,比如税收竞争、支出竞争等等。又因为地方政府的首脑在民主制国家都是民选的,选民的投票权具有决定性的作用,因而标尺竞争问题也凸显出来。当然,就政府竞争的类别问题的讨论也有其他的视角。比如盖博瑞和维兰考特(Gaboury&Vaillancourt)首先把税收竞争划分为显性(税法和管制作为策略)和隐性(实际税负作为策略)两类[5];而威尔森和威尔德森(W ilson&Wildasin)区分了三种类型的税收竞争[6][7];马蒂尔斯(M adies)等人则从财政竞争的外部性来区分不同类型的竞争,即层级政府间的外部性以及选民选择标尺过程中出现的外部性[8]。不过,在现有文献中,大多数文献都把财政竞争划分为横向财政竞争、纵向财政竞争及标尺竞争三类。

(1)横向财政竞争(Ho rizontal Fiscal Competition)。所谓地方政府的横向财政竞争,就是指同级政府之间通过税收、支出等手段来展开竞争,目的是吸引更多的要素流入本地,以实现本地利益最大化。省或州政府之间的竞争、各城市政府间的竞争以及各县级政府间的竞争等,都属于横向竞争。这类竞争模型的思想直接来自蒂伯特模型,但正如威尔森和威尔德森所指出的,这类标准的财政竞争理论大多认为政府竞争会导致无效的低税率和公共支出水平。[9]关于地方政府横向竞争的最早文献来自艾坡和泽勒尼茨(Epp le&Zelenitz),他们很早就指出,由于土地是不流动的,当地政府寻求土地租金最大化,使得辖区竞争无法实现公共品的有效供给。[10]泽德罗和米斯科维齐(Zodrow&Mieszkow ski)建立了正式模型来讨论这一问题。[11]他们证明,如果劳动是不流动的,而资本是流动的,那么,同质辖区之间的竞争会围绕资本税展开价格战,结果导致各辖区税收水平太低,从而最终导致公共品供给不足。其后的研究把这一模型扩展到多期等情形,研究者普遍发现,随着参与竞争的辖区不断增加,资本税会出现竞赛到底(race to the bottom),辖区公共品供给严重不足的现象。

(2)纵向财政竞争(Vertical Fiscal Competition)。纵向财政竞争是源于不同层级政府之间的行动出现了纵向外部性问题,即当上下级政府共享某些税基或者共同承担某些公共品供给的时候,相互之间就存在竞争。只要当某一层级政府的税收政策对其他层级政府的预算产生影响时,纵向外部性就出现了;或者如弗劳尔斯(Flowers)所指出的,当不同层级政府之间共享一个或者多个税基的时候,策略互动就产生了。[12]不过,和横向竞争一样,纵向竞争及其后果也要取决于不同的假定条件。如果层级政府之间采取斯塔科尔伯格模型,其中中央政府或者联邦政府作为斯塔科尔伯格领导者行动,那么纵向外部性导致的扭曲会得到改进。纵向竞争还会影响到公共品的供给,一些研究认为,当某种公共品需要不同层级的政府联合提供时,那么该公共品可能会供给过度。

(3)标尺竞争(Yardstick Competition)。所谓标尺竞争,又称为基于信息的横向财政竞争,是指同级政府管辖下的选民会通过相邻辖区之间的公共服务水平等的比较,来作出选举投票决策,选民所在辖区的官员为了赢得竞选,就会考虑将相邻辖区的公共服务作为自己施政的参照。因此,相邻辖区的政府的做法就成为本地政府的标尺。百思利和凯斯(Besley&Case)在一个政治代理模型中最早完善了该思想。[13]他们的观点是,在一个民主制国家,地方政府首脑都是由选民直接选举产生的,但由于在选民和地方政府首脑之间存在信息不对称,所以,选民缺乏相关的信息,很难正确评价政府官员的政策和绩效;而自利的官员就可以利用私人信息来从事机会主义行为,从而获得政治租金。在这种情况下,选民可以通过比较当地政府与其他地方政府的政策和绩效,来推测本地政府的行为。结果,其他地方政府就成为标尺。例如,某个辖区的选民在选举时,会把其他辖区的公共服务水平和税负等作为一个标尺(评价基准)。很显然,标尺竞争有助于改进地方政府的绩效。其后的许多文献都致力于这一竞争模式的研究。

标尺竞争实际上是辖区信息溢出效应的体现。后续研究的共同结论是:首先,由于存在标尺竞争,一个地方政府的官员会特别在意其他地区(尤其是周边地区)地方政府的行动,因此,如果某个地方政府试图调整其税率或者支出政策,那么必然会受制于其他地方政府的税收或者支出策略,这意味着地方政府之间产生了策略互动。其次,给定每个地方政府的自利动机以及居民和企业的流动性特征,地方政府之间就很难进行合作,这就意味着地方政府竞争最好在一个非合作博弈的理论模型上展开。

二、地方政府竞争的存在性及其后果

虽然早期的理论模型从不同角度对地方政府竞争的形式、性质及后果进行了比较深入的研究,但依然存在一个巨大的缺陷,即缺乏相应的经验证据来支持这些理论观点。这是因为,传统的计量经济学模型假定参与人的行为不受其他人的影响,所以无法检验参与人之间的策略互动问题,尽管这种互动在理论上可以通过博弈论来加以模型化。从20世纪90年代开始。一些研究者开始尝试运用空间计量经济学理论和方法来研究政府竞争问题,取得了巨大的成功。空间计量经济学模型的特点是通过空间滞后变量以及空间影响权重来正确反映参与人之间的策略互动,其系数的符号可以反映互动的性质,系数的大小可以反映互动的程度。空间计量经济学模型还结合了面板数据的诸多优点,可以同时分析时序的影响和截面的影响,能够比较全面地反映出空间互动关系。一般来说,类似产业组织中厂商之间的策略互动问题,在政府竞争理论中,政府之间的互动就表现在各自的反应函数上,因而,估计反应函数的斜率就成为刻画政府策略互动的存在性和程度的基准。马蒂尔斯等人给出了一个基本的政府竞争的经验模型[14]:

其中:Ti,t指辖区i在t期的税率(或者支出水平);αi0是每个辖区i的个体固定效应;Zi,t是辖区t期的社会经济特征;wi,j是辖区j决策对i选择影响的权重;εi,t是误差项;β是空间滞后参数。其中β是关键,其大小可判定地方政府竞争程度,其方向可判定竞争的性质。如果β大于0,则是策略互补,小于0,则为策略替代。

基于这一基本的空间计量经济学模型,学者们分别从税收、支出和标尺竞争的角度,着重探讨了地方政府竞争的存在性及其后果。

(一)地方政府竞争的存在性检验

1.税收竞争是否存在?

税收对企业和居民来说都是一种负担,高税负可能导致居民和企业流出,反之,低税负可能导致其流入。为了吸引居民和企业,一个辖区就会采用相对于其他辖区较低的实际税率,但如果这个辖区这么做,其他辖区就会跟进,以避免本辖区的居民和企业流出。反之,如果一个辖区为了提高自己的公共支出水平,增加税收,偏好高水准公共服务的居民就会流入,此时其他辖区也可能跟进。结果辖区之间会出现税收政策的模仿行为。即税收竞争可能会导致不同辖区之间的税收政策趋同。由于发达国家地方政府主要依赖财产税和个人所得税,所以大多数研究都是基于这两个税种的数据展开的。也有许多研究着眼于公司所得税和其他一些税种。

早期的研究是基于美国数据。莱德(Ladd)运用1978—1985年间美国94个县的税收数据发现,在总税收方面,如果邻区税负增加1%,会导致本区显著增加0.59。在财产税方面,如果邻区税负增加1%,会导致本区显著增加0.45。[15]凯斯(Case)等人基于美国各州的所得税(按有效税率计算)数据研究发现,采用工具变量方法,如果邻区税负增加1%,会导致本区税负显著增加0.6。[16]这些研究结果表明,辖区之间的确存在显著的策略互补,也就意味着辖区之间税收政策是存在模仿行为的。此后基于比利时、德国、瑞士、西班牙、英国、加拿大、意大利、荷兰、中国及多国面板数据的研究几乎都发现,地方政府之间税收竞争存在策略互补,并且竞争的程度都不小。

2.支出竞争是否存在?

支出竞争主要涉及地方政府可能出现的免费乘车问题。即一个辖区政府如果增加医院的投资,那么相邻辖区的居民就可能来本区看病,这就意味着本辖区的医院投资增加出现了正外部性,并导致相邻辖区政府免费乘车。但如果标尺竞争存在,本辖区居民看到相邻辖区的医疗条件得到改善,就会以此作为标尺来考核本辖区的官员,从而迫使本辖区政府也必须作出相应的医院投资。所以,就支出竞争来说,就可能出现两个相反的效应:一方面,辖区政府的免费乘车动机会导致本辖区支出和周边辖区的支出结构和水平不一致;另一方面,标尺竞争的存在可能迫使辖区之间的支出结构和水平趋同。

支出竞争的最早检验也是来自凯斯等人。他们的研究发现,一个州的人均支出和邻州的人均支出显著正相关。邻州人均支出每增加1美元,本州人均支出增加70多美分,说明美国各州之间存在支出模仿现象。[17]后续的研究部分发现了支出模仿的证据,但部分研究如艾豪斯特和弗雷特[18]也发现了标尺竞争的证据。具体是哪种形式的支出竞争占优,目前尚无定论。

3.标尺竞争是否存在?

标尺竞争的检验需要引入财政竞争背后的选举信息。因此,有必要直接检验选举对地方政府财政政策选择的影响。这就是百思利和凯斯早期研究的意图。他们的研究显示,辖区之间存在税收模仿,并且这一模仿和当地官员再次当选的概率显著相关,这正是标尺竞争的证据。后续的研究都是对他们这一研究的拓展。[19]比如伯奇和所勒利(Bosch&SoléOllé)基于近3000 个西班牙城市1990—2003年间的财产税,以及1995、1999、2003年的选举数据,发现财产税每增加1%,会降低政党的投票份额8.4%。其中右翼政党损失9%,左翼政党损失4.4%,多数党损失4.4%,联盟内阁损失8.9%。平均来看,平均税率每4年内增加0.15%左右,相应的城市政府平均损失1.26%的选票。如果邻区税收增加,左翼政党得到不到3.8%的选票增加,而右翼政党得到8.2%。[20]艾豪斯特和弗雷特(Elhorst&Freret)基于法国1992—2000年93个部门的社会和公共卫生支出数据研究发现,如果这些部门由小的多数党治理,那么邻区支出每增加1欧元,本区支出就将增加0.22欧元。如果被大的多数党治理,那么邻区支出每增加1欧元,本区支出就将增加0.08欧元。[21]这一结论明显支持标尺竞争。

(二)地方政府竞争的后果

给定居民和企业的流动性以及政府间的竞争,奥茨并不同意蒂伯特的观点,而是认为竞争可能带来低效率,比如税率的“竞赛到底”现象,有点类似于产业组织模型当中的贝特兰价格竞争模型,竞争的结果是都无利可图。税率随竞争程度的增强而逐步下降,就会导致政府收入下降,从而导致政府支出和相应的公共服务供给下降。因此,政府竞争未必能够达到蒂伯特预想的结果。后续的研究围绕这一理论分歧展开深入讨论,不过在具体的研究过程中,政府竞争的后果可能体现在多个方面,如企业的区位选择、居民的社区选择、地方政府的公共服务供给、政府腐败程度、经济增长等。这些后果其实构成了经济发展的各个视角,都会直接影响到当地居民的福利水平和资源配置的效率。

(1)区位效应。由于资本的流动性较强,辖区为了发展本地经济,通常会首先争夺资本。通过优惠的资本税政策,吸引资本的流入。资本的流动其实就是企业投资的区位选择,这既可以表现为经济体内部的不同辖区的选择,也可以表现为经济体之间的选择。如菲尔德(Feld)[22]所总结的,现有的文献基本上都一直认为,财政竞争的确对资本流动和企业区位选择产生重要影响,无论这种流动发生在一个国家内部,还是不同国家之间。但资本未必会流向税收过低的区域(即所谓的“税收天堂”),这是因为如果税收过低,当地的公共品供给不足,反而不利于企业的长期发展。因此,地方政府仅仅通过减免税收来吸引资本是不够的。

(2)居民的居住区选择。财政竞争同样会促进居民的流动,这是蒂伯特假说的关键前提。一方面,税收竞争会影响到居民的税后实际收入;另一方面,税收竞争也会影响辖区的公共品供给水平。二者都会导致居民在选择居住地时的偏好,必须作出权衡。因此,并不是税率越低越好。同时,如果辖区开展支出竞争的话,辖区政府会作出有利于居民的支出水平和结构的决策,从而吸引居民流入。当然,这种影响还存在多种间接路径,比如财政竞争影响企业的区位选择,从而影响到企业的雇佣水平,也就相应的会影响居民的居住区选择。这方面的研究不是很多,仅仅提供了部分经验证据,如道丁(Dow ding)等人[23]的总结。

(3)经济增长。无论是税收竞争、支出竞争还是标尺竞争,都会影响到资源的流动,从而会影响到经济增长,这几乎是资本和居民区位选择的必然结果。因此,现有的文献并不直接检验地方政府竞争和经济增长的关系。类似的文献则直接检验了财政分权和经济增长的关系,这些研究虽然没有明确讨论政府竞争,但都不可避免地嵌入一个理论逻辑,那就是:财政分权必然会导致政府竞争,而政府竞争会影响到经济增长。

(4)公共品供给。政府竞争条件下公共品供给是否有效率,要取决于一些假定条件,比如资本和居民是否充分流动;还要取决于竞争的形式,比如是横向竞争还是纵向竞争,抑或是标尺竞争,或者是多种竞争的混合。实际上,公共品自身的类别和特征也会影响其供给效率,关于这一点,松本(Matsumoto)[24]等人给出了证明。政府竞争还会影响到公共品的收入来源。在政府竞争对公共品供给效率的影响方面,经验研究工作相对较少。一类研究从环境管制出发,认为政府竞争会导致环境管制领域竞赛到底,即地方政府为了争夺更多的资本流入,可能以牺牲当地的环境为代价。另一类研究主要考虑一些具体的公共品供给,比如教育和医疗,财政竞争既可能导致这些公共服务供给效率的改进,也可能导致竞赛到底。

(5)政府规模和腐败。地方政府竞争是否抑制了政府规模?一些研究给出了肯定的回答,比如罗登(Rodden)基于60个国家1978-1997年间数据的研究发现,分权和税收竞争的确导致了地方政府规模的下降。[25]不过对这些研究存在很大的争议。同样,政府竞争是否能够遏制腐败?极少数直接的证据给出了肯定的答案。特别是现有的研究认为,标尺竞争有利于遏制腐败。但也存在相反的看法。一些研究者认为,分权体制下,地方政府可能被利益集团俘获,因而会加剧腐败,比如特雷斯曼(Treisman)。[26]因此,关于竞争对政府规模和腐败的影响,迄今尚无定论。

三、地方政府竞争理论的局限以及未来的发展方向

从上述分析可以看出,现有的地方政府竞争理论主要依赖博弈论模型,从理论上解决了辖区的策略互动问题。从理论上说,这一互动既可能是策略互补的,也可能是策略替代的。如果是前者,就表现为不同辖区之间在税收或者支出等公共政策上趋同或者模仿;如果是后者,则体现为不同辖区之间公共政策的差异化,在支出方面还可能表现为某些辖区的免费乘车行为。考虑到政府竞争和企业竞争的性质的区别,政府决策多了一个集体选择过程,那么,选民的因素就不得不被引入,此时标尺竞争就可能出现。标尺竞争可能会助长策略互补,也可能会加剧策略替代。进一步看,如果把地方政府放入一个层级政府当中,那么,每一级地方政府都成为上级政府的次级,以及下级政府的上级,这种多级政府可能会共享资源,这就会出现不同层级政府间的纵向竞争。这种纵向竞争也会增加地方政府竞争的复杂性。无论如何,现有的研究已经告诉我们,地方政府竞争的确是决定经济发展的一个重要因素,是经济学理论不能忽视的一个环节。

但现有的理论模型都是套用了标准的产业组织模型,即便经验研究上由于空间计量经济学的引入,克服了策略互动的难题,但就理论本身来说,还存在着一些重要缺陷。主要有:

第一,现有的理论假定地方政府有财政上的自主权,因而可以相对独立的制定符合自身要求的公共政策。特别是税收竞争的理论,隐含地假定了地方政府能够相对独立的决定所在辖区的税率和税种。也只有这样,才能把税收作为最重要的竞争手段。这一假定显然和许多国家和地区的税制不符。在一些国家和地区,地方政府是没有独立的税权的。如果没有独立税权,那么地方政府如何展开税收竞争?一种基于中国的经验事实的研究指出,这种情况下可以进行变相的税收竞争,比如我国地方政府可以通过各种优惠政策来改变税率,以达到税收竞争的目的。[27]不过,基于这些研究的成果还远不成熟。同样的问题也出现在标尺竞争上。这种模型的前提是选民可以自由选举所在辖区的管理者。那么,如果辖区管理者不是由选民选出的,至少是不完全由选民选出的,这种情况下标尺竞争是否适用?如何才能开发出适合这种特定情形的标尺竞争模型?这同样是亟待解决的理论难题。

第二,现有的理论都假定选民和政府是理性的,这种假定已经受到行为经济学家的挑战。行为经济学的研究发现,选民和官员都可能是有限理性的,在决策的时候会采取启发式,并普遍存在框架效应。特别是,情绪和感情因素会进入到选民和官员的决策函数中。比如,即使在发达的经济体中,选民也未必会理性选举所需的领导者,而是常常根据领导者的外形、种族及其表面的言论来决定自己的选票。在这种情况下,标尺竞争是否存在和是否有效?这是一个亟待解决的问题。进一步看,如果选民和官员都是短视的,那么代际公平问题就会非常突出,选民和官员可能合谋来追求当期社会利益最大化,而不是跨代的社会利益最大化。这时后代的福利就可能被牺牲。考虑到这些因素,地方政府竞争的后果就需要重新评估。

当然,除了这两个最重要的方面外,引入不同的中央政府策略也是很关键的。比如,如果中央政府不是采取财政策略,而是采取行政化的策略,那么包含这种策略的地方政府竞争又会如何?这就牵涉到地方政府的竞争与合作的问题。中央政府起到一个协调的作用,而未必会出现纵向竞争,如此等等。如果不能有效解决上述问题,也就无法真正建立一个一般化的地方政府竞争理论,更无法有效解释类似中国这种特殊的地方政府竞争现象。对地方政府竞争理论的研究尽管目前已经取得了一定的成绩,但还远远不够。

[1]周业安、宋紫峰:《中国地方政府竞争30年》,载《教学与研究》,2009(11)。

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[27]周业安:“地方政府竞争和经济增长”,国家社会科学基金项目(04BJL019)研究报告,2008。