宁波外来农民工社会保障实证考察

钟春洋 杨黎源

（中共宁波市委党校，浙江 宁波 315012）

改革开放以来，宁波市地处沿海地区，经济先发优势十分明显，2010年按常住人口计算人均GDP达到68162元，市区居民人均可支配收入30166元，农村居民人均纯收入14261元。从社会保障覆盖面来说，2010年底，企业基本养老保险、职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险参保人数分别为383.5万、281.3万、186.2万、238.1万、201.5万，全市累计参加城乡居民养老保险人数109.5万，其中年满60周岁按月领取养老金的75.3万人。全市城镇居民医疗保险参保人数74.4万。城镇职工和居民医疗保险参保率双双超过 91％。①作为宁波产业经济主力军的外来农民工就业人数达到350万人，为宁波经济发展和社会繁荣作出了巨大贡献。为了保障农民工的权利平等，宁波虽然不断出台改善外来农民工的就业环境和社会保障的政策措施，②但是，由于农民工的户籍属性和职业的流动性、临时性，社会保障的参加率仍然较低，到2010年底，宁波实际缴费的外来农民工仅有72万人，参保率仅为20.6％，③与宁波市民的参保率相比有很大差距。为摸清外来农民工的社会保障情况，我们在2009年底至2010年初，专门对宁波的慈溪、鄞州、江北、宁海、象山的8个乡镇（街道）20多个社区（村）进行了社会保障现状调查，内容涉及外来农民工的劳动就业、工资收入、日常生活、社会保障、社会关系等方面，共回收有效问卷584份。我们对调查结果作了统计分析，以期对改善外来农民工的社会保障有所帮助。

一、宁波外来农民工的基本情况

所谓外来农民工是指在宁波工作的外市农村户籍的流动就业人口，不包括宁波户籍的农民工。

从来源地看，宁波外来农民工主要来自经济相对不发达的中西部地区，其中安徽、四川、江西、贵州、河南、湖南的人员分别占到总人数的 19.86％、12.50％、11.47％、10.79％、9.42％、7.53％。

从性别看，男性占60.79％，女性占36.99％，情况不明的占2.22％。④

从年龄结构看，20岁以下的占5.65％，21-30岁的占 42.47％，31-40岁的占 36.82％，41岁以上的占12.33％，情况不明的占2.73％。

从婚姻状况看，已婚的占 64.21％，未婚的占32.19％，情况不明的占3.6％。

从文化水平看，小学及以下的占9.93％，初中学历的占59.42％，高中学历的占23.29％，大专学历的占4.62％，大学本科及以上的 1.54％，情况不明的占1.2％。

从在甬工作时间看，半年及以下的占4.1％，1年的19.67％，2年的占20.90％，3-4年的28.69％，5年及以上的占26.23％，情况不明的占0.41％。

从月工资收入看，500元以下的占1.2％，501-700元的占5.65％，701-1000元的占19.69％，1001-1500元的占38.36％，1501元以上的占34.08％，情况不明的占1.03％。

另外，在宁波外来农民工中具有初级技能的有77.5万人，占22.18％，具有中高级技能的有29.5万人，占8.46％，其余的皆为无基本技能者。外来农民工中从事第二产业有199.3万人，占57.08％，第三产业的为114.9万人，占32.9％，第一产业的为27.5万人，占7.89％。

年龄较轻、接受教育的年限较少，无专门的劳动技能，因而工资收入较低是宁波外来农民工的总体特征。

二、宁波外来农民工的社会保障现状

社会保障是现代社会最重要的经济社会制度之一，直接关系到经济发展、社会公平与社会进步，是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。社会保障是每个公民应当享有的基本权利，它体现了公民与国家之间的相互关系。社会保障作为一种社会的“安全网”和“稳定器”，对社会稳定和经济发展具有重要意义。但由于户籍制度和地域管理的原则，作为城市外来人口的农民工的社会保障权利往往得不到很好保护。

（一）外来农民工社会保障参加情况

社会保障权作为一项公民的基本权利，农民工应该都可以参加，但由于制度设置和户籍限制及工作的临时性，外来农民工在参加社会保险的情况不容乐观。外来农民工为宁波的经济发展和社会繁荣作出了巨大贡献，他们已是当地社会人群的重要组成部分。为了保障外来农民工的基本权益，2007年11月，宁波市政府颁布了《宁波市外来务工人员社会保险暂行办法》，规定从2008年1月1日起，宁波市外来务工人员不用缴费就可以享受工伤、大病医疗、养老、失业和生育5大保险，把全市的外来人群全部纳入社会保障体系。虽然外来农民工的市民待遇与当地居民还有一定差距，但这毕竟是一种社会制度创新，有利于社会公平和正义。外来农民工参加社会保险的比例如下：(见表1）

由于我们的调查主要是在企业进行，社保的参保率相对较高，因为全市的统计数据还包括个体工商户和自雇佣者等。但即使是在企业工作的农民工还有一半多的外来农民工没有参加社会保障，其主要原因有：

表1 外来农民工参加社会保险情况

第一，社会制度设置障碍。虽然国家逐渐放宽对人口流动的限制，农民可以自由进城打工，户籍政策也进行了改革，但农民在城市生根落户依然非常困难。农民工来到城市，他们除了能够得到一些微薄的工资收入之外，一无所有。城市的生产系统接纳了他们，因为他们提供了廉价的劳动力，而城市的生活系统却排斥了他们，因为没有城市户籍，不能享有当地社会保障待遇。虽然宁波市出台了农民工不用缴费即可享受“五险合一”的“社保套餐”，由于一部分农民工对此并不完全了解、工作的临时性、经济状况不允许、转移接续困难、企业逃避缴费等原因，使农民工社会保险参保率长期得不到较大提高。所以，农民工无法在城市长期、稳定生活，他们像一群流动在城市的候鸟，被迫往返迁徙于城镇和农村之间。

第二，部分外来农民工没有参加或不愿意参加社会保险。主要是一些地方政府忽视农民工社会保障权益，导致农民工对社会保障持不信任态度。有些农民工认为他们的社会保障水平不会较大提高，或者短期内不会得到改善。经济收入不高也限制了农民工参加社会保障。调查表明“没有经济能力”的占18.65％，说明相当一部分职工对社会保险缺乏支付能力。大多数农民工月平均收入1400元左右，寄钱回家是首要的选择，再加上对自身的风险防范意识淡薄，自然难以对社会保险感兴趣了。

第三，农民工绝大多数都是身强力壮的年轻人，具有工作流动性大和对未来预期不确定特点，因为社保费的缴纳时间与社会保险金的支付时间相隔几十年，所以导致农民工参保积极性往往不高。我们的调查发现，不同年龄和从事不同工作的农民工，对参加社会保障的要求和态度各不相同。从事建筑、采掘等高工伤、高事故行业的农民工比较关切医疗保险，年轻的农民工较重视失业保险，年龄偏大的农民工才会考虑养老保障。农民工对社会保障存在不同需求，加大工作的操作难度。

第四，农民工对社会保障的认识存在误区。一些农民工虽然与企业签订劳动合同，但由于工作的临时性以及劳动力的供求关系，对单位有没有给予社会保险的情况并不十分关心。有劳动合同而没有社会保险的为20.03％，没有签订劳动合同的占比为21.75％。可见，用人单位在员工社会保险权益的保障方面还存在很多问题。我们对外来农民工没有参加社会保险的原因调查也清楚地说明了这一点。（见表2）。

表2 外来农民工没有参加社会保险的原因

对社会保障政策不了解，“社会保险不划算，还不如储蓄”等观念反映了被调查者对社会保险缺乏理性认识。同时也与我们对社会保障的宣传不到位以及实践中存在的一些问题有关。当企业没有为员工投保，25.68％的被调查对象选择向当地劳动和社会保障部门反映，同样也有27.57％选择与企业协商，15.75％的人在向劳动和社会保障部门反映的同时与企业协商，16.61％认为无所谓，有6.16％的人选择辞职，8.23％不知道怎么做才好。

第五，在社会保障关系的转移接续方面，目前还不能在城乡之间、地区之间、各个制度之间做到有效对接。我国养老保险等主要社会保险制度被分割在2000多个统筹单位，多为县市级统筹内运行，各统筹单位之间政策不统一，难以互联互通，养老保险关系无法转移接续，许多农民工不知道今后这笔钱会转到哪里。虽然国家规定任何地方都要无条件接纳个人养老保险，但某些地方还是设置了障碍。目前各省都有个别城市设“卡”，不接受从别的城市转进来的无常住户口人员的社会保险手续。原因很简单：外来人员在当地退休的越多，当地财政需要支出的养老金也越多。农民工参保再退保，成了地方变相增收行为。农民工作为一个流动性很强的就业群体，过去，由于社保关系难以随人流动，每当离开工作地点时，绝大多数人选择了退保。而现行的政策是只退个人缴费部分和部分企业缴费，有一部分缴费沉淀在当地的社保基金中，也就是说，人走了，却带不走企业为个人缴纳的全部社保费。正因为此，参保缴费成了变相存钱，于是也就造成了很多地方年底出现“爱现金不爱社保”的农民工退保现象。

（二）外来农民工对各类社会保险的关注度

由于制度、企业及外来农民工的原因，有相当多的人没有参加社会保险，或者只参加了部分项目的保险。在社会保险的诸多保险种中，被调查对象关心“医疗保险”的占55.31％，为第一，接下去分别是“养老保险”的占48.46％，“工伤保险”的占48.29％，“失业保险”的占38.36％，关注“生育保险”的最低，占比13.93％。这一排序说明身体健康对保证农民工的日常工作和生活最重要和迫切，农民工最重要的资本是体力资本，没有强壮的身体农民工是无法继续在城市生活的。（见表4）

表4 外来农民工对社会保险项目的关注度

（三）现行社会保险缴费比例的合理性

现行的社保缴费是根据工资收入确定缴费比例的，根据所缴费用的多少确定其待遇享受。因而，确定合理的缴费标准，对鼓励农民工参加社会保险，保障基本生活具有重要意义。我们的调查表明，有60.2％的人认为个人社保缴费标准基本合理，有16.3％的人认为部分不合理，有13.5％认为缴费过高，这说明现行社会保障缴费标准外来农民工基本可接受，同时也需要对低收入的外来农民工进行适当照顾。对现行企业社保养老保险缴费标准有56.50％的外来农民工认为比较适当，也有29.97％的人认为过低，不能满足员工的社保需要，也有13.53％的人认为现行企业的缴费标准有点高，导致企业负担过重。对外来农民工的医疗保险的调查结果反映的数据也基本差不多，认为现行医疗保险缴费标准能满足和基本满足需要占60.79％，还可以适当提高的占18.00％，不能满足需要的占21.21％。同时，对现行养老保险能否满足今后基本需要调查中，农民工认为不能满足需要的人数要多近一倍，说明随着通货膨胀，有相当部分人对今后的生活有所担忧。

（四）社会保障关系的转移和接续

农民工劳动就业的临时性和流动性特征，使他们对社会保险关系的转接和地区间的转移十分关注，大多数外来农民工表示了接续社会保险的意愿，说明出台全国可转移接续的社保制度规定对提高农民工的社会保障参保积极性具有重要作用。（见表5）

尤其是养老保险和医疗保险，绝大多数外来农民工认为实现地区间的转移问题非常重要。（见表6）

表5 外来农民工接续社会保险意愿

表6 外来农民工社会保险实现地区间的转移的重要性

地区间社会保险不能转移的原因是多方面的，其中企业不愿为农民工办接续手续和在办理过程中手续比较麻烦是重要原因。关于影响外来农民工接续原社会保险的因素(多项选择题)排第一位的原因是社会保险关系的接续和转移很麻烦，第二位原因是经济能力有限所以不去转接，第三位原因是一些地方和企业不愿意为农民工接续，也有少部分的人由于对社会保险政策不放心而放弃接续。

这些情况表明：外来农民工对建立全国统一的地区间能转移的社会保障体系十分渴望。因此，为了保护农民工的基本权益，我们需要加快城乡一体的社会保障制度构建步伐。

（五）外来农民工最需要得到的社会保障项目

由于现行的社会保障制度的分类设置，农民工能否进入合适的社保体系取决于地方政府的偏好，一些地方政府出于稳定劳动力资源等原因，可能会设置适当的政策，允许农民工进入当地的社保体系；也有部分政府利用农民工参保能增加当地的社保基金(由于现行社保转移规定缺陷，农民工转移或退保时不能全额支付)，对外来农民工参保是欢迎的。无论出自何种原因，2007年以来，宁波市政府出台多项措施，对一些长期在宁波工作，并有一定特长的外来农民工实行居住证制度，逐步将他们纳入当地的社会保障体系，享受本地居民的同等待遇。这对外来农民工的权利平等和社会公平具有重要意义。为了使农民工社会保险项目更有针对性，我们对农民工最需要得到的项目进行了调查。（见表7）

表7 外来农民工最需要得到的社会保障项目

从表7的情况看，能够得到“劳动就业保障”是农民工的第一位选择，这对外来农民继续城市生活具有特别重要的意义。劳动就业保障、包括劳动岗位获得、劳动环境、劳动强度改善、工资收入提高、劳动技能培训等内容。我们在实际调查中发现，有些地方和企业对此做得并不太好。一是对外来农民工的就业信息获得渠道比较狭窄，主要靠老乡朋友介绍，大多还是盲目的、自流的、碰运气的，缺少正规的就业网络指导，外来农民工的找工作难，找合适工作更难的情况还没有根本改观。二是有些企业为了获取额外利润，对应该交给的社会保障“三金”故意少交，不交、瞞报，侵害了外来农民工的合法利益。

三、农民工社会保障权缺失的原因分析

进城农民工虽然在城市从事非农职业，但由于其农民的户籍身份特征没有改变，而以户籍制度为依托的城市社会保障体系，长期将农民工排斥在外，使农民工得不到应有的城市社会保障待遇。虽然一些地方进行了改革，但就改革的力度和深度来说是远远不够的。

(一)农民工社会保障权缺失的主要表现

第一，农民工的工伤保险参保率低，发生事故后得不到完全保障。第二，进城农民工远离户籍所在地，基本脱离了原有的农村医疗保障体系，而在城市却不能纳入当地医疗保障体系，成为流离在医疗社会保障体系之外的特殊人群，无法享受或持续享受工伤、基本医疗等社会保险。第三，农民工的失业保障有名无实，农民工失业后地方政府基本不管，只能回农村或者在城市待业，或靠亲朋好友的接济生活。第四，农民工的养老保障制度缺陷明显。中国农民的养老保障主要依靠土地，同样是农民身份的城市农民工由于制度设置无法享受城市的养老保险，农民工即使参加城镇的社会养老保险，大多是有始无终，每年都有大量农民工办理退保手续。

同时，社会保障制度的“碎片化”，加大了各类社会保障制度之间进行有效衔接的难度。“宁波模式”农民工社保套餐制度虽然对提高农民工的社保参保率，享受一定的社会保障待遇作了有益探索，但突出的问题是按对象设立制度，进一步加剧了社会保障制度体系条块分割，而且多套制度分别运行，各项制度之间难以有效对接，阻碍了劳动力自由流动的发展趋势。而在实际的执行中，农民工并不是完全不要缴费，一些企业暗中规定，农民工如果要参加社保套餐，需要个人出资一半，否则不予参保。而且制度的“碎片化”现象并没有消除，以社会养老保险为例，按保障对象分，目前养老保险对象有：机关公务员和事业单位职工保险，城镇职工养老保险、城镇居民养老保险、农村居民养老保险，以及城镇低保和农村“五保”，这些分割的社会保险制度体系相互转换和衔接比较困难，又专为外来农民工单独设立社保套餐制度，将农民工的社会保险制度独立于以上制度，显然加大了社保城乡统筹和一体化的难度。

（二）发展与保障关系的两难选择使社保制度改革进程缓慢

扩大社会保障覆盖面，政府面临两难选择。如果政府较少干预，听任企业随意招用小时工、临时工、劳务工，且不缴纳社会保险费，势必会损害这部分人的长远利益。一些企业逃避了理应承担的社会保险义务，也会造成企业间不平等的竞争。如果政府干预过多，严格执行所有在职劳动者都必须缴纳社会保险费，虽然有利于维护劳工利益和社会稳定，却可能使低层次劳动力无法顺利就业。如果一定要求这些劳动密集型的低层次企业为所有职工同样缴纳社会保险费，部分企业则难以生存，进而影响就业面。目前宁波市五种主要保险，企业负担部分的缴费比率已经达到工资总额的34.5％，即占人工成本的三分之一，对于尚依赖廉价劳动力作为竞争优势的劳动密集型企业而言确实压力相当大，客观上存在着为追求利润而逃避社保的问题。如果劳动密集型企业的生产成本很高，产品的市场竞争力会降低，企业就很难生存，资本就会迅速向劳动力价格低的地区转移（全国各地的工资水平差距较大，而且社会保险费率也不相同），使当地的就业机会减少，就业压力增大。最后从政府角度看，由于“高进高出”的设计，基金缺乏增值手段，长远来看存在巨大缺口。以养老保险为例，据有关部门测算，政府将负担一个参保人员一生总养老费用的70％。

（三）外来农民工的主观认识误区和工资收入较低影响了参保率

2002年，宁波市率先建立“工资担保金制度”，出台《宁波市三类企业人工工资支付保障办法》。2007年，颁布《关于进一步完善外来农民工工资支付保障制度的通知》。2008年，要求外来农民工正常劳动报酬不得低于当地最低工资标准，用人单位不得以实行计件工资或提高劳动定额来变相压低外来农民工工资水平。并对广大外来务工者开通“追薪绿色通道”，对职能部门实行工资清欠工作目标考核制度，对企业构建工资支付监控网络。

2009年宁波市区居民人均月消费性支出 1517元，农村居民月人均生活消费支出816元。根据调查数据综合计算，2009年外来农民工的月平均收入为1388元，大多数工作辛苦一年只能约节余2000－5000元，大部分工资收入都用于消费，其中，平均居住费用255元，占总支出的22.57％，平均食品支出600元。占总支出的53.1％，远高于宁波农村居民的恩格尔系数40.09％。除此之外，穿着、通讯、孩子培养和看病是主要支出项目。所以2009年调查统计中有30.74％的人认为收入不够化费，有的需要经常借钱。可见，宁波外来农民工的生活质量并没有与生活成本同步提高。就主观方面而言，大多数外来农民工进城务工主要是为了获取可支配的货币收入；他们对于参加社会保险的意义缺乏全面的认识，由于受到传统农村保障观念的影响，还没有形成对城市社会保障体系的认同。

四、完善外来农民工社会保障制度建设的路径选择

加强舆论宣传力度，力争使社会保障法律、法规和相关政策做到家喻户晓。只有加深社会成员对社会保险功能的正确认识，才能使他们从内心自愿参加社会保险。一是增强用人单位的参保意识，提高参保自觉性、积极性、主动性，减少企业不缴、漏缴社会保险费的现象。二是深化职工对社会保障的认识，使他们充分认识到参保的重要性和优越性，减少部分外来农民工因工资偏低和生活困难只顾眼前利益，不愿参保的现象，不断扩大社会保障的参保面、受益面。三是增强各类参保对象的社会保障意识，使广大群众真正了解、认可社会保障制度，增强“凡是参保的，都是受益的”的意识，着力提高参保的积极性。

（一）全面推行工伤保险制度，建立职业病危害预评价机制

工伤是外来农民工面临的第一大风险，特别是那些在重体力劳动、危险工作环境的外来农民工，必须为他们建立工伤保险。根据我国 2004年颁布的《工伤保险条例规定》，要求各类企业支付农民工的工伤保险费用。工伤保险应作为最基本的社会保障项目，政府在农民工的工伤保险中要依法强制推行。要切实贯彻落实农民工先行参加工伤保险政策，按照《关于进一步推进维护外来务工人员职业安全健康权益的意见》的要求，所有用人单位必须及时为农民工办理工伤保险参保手续，并按时足额缴纳工伤保险费；对用人单位要求为农民工先行参加工伤保险的，各地社会保险经办机构应予办理。

为预防、控制和消除职业危害、防治职业病，保护劳动者健康，杭州市已将职业病危害预评价和卫生审核纳入到建设项目的审批程序。建议借鉴杭州市的做法，抓紧开展建设项目的职业卫生预防性审查工作，将职业病危害预评价和卫生审核列入建设项目的审批程序。

（二）建立适应外来农民工特征的灵活多样的社会养老保险制度

养老保险作为一种最基本的制度安排是对人在老年时的生活能够得到保障，但由于农民工大多数是青年人，加上认识欠缺，对参加养老保险的积极性不高。从农民工年龄结构看，50岁以上的外来农民工不到其总人数的1.5％，40岁以上（包括50岁）的也只有12％左右，80％以上的外来农民工是40岁以下的青壮年。2030年前后我国将完全进入人口老龄化时代，老年抚养比将达到25％以上，目前16—45岁年龄组的人将会于2025—2050年期间陆续进入老年，即当前农民工将是老龄化高峰期的一个重要组成部分。随着大批农村人口的城市化和土地保障能力的弱化，以及家庭的养老功能衰退，因此，必须加强当前养老保险工作，提高覆盖面和保障水平。根据外来农民工在宁波的稳定性（包括工作年限、居住时间长短等）、实际年龄、个人意愿、与土地的关系等多种因素，根据不同的情况，综合考虑做好他们的养老保险工作，缴费标准既要参照国家和省市的有关规定执行，又要灵活多样，让尽可能多的农民工参加社会养老保险，以抵御将来的风险。

（三）建立多层次的外来农民工的医疗保险制度

宁波市外来农民工的来源地域不同、层次不一，对医疗卫生的需求也存在较大差别。应考虑对不同需求的人员实施分阶段、分类别逐步解决。对于在宁波有固定住所和工作单位，且收入比较稳定，希望在城市中定居下来的外来农民工，应实行与城镇职工相同的社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度，纳入宁波市城镇职工医疗保险体系，以保证他们与城镇职工享受平等的医疗保险权利。对于那些流动性大，工作变换频繁，可能继续在城市务工也有可能回到农村，应考虑到医疗保险制度的衔接问题。可以先建立大病统筹医疗保险，或专设流动人口医疗保险基金。对于那些市民化最低，在农闲时来到城市务工，在农忙时又回到农村，以农业生产为主的流动人口，进城务工只是他们的一种短期行为，这些人的大部分生产活动在农村，应当参加农村社会保险体系。对于收入低或自愿选择的，也可以让他们以灵活就业的方式选择低缴费低待遇办法，同时也为他们回乡参加当地农村合作医疗提供方便。对风险大、工作条件差、易导致疾病的企业，单位分摊的缴费比例应该高一点，个人可适当少缴一些费用。

（四）建立多种形式的外来农民工最低生活保障制度

由于失业、疾病等原因，农民工可能一时失去生活来源，在现行制度设置和人口大量流动的情况下，流入地政府很少会关注外来农民工的最低生活保障问题，农民工失业后大多数是回到农村老家。这种情况是不利于保持劳动力稳定的，因而对与建立与企业签订劳动合同关系的外来农民工需要实行最低生活保障制度，并根据经济发展的实际情况，逐步提高最低生活保障标准，确保外来农民工的生活得到基本保障。同时，要完善最低生活保障金标准动态调整机制，建立健全物价上涨与提高低收入农民工补贴和保障标准的联动机制，实现与城镇最低生活保障制度接轨。外来农民工社会救助应该加强低保与再就业的联动，而不是单纯的经济上的救助，这样才能保证经济一旦得到恢复时就有充足的劳动力资源。

注释：

①宁波市统计局：《2010年宁波市国民经济和社会发展统计公报》，《宁波日报》2011年1月28日。

②2007年11月，宁波市政府颁布了《宁波市外来务工人员社会保险暂行办法》，规定从2008年1月1日起，宁波市外来务工人员不用缴费就可以享受工伤、大病医疗、养老、失业和生育5大保险。

③参见《宁波市加强外来务工人员服务管理“十二五”规划》(专家论证稿)，2011年1月12日。

④由于调查的地点和企业不同，性别比例有较大的差异，根据前几年我们的调查，男性略多于女性。根据宁波市外口办统计的数据，全市外来劳动力中男性为191万人，占54.69％，女性为158.2万人，占45.31％。

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