政府偏好、城乡分割与制度公正

何立胜

（中国浦东干部学院 科研部，上海 201204）

“偏好”一词，源于心理学，是指反映了主体内心的一种情感和倾向。经济学意义上的偏好是指消费者按照自己的意愿对可供选择的商品组合进行的排列。政府偏好，在经济学中并没有明确的定义，结合实际，为政府的供给偏好定义，包括政府自身和其所提供的一系列公共品及服务，即政府供给的结构、规模与倾向等。政府作为一个独立主体其偏好与其他经济主体存在很大差异，因为政府偏好更多地体现了社会各方博弈的结果。其中既有政治决策的冲突，又有经济利益的竞争或博弈，在多元利益博弈中形成了动态的政府偏好。20世纪30年代以来逐渐兴起的新福利经济学，在分析社会福利函数时探讨了将个人偏好次序加总归纳为社会偏好次序，以实现社会福利的最大化问题。如果将政府所提供的公共物品、准公共物品，如国防、基础设施建设、教育、医疗乃至于制度安排等纳入公民的消费品范围，那么通过分析公民个人与集体对这些物品的偏好排序，就可以在进行非市场决策时得到重要的决策信息，而这正是用经济学范式分析非市场决策的新制度主义学派，主要是其中的公共选择学派的创造。如Arrow（1951）提出的社会选择理论与Buchanan（1962）的公共选择理论。公共选择理论认为，实际上并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益，它源于这样两个因素：一是在政治过程的立宪阶段不能对公民个人偏好进行加总，二是在政治过程的司法与行政阶段公民个人偏好难以得到真实显示。肯尼斯·阿罗（K.Arrow）1951年，在《社会选择与个人价值》一书中，就论证了将个人偏好或利益加总为集体偏好或利益的不可能性，即人们常说的阿·罗不可能性定理。公共选择理论的研究结论——政策偏好是各利益集团偏好博弈的结果。布坎南（Buchanan,J.M.）则进一步指出：在公共决策或集体决策中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的缔约过程。政策偏好与决策者个人价值取向有关。任何政策过程的每一个环节都面对着选择，为什么选择A而不是选择B或C？这一过程中起决定作用的是一个价值判断问题，该理论强调了决策者个人的价值取向对所选择的政策的影响作用。阿尔蒙德提出的政治系统三个层次理论，为我们分析政策偏好提供了便利条件。他认为，无论是普通公民个人的偏好、不同社会团体的政策主张，还是决策者的价值倾向，都要经过政治系统的内部转化，才能体现为政策偏好。运用阿尔蒙德所确立的系统框架来分析，该转换过程由几个方面的功能组成：一是利益表达，二是利益综合，三是政策制订，四是政策执行。[1]利益集团、政党等政治竞争者为获取政治资源，在政治竞争过程中通过无休止的讨价还价过程，会将这些各种各样的要求综合成少数几个重大的政策选择方案。上述理论，虽然在表达方式上迥异，但其本质均是对政府偏好及其形成的研究。不过这些理论的研究背景都是发达的市场经济，且采取稳定的民主制或代议制政治制度的西方国家，与我们处在转型发展中的国家相距甚远。运用政府政策偏好分析我国城乡分割与二元政策的安排，主要基于政府偏好政策的演变脉络。在此，政府的城市偏好相对于农村而言，所实施的城乡差异的户籍、社会保障、土地的制度或政策，更有利于城市的发展与城市居民福利的增加，而政府供给的资源空间分布偏好、公共政策安排、城乡居民之间的要素积累差距是导致城乡发展差别、城乡居民收入差距不断扩大的重要原因。逐步缩小城乡居民收入的差距，推动城乡的协同发展、切实保障农民与农民工的权益，必须实施城乡公正的制度安排。

一、城市偏好的制度安排与农民的平等权益

1.城市偏好。城市偏好是指选择主体偏好显示的城乡制度供给以及为城乡发展提供差异性的制度安排，政府可以运用其行政、经济手段和政治策略使自己的偏好（意愿）转换为现实政策，具有其他政策选择主体所不具备的制度安排、资源（包括经济资源和行政资源）和能力。从城市偏好政策选择过程分析，城市化进程依赖的不仅是市场而且是政府，城乡发展的制度安排分布的非均质性，城乡居民的权益具有差异，表现在城乡户籍、社会保障与土地制度安排的不一致。如农村居民在享受公共服务方面不能与城市居民对等，形成公共服务的分配不公，忽视农村居民对户籍、社会保障与土地政策的要求，使农村居民在迁移、就业与分享土地增值权益上不平等，甚至以牺牲部分主体权益（农民权益）为代价推进城市化。城市选择偏好呈现的特点：一是资源流动的单向性，因市场价格和利益的差异，促使农村资源或要素向城市流动，从原材料到农产品，从劳动力到土地、资本等；二是农业边际收益与其他产业相比很低，从事农业生产的农民已经成为低收入群体。农民的收入水平严重滞后于经济增长、财政收入与其他阶层收入的增长，农民收入的水平尽管还在上升，就大多数以农业为主的农民而言，收入增长不是来自从事农业生产，而是其兼业收入；三是经济上城市对农村的依赖性越来越小（城市还需要农村提供粮食、蔬菜，甚至劳动力），但农村已是城市发展的蓄水池，农村、农业的发展需要城市的带动。城乡差异的户籍、社保与土地制度的维持，既是以保护城市人口的既得利益、牺牲农民与农民工权益的平等价值为代价的，也是城市发展优先的结果。忽视农村居民偏好的政策，导致负担制度不平等的后果是:一方面是农村农民因承担着社会经济发展义务的不平等而造成的巨大差异，损害了农民的公平竞争；另一方面则是农民不能分享经济增长与社会发展的福利，从而强化了推动城市化与社会保障社会化的阻力，增加了社会转型的成本。

2.城市偏好的政策。城市偏好的政策主要表现在城市特有的政策安排、城乡要素积累差距以及城乡收入差距三个方面。（1）关于城市特有的政策安排，主要集中反映在户籍、社会保障制度与土地制度安排等方面。户籍与户籍背后的社会保障制度对城乡收入差距的影响。中国的户籍制度，与其他国家实行的居住地登记制度差异在于为了推行重工业优先发展战略与计划经济而制定、实施的，其目的是把城乡人口的分布和劳动力配置固定。实行过程中却发生了异化，变成了把城乡人口、资本与土地等市场要素分隔开的制度，把农民排斥在社会福利安排之外的排他性的制度。有人形容城乡之间户籍与户籍背后的制度，像一把利剑斩断了城乡间的亲密关系，像一堵墙阻碍了劳动力在部门间、地域上和所有制之间的流动，剥夺了农民应当享有的宪法规定的居住和迁徙自由权及平等权。户籍与户籍背后的社会福利壁垒，不仅使农村居民与城市户籍居民相比，在社会保障与公共服务方面存在二元性，而且为流入城市的农村人口或农民工人为地在城市内部划分出“本地人”和“外地人”两大群体，由此形成城乡二元体制之外的城市内的二元社会结构，阻碍了流动人口对城市社会经济资源和发展成果的分享。[2]如目前超过1.5亿长期生活工作在城镇里的农民工没有真正城市化，这在客观上不仅强化了对流动人口迁徙自由等权利的限制，而且也强化了对流动人口社会福利相关利益的排斥。农村居民与城市居民，因身份、社保的差异而形成了不平等的格局，直接损害着城乡发展与城乡居民的公平与公正，直接诱导着资源配置与人们福利价值观念的不当选择。政府对城市的偏好政策，还反映在资本市场和土地市场等存在着对农村的歧视性，资本要素不易进入农村农业，信用资本难以为农民所用；城乡二元的土地产权制度，使得农民拥有土地使用权并获取土地带来的生产性收益，却没有决定土地如何配置的权力，土地的配置权被各级政府所控制等。如现在许多地方正在推进的城市化仅仅是把农民的土地倒腾出来，成为城市土地财政的资本，却没有解决好失地农民的权益保障，没有解决农民工及其家属的安居问题。而是利用城乡土地的市场价格差，剥夺农民的土地积累来发展城市，以牺牲农村农民权益来发展城市，如通过“村改社”、“宅基地换房”、“土地换社保”等手段，搞圈地变现、腾地赶人的转移，不是将数亿农民全面纳入政府的公共服务体系的变革，而是通过“土地流转”获得土地增值收益，得到了人口红利，解决了用工荒，而农民所得的只是生存，而无发展。还有一些地方以统筹城乡为名，出现统农村土地资源多，筹农村公共服务少，统城市建设项目多，筹农民的民生少的状况。

注：本图表根据1995-2008年《中国统计年鉴》与1985-2009年的中宏数据库整理得出

（2）关于城乡要素积累的差距，主要分析城乡物质资本、城乡公共服务的积累差距。城乡物质资本积累差距的度量，主要通过城镇人均物质资本存量与农村人均物质资本存量的比值，鉴于《中国统计年鉴》只有城乡固定资产投资额的数据，而缺乏城乡固定资产形成额即物质资本存量的数据，在此，仅选择城乡固定资产投资额的比率数据进行研究。

（3）关于城乡人力资本积累差距的比较，有两个数据可供参考。一是城乡人力资本受教育的年限。根据2009年国务院发布的《人口与劳动绿皮书》数据，2009年城乡劳动力教育差距，城镇和农村的16岁以上劳动力的受教育年限，分别为9.38年与6.8年；从受教育水平构成来看，农村劳动力有51%仅仅是小学及以下受教育水平，有90%在初中以下，而城镇劳动力受过大专级以上教育在13%，受过高中级以上的在36%左右。二是关于城乡劳动力流动情况的数据。因城乡的收入差距与城市现代工业部门吸收了大量农村廉价劳动力而不断扩张，结果加快了农村劳动力的转移，使得城乡劳动力流动趋势是单向流动，是农村人口进入城市的流动。据统计，目前，离开农业的农民工为2.25亿，其中7500万离土不离乡，1.5亿属于城乡移民，每年有1.5亿受过一定教育的青年农民工长期工作生活在城市，其家庭经济主要收入是依靠城市经济来支撑的，这个数字随着时间的推移还会增加。

（4）关于公共服务或公共产品积累差距的度量，有许多指标可以反映，鉴于收据来源的方便与可靠性，我们选择了城乡每千人医院与床位数的比率数据（见下图）。

本图表根据1980-2009年《中国统计年鉴》与1980—2009年的中宏数据库整理得出

（5）关于城乡收入差距的度量，可以选择城市居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入的比率指标。该比率越大，表示城乡收入差距越大，同时，也反映了城市偏好政策的结果。从1978年到2009年，我国城乡居民的收入差距已经由2.57倍扩大到3.33倍。如果考虑到城镇居民享有各种补贴、劳保福利和社会保障等隐性收入，以及农民尚需从纯收入中扣除用于再生产的部分，我国的城乡居民收入实际差距约为4-6倍。城市居民的人均可支配收入的年均增值率大于农村居民收入的年均增值率，如1978年至2007年间，中国城镇居民人均实际可支配收入增长了7.5倍，农村居民人均纯收入增长了7.3倍；从1994年以来，农民收入的增幅明显低于城镇居民，分别为4.09倍和4.4倍；二者之间绝对额的差距逐年扩大。2003年以来，中央政府长期取消了农业税费、大幅度增加农产品补贴、对农村投资和财政的转移支付，所有这些措施加到一起，2008年城乡居民的收入差距比2003年还有所扩大，为3.33：1，绝对差距则达到了人均12000元。[3]城乡居民收入差距之所以继续扩大，一是由于把农民排除在土地增值收益之外，农村土地交易权的缺失与农地交易补偿的非市场化，加上城乡二元土地制度与财产体制的不公平性，即使同样地段的城乡房屋拆迁补偿标准也不同等原因造成。二是由于农业边际效益低、农村人多地少与农业细碎化的经营方式。城乡二元结构的实质是城乡居民收入的差距，既是农村小农经济与城市工业和服务业发展中的规模经济发展的差距，又是城乡二元制度与公共产品分布的差异。

3.城市偏好政策的演变。新中国成立后一段时期，从经济体制上，我们实施了计划经济体制，为了国家主导的工业化的需要，国家从法律和政策规制上确立了以城市户籍制度为核心的城市偏好政策，并利用“剪刀差”剥夺农业部门剩余来提供工业化所需要的原料和资金。通过城乡分割，国家把农村农民和城市居民生活隔离开来，从而保持城市的稳定。这种制度安排具有两个特点：一是严格限制迁徙，限制了公民从大城市往中、小城市迁移基本自由，城市往乡镇迁移基本自由，尤其是城乡之间的迁徙权力受到严格限制。1958年国务院颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，规定户口的迁移不仅需要迁出地政府机关的审批意见，更重要的是需要迁入地的政府机关或主管部门的审批意见。由此，户籍真正开始作为一种管理工具限制了城乡人口迁移的主要制度。1977年由国务院批转的《公安部关于处理户口迁移的规定》的文件规定：“从农村迁往市、镇（含矿区、林区等，下同），由农业人口转为非农业人口，从其它市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。而从市、镇迁往农村，从市迁往镇，从大市迁往小市的，以及同等市之间、镇之间、农村之间的迁移，理由正当的，应准予落户；”“与市、镇职工、居民结婚的农村人口，（包括上山下乡知识青年），应在农村参加集体生产劳动，不得迁入市、镇，其子女也应在农村落户；”“市、镇职工在农村的父母，不得迁入市、镇。”可以讲，户籍制度建立最直接的一种“人工维持的秩序”；二是把户口管理与城市居民的粮油关系牢牢地结合在一起。1953年全国粮食统购统销制度的实施，粮食生产和分配问题开始与户籍制度联系起来。明确将城乡居民区分为农业户口和非农业户口两种户籍，并对生活资料供应、劳动就业、社会保障、人口流动等方面进行了区别与限制。国家在户籍、粮油供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等方面颁布一系列的政策和法令，把城市人口和农村人口分割开来，形成具有中国特色的工人与农民“身份”封闭、城市与乡村互相割裂的二元经济社会结构。直到1979年，《全国粮食会议纪要》依然要求，“对农业人口转为非农业人口，要按照公安部的规定，控制在千分之一点五以内，不得超过。对于粮农转为吃商品粮的菜农，必须严格控制。”同时强调，“解决粮食问题，要严格控制非农业人口的增加”。这种办法是把公民吃饭的生存权也纳入到了户籍管理的权限中来，形成了事实上公民对所属组织的人身依附关系，颠倒了现代社会“国与民”之间的法律关系，构成了对公民合法权益的侵害。

改革开放以后，户籍制度管理有所松动。1984年，国务院发布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定农民可以在自理口粮的前提下，在县以下的小集镇落户，这标志我国户籍制度开始松动。2001年公安部提请国务院批转《关于推进小城镇户籍制度改革的意见》明确提议：“全国县级市、区、县人民政府驻地镇及其他建制镇，所有在当地有固定住所，稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常驻户口”。这里是指县以下的小城镇。2002年以来，广东、河南、黑龙江等一些省市最先试行在省会级大城市开放户籍制度。如何实现真正的城市化中国城市化的速度的确不慢，2009年的城市化率达到了46.6%。但中国的城市化是一个不彻底的城市化，甚至是“伪城市化”。根据中国发展基金会发布的《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》，现有城市化率统计口径包括了1.45亿在城市生活6个月以上，但没有享受到和城市居民等同公共福利和政治权利待遇的农民工，也包括约1.4亿在镇区生活但从事农业的农业户籍人口，这些并没有转变身份的人口约占城镇总人口的一半，于是产生了留守儿童、打工者子弟学校、新的夫妻两地分居、多人租屋、春运高潮之类社会问题。近年来，在户籍制度领域进行了若干改革的尝试，但迄今为止，以户口为基础的人口管理制度仍然是将劳动用工、住房、医疗、教育等公民权益同户口性质相挂钩的，使城市户口成为“身份”和“福利保障”的象征。农民流动可以进城打工，而不能在城市落地。当然，我们不能把城乡之间的差距都归罪于户籍制度，但户籍制度至少是加剧了这种差距。在计划经济时代，政府通过价格管制，借以工农产品“剪刀差”的方式，以剥夺农民的劳动积累来实现城市的稳定，来实现工业化。在改革开放的较长时期，通过农村劳动力能够进入城市务工，运用社会保障、劳动用工制度的差异，凭借“强资本、弱劳动”的情势，实施同工不同酬、长期压低农民工资等手段，来剥夺农民工劳动力的价值，实现代工制，实现快速的工业化。后来，则利用城乡二元土地的“剪刀差”制度、违规侵占耕地用于城镇建设，通过以减少农民用地和村庄建设用地的办法，如拆除农民住宅、撤并村庄将农村节约的建设用地用于城市化发展。诚然，一系列城市偏好政策的安排，是政府基于资源约束、经济效率与社会稳定等方面的考虑，以二元化的户籍、社会保障与土地制度实现政策偏好基于城市优先发展的考虑，目的是尽可能多地吸引农村资源以缓解经济发展资源严重不足的矛盾，从而设计出门类繁多的差别政策措施。但在制定城市偏好政策时，对城乡协同发展的影响越来越明显，造成城乡畸形发展，影响城乡居民的国民待遇，导致对农村农民的权益的侵蚀，导致政府在城市偏好的政策与城乡发展公平之间的矛盾。

二、城乡二元土地产权安排与农民土地权益的缺失

长期以来，我国城乡土地一直归属于不同的权利体系，由不同的组织机构和法律规则来管理，这种城乡的土地权利二元结构带来了城乡发展制度安排的差异，反映了政府对城市发展的偏好，导致了农民土地权利与平等权利的基本缺失，影响了城乡发展的非均衡性。

1.缺乏公平的城乡二元土地产权制度。这种城乡二元的产权制度主要内容包括四个方面的内容。一是土地所有权。按照国家的宪法和法律规定，土地物权所有者只有国家所有和农民集体所有两种形式，国家作为国土的主权所有者，可以依法决定国家与农民集体对国土物权所有的范围、大小和权责关系，以及可以依法变更国有和农民集体物权所有土地的所有权性质。二是土地使用权。我国土地所有权和使用权逐步分离，国家和集体作为土地的两个所有者，在符合土地用途管制的前提下，可以依法将其物权所有土地的使用权出租给任何合法的社会团体与个人使用，而国有土地使用权的出租被称为“出让”制度，农民集体土地的出租被称为“承包”制度。按照国家土地征用和征收条例规定，国家可为公益建设项目 “征用”土地；国家亦可为经营性建设项目而“征用”土地。三是土地处置权。在农村，由于集体（村、社）是土地所有者，才具有土地分配、转让等处置权；农户承包土地生产经营，以及宅基地，都只拥有使用权，而不具有转让等处置权。依照现行法律规定，只有国家才可以通过权力的行使改变土地的所有权性质，而且改变土地所有权性质的单一渠道是将集体土地变为国有土地，集体土地所有者既不具有购买国有土地权力，也不具有出卖自己所有的集体土地的权力。四是土地收益权。在农村，农民在承包土地上生产经营获得相应的收益。但在耕地转化为建设用地时，政府往往以较低的价格进行征用或征收，其征用或征收的补偿金部分归农户，部分归村、社集体。在土地出让的收入中大部分归村、社集体，剩余部分才归农户。政府从农村征用建设用地之后，又高价出让给用地单位（主要是房地产商），由于高额级差地租形成的巨大土地收入归地方政府。

2.以城乡土地价格的“双轨制”与“剪刀差”，侵蚀了农民的土地权益。所有权往往通过处置权与收益权来反映，城乡的土地资源配置处于计划与市场配置、城乡分割的状态。一方面是政府主导的计划性。地方政府每年占用耕地数量，须经国务院和省级政府计划审批，地方政府每年进入非农建设使用的土地，由中央政府以规划指标控制；地方政府以征用方式获得的农村土地进入市场，却不反映集体土地所有权的市场价格。地方政府投放城市建设的土地，一部分是计划确定价格，即以协议和划拨的非市场方式供应；另一部分以“招拍挂”的市场方式供应；农村集体建设用地大量进入市场，处于计划与市场之间的灰色状态。政府对建设用地指标的计划控制，既造成地方经济发展中的土地供求失衡，又不能反映集体所有权价格的政府得地方式，造成农民土地权益受损。政府对土地用途的垄断与管制，使原有集体土地拥有者和最终获取土地的城市使用者之间进行交易的机制被阻断，城乡建设用地市场被人为分割。现实中，地方政府征地和供地的方式通过 “双轨制”的方式——行政划拨、“协议”出让与市场机制拍卖；利用“剪刀差”实施财富的再分配：一是通过强制性的征地拆迁，以非市场价格的补偿，从被征地农民那里转移财富，在城乡之间形成城市化初次分配的“剪刀差”；二是通过住房所有者以住房产权不断吸附社会增值财富，导致有房者愈富，无房者愈穷，形成城市化二次分配的“剪刀差”。由于政府对土地一级市场的垄断，使得土地征用过程和由此产生的补偿对农民极为不公平，造成他们不能分享自己的土地在城市市场所产生的增值收益，也不能将自己的土地直接投放市场，“他们无法借助法律的保护，通过资产所有权的表述，来确认和实现他们资产的经济潜力”。[4]（P128）他们所获得的土地补偿只与这些土地被农作时的价值相关，常常只是其农用价值的若干倍，远远低于作为建设用地的价值，这种土地收益分享的极大差异产生了不公平。土地承包法，迄今未建立有效的机制使农民能有效地对抗集体对于他们权利的侵犯，加剧了农民土地权利的弱化。这就形成了农民在土地问题上的 “尺蠖效应”——政府假以保护耕地为名，严禁农民行使土地产权，而其圈地依旧；耕地无需保护，政府就会更加狂圈土地，农民却仍然不能行使土地产权。

3.城乡二元的土地产权制度，产生了土地财政，导致了“土地城市化”与“人口城市化”的脱节。在政府主导的土地资源配置中，非市场配置的比重过高，造成土地难以集约利用；城市建设用地市场缺少平等的土地权利体系支撑，使资源的稀缺程度不能通过平等的市场交易形成的价格信息得到真实反映，造成土地资源利用的粗放、浪费。地方政府以低价土地招商引资，以政府财力补贴工业用地的成本，降低工业企业的生产成本，为工业高速推进提供便利。这种取得土地的方式，有利于增加地方政府的利益和收入，增加工业用地，甚至可以用低地价、零地价招商引资，进而加快本地区GDP增长和增加地方税收。地方政府，一方面用低地价补贴基础设施建设，等于为基础设施建设融资，改善本地投资环境；另一方面垄断土地一级市场，控制二级市场，并通过招、拍、挂获取土地增值收益，增加地方预算外收入。地方政府财政从农民手中获得的土地净收益增长很快，如2003年1137亿元、2004年为5894亿元、2005年5505亿元、2006年7000多亿元、2007年为1.3000亿元、2008年，在世界金融危机背景下为9600亿元、2009年1.59万亿元、2010年为2.7万亿元。①根据国土部的数据统计得出。卖地机制成为维系传统增长模式的工具，以低价土地支持高速工业化和出口导向的工业发展。土地出让金成为地方政府财政收入的主要来源，城市建设也主要依赖土地出让和土地抵押融资。从1999年到2009年，政府土地出让收入占地方财政收入的比重从9.2%提高到48.8%；许多城市基础设施投资70%—80%靠土地抵押融资。城市化发展出现了严重的失衡，主要表现在：土地城市化高于人口城市化。2000－2008年，城市人口以年均2.5%的速度增长，城市建成区的面积则以6.7%的速度扩大。当前，我国城镇化率是46.59%，而城镇户籍人口占总人口的比例只有约33%，二者差距13.6%，即1.28亿生活在城镇里的人没有真正城市化。目前统计的6亿城镇人口中，至少有2亿人并没有享受到市民的权利。②根据中国统计公报数据整理而得出。调查显示，目前城市工业用地的容积率仅为0.23，远低于国际平均水平，不仅如此，被征用土地中有43%闲置，城市经济发展的低效模式导致了更多农业用地的流失，使得设计和实施保护农地的措施很难成功。甚至在许多地方出现了强制性的城市化，千方百计把农民土地变为建设用地，一些农民“被上楼”，导致失地农民多达几千万，导致违法拆迁、暴力拆迁时有发生，农民利益受到严重损害。

4.农民工是处在“布罗代尔钟罩”之外的社会阶层。早在20世纪80-90年代就出现了民工潮。目前，每年有超过1.5亿以上的农业户籍人口，其中大部分是农民工进入城镇，从事第二、三产业活动，他们已经作为一些城市产业工人重要组成部分，且已在城市中工作、生活多年。未来依然会有2亿多农民工及其家属转移到城市从事非农产业，但他们并没有真正迁移至城市，而是民工潮，像候鸟一样在城乡之间进行流动，尤其是第一代农民工，“年轻时外出（打工），年老时回乡（务农）”，有人把这种城市化称之为“伪城市化”或“半拉子”城市化。从社会治理的角度看，大量长期居住在城市的人口没有城市户籍，因而没有市民权，无法在城市行使公民的基本权利，也不能完全享受城市政府提供的公共服务，尽管他们工作在城市，税收归于城市政府，身份往往是临时工；尽管为城镇繁荣与发展做出了贡献，但没有医疗、住房等福利待遇，工龄也不被累计；尽管他们大多从事苦、脏、累的制造业、建筑业和第三产业工作，劳动时间长、强度大，经常受到工伤、疾病的侵袭，但却缺乏基本劳动保障，也难以享受连续性的社会保障政策；尽管他们多年工作在城镇，但他们习惯于短期行为而不断 “跳槽”，心理上没有归属感，没有一个较长的人生预期，形成不了工作经验、职业技能和社会地位的累积。虽然他们进入城镇务工，却不能享受城镇居民享有的养老、医疗、失业、工伤等社会保障与同等的公共服务，增加了农民工在城市生活与发展的风险，降低了离土离乡的意愿。此类人口，不仅包括从事低端服务业与制造业的农民工，也包括尚未找到稳定就业岗位的年轻的大学生，以及大量出入写字楼的白领阶层，换言之，构成中国经济奇迹的主要驱动力量的人口，却没有完成真正的城市化。30多年来从农村转移出来的农民工并没有完成制度的转移，没有户籍，虽有户籍却没有社会保障与公共服务覆盖，游离于城市之外，游离于自己创造的财富的分配之外，进入城市的绝大多数农民工无法使他们的劳动成果“通过正规所有权制度加以表述，他们只能生活在 ‘布罗代尔钟罩’之外”。[5]农民工作为具有相当规模且有中国特色的社会群体，实际上是一群没有城市身份的城市人。尽管他们来自农村，但在城市劳动和工作，已经掌握了一定的技能，具有了在城市的生存能力，却没有被城市所吸收。城市化的过程就是农民转化为市民的过程，应让那些已经具有城市生存能力的农民工获得城市居民权，不能用强制性手段迫使这些农民工保持农民身份。

现实中，尽管许多地方采取了先放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，并在一些中心城市相继推出居住证制度。一些城市甚至对劳动就业制度、社会保障制度也进行了市场化改革，但对隐藏户籍之后的就业、医疗、教育、住房等社会保障制度，缺乏系统的制度安排，阻止农民流入城市的障碍并没有根本消除，使得农村劳动力的流动与迁移发生了割裂，即流动多、迁移少，或无迁移。因为户籍制度不是一个独立的政策安排，而是与一系列相关政策配套存在的制度体系，需要把社会保障及其土地流转制度纳入制度设计之中。需要统筹考虑户籍、教育、医保、居住、养老等一系列配套制度的改革。否则，户籍改革一定会给城市、尤其是大城市带来财政与社会管理方面的巨大压力，同时，也会把城乡之间的二元结构转化为城市内部的二元结构，“伪城市人口”或“准城市人口”占城市人口的比例更高。世界城市化率的国际惯例是用常住人口来计算，那是因为户籍制度没有与养老保险、医疗保险、就业方式、小教育以及住房捆绑在一起。城市化过程是农民转化为城市居民的过程，我们如果只重视“民工荒”的表象、重视常住人口城市化率，而忽视户籍人口的城市化率停滞问题，农民工生活在城市里，但不是城市居民，老年养老还回农村，这样的城市化是不成功的。因为土地的城市化与人的城市化相脱节，许多农民，因为城市的扩张，土地被城市化，而人没有融入城市。

三、构建城乡协同发展的制度安排

必须从制度安排、运行机制上，保障农民合法的权益、保障农民的土地权益不受侵犯，保障农民能够分享城市化收益，保障政府为农民提供城乡均等的公共服务体系，让进城的农民与市民一样享受城市的公共服务，让农民工真正融入城市。城市化，应是统筹城乡经济社会发展的城市化，而不是以牺牲农民利益为代价的城市化。为此，需要采取一些措施。

第一、改革完善城乡户籍背后的保障制度安排。城乡户籍背后是城乡长期不平等的资源分配，是日益悬殊的保障体系和公共服务的差异。要想彻底打破城乡二元体制，必须在加快城市化进程中，降低城市门槛，突破城市对人口的接纳，尤其是突破农民工在城市落户问题，即户籍制度以及户籍背后的社会保障的建设。逐步建立和完善城乡一体的社会保障体系，为农民工进入城镇就业创造有利环境。需要建立完善进城农民的医疗保险制度，针对进城农民的大病统筹的社会统筹保障机制，重点解决进城农民的住院医疗保障问题，逐步完善进城农民的医疗保障体系；建立进城农民的养老保险制度，并实现城乡养老保险接轨；建立农民进城就业的失业保险制度。对已经在城镇购买住房或较长时期在城镇居住生活、连续在城镇就业达到一定期限的农民，可优先纳入城镇失业保险体系，享受与城镇居民相同的失业保险待遇。在此基础上，通过加大公共财政的投入，逐步扩大进城就业农民的失业保险范围，保证进城农民稳定就业；加快形成农民进城就业的职业伤害风险分散机制，保证其一旦遭受职业伤害就可以得到相应的赔偿，让进城农民享受与城镇居民同等的公共服务；建立完善城乡统一的劳动力市场，促进农村劳动力的自由流动，实现城乡劳动力的公平就业，让更多的农村居民享受到城市化的好处。提高农民进城就业的能力，切实加强农民劳动技能培训工作，提高农民素质和创业就业能力，创造有利于农民进城就业的机制和环境。

第二、明晰农地产权、保障农民土地权益。从法律、制度和体制上打破城乡土地二元体制，建立统一的城乡土地市场和土地政策，解决好城市化中的农民土地权益保障问题。明确农地所有权归属，就是把土地所有权真正还给农民。现在的集体所有，在政府的强制之下，在资本利用与信息不对称的诱惑之下，必然导致所有者缺位。应当探索建立归属清晰、责权明晰、保护严格流转顺畅的现代农村产权制度，依法保障农民权益，规范承包与发包的行为，明确所有权主体与经营使用者的权利与义务。从制度层面上解决这个问题，还要加速推进征地制度改革。正如十七届三中全会提出的“缩小征地范围，提高征地补偿标准，规范政府征地行为是征地制度改革大方向。”除公益事业以外，要减少征用农民土地，要从法律上界定“公共利益”，同时还要打破政府垄断土地一级市场的格局，推动集体建设用地的流转，让地方政府逐步从土地经营者的角色中淡出，成为纯粹的管理者，而不是主导者。在土地的用途规划、征收和监管上，不应该再与所有制挂钩，而应与使用权挂钩。改革征地制度，建立农村和农民分享工业化、城市化进程中土地收益的机制。明晰农民土地产权，保障农民对土地的财产权利，制定防范侵犯农民权益的排他性政策安排。在土地流转和置换过程中，运用制度安排来保障农民的合法权益，积极探索土地流转与被征土地公平和合理的补偿办法，保证失地农民就业有出路、生计有保障。推动农村土地的流转与交易，搭建一个让农民、企业等各方利益主体平等参与的博弈平台，实现不同利益主体的利益诉求。正如詹姆斯·布坎南所提出的“如果没有能够保证各方自愿交易的制度框架，效率从何谈起”。[6]（P23）任何地方的户籍改革与土地流转都应该节约土地使用，保护好耕地。因为我国城市化进程中所需要的土地与农用耕地高度重合，我国人均耕地只有1.4亩，不到世界平均水平的40%，对土地这一稀缺的资源需要倍加珍惜。需要加大对农村集体土地所有权的立法。明确农村土地所有权的主体及权利的行使形式，集体所有权与国有土地所有权一样得到充分行使和平等保护，明确住宅用地使用权法律制度应当允许有条件与城市住宅的一致性规定，从法律上认可，逐步放开对土地使用权流转的限制，通过流动性形成农村和农业的资本积累，希望以权证的方式虚拟土地使用权未来收入预期的贴现值，使其可以在交易市场上获得强流动性，产生土地资源配置的帕累托效率。

第三、完善土地流转，为农民进入城镇创造条件。明晰产权归属，促使农民产生合理预期。土地资本化是为了增加土地的流动性，放活使用权，有期限的使用权进入市场交易，促进土地使用权的流转，实现土地资源与其他生产要素的优化组合。无论是农民承包的耕地入股、农民宅基地的置换，还是农民以承包地、宅基地包括上面的房屋作为贷款的抵押物，都是从土地资源赋权制度入手，使城乡资源在流动整合中，成为农村创业型经济增长和财富增长的源泉。加快农村市场化改革，实现农村资产资本化，为农民进城提供资本。一是分类制定农民进入城镇居住优惠政策，促进农民购房定居城镇。阻碍农民进入城镇居住有一道“门槛”——高昂的房价，要制定出台促进农民进入城镇居住的政策，为进入城镇农民提供必要的居住条件，分类解决农民进入城镇的居住问题。二是加快农村土地和房屋市场化改革，为农民进入城镇提供物质条件。目前，由于缺乏农村房屋和宅基地变现或置换机制以及相关政策和法律法规的制约，导致离土离乡的农民进入城镇后，一方面大量的房屋和宅基地闲置在农村，另一方面进入城镇却无力在城镇购房。因此，要把解决离土离乡农民进入城镇的居住问题，与农村土地和房屋产权制度的改革完善相联系，建立农民房屋和宅基地变现平台，成立农村房屋和宅基地流转储备中心与农村房屋和集体建设用地流转交易市场等，按照“依法、自愿、有偿”原则，对农民房屋和宅基地指标以市场价格进行交易或收购。通过盘活农民沉淀资产，实现农民房屋和宅基地的变现，增强进入城镇农民自我解决城镇住房的能力。要制订鼓励农民退出农村房屋和宅基地的优惠政策，如到城镇可享受经济适用房政策等，促进农民在城镇有稳定收入来源后，流转其农村房屋及宅基地，提高农民离土离乡进入城镇的积极性。三是要鼓励农民“持股进城”。具备条件的区（市）可通过建立土地承包经营权流转市场，支持农民采取转包、出租、转让等方式流转土地承包经营权；加快村级综合改革，大力发展土地股份合作社、股份制公司等新型集体经济组织，实现农民“持股进城”。强化就业促进措施，推动农民离土离乡进入城镇就业。

总之，户籍制度、社会保障与土地流转联动改革，是通过促进农村劳动力与人口进入城市、融入城市，分享城市化与工业化带来的收益，随着城市化的推进，农村大量富余劳动力分离出来流向城市，出现了农民工这个庞大的社会群体（目前已过两亿），他们对于城市建设做出越来越大的贡献；却因城乡二元的土地制度与户籍制度，保留着承包地和宅基地，不能完全脱离农村，保留着农民的身份；在城市做着产业工人，却没有城市户籍，没有社会保障，不能享有市民的

待遇，不能真正融入城市。特别是第二代农民工在“留不下的城市”与“回不去的乡村”之间徘徊。城市化，应该是城乡统筹发展的城市化，是改变“三农”弱势状态的城市化，不是以牺牲农民利益尤其是土地权益为代价的城市化。农民的住宅是合法的财产权益，而社会保障是政府应当提供的公共服务，不能以财产来交换公共服务，因为提供城乡均等的公共服务是政府的责任与义务。

[1]（美）加布里埃尔·A.阿尔蒙德,小G·宾厄姆·鲍威尔．比较政治学：体系、过程和政策[M]．曹沛霖，郑世平，等，译．上海:上海译文出版社，1987．

[2]彭希哲，等．户籍制度改革的政治经济学思考[J]．复旦学报（社会科学版），2009，（3）．

[3]陶然，曹广忠，等．户籍和土地制度改革是两个重要方面——对许玉明争鸣观点的回应[J]．改革，2009，（4）．

[4]（秘鲁）赫尔南多·德·索托．资本的秘密[M]．于海生，译．华夏出版社，2006.

[5]（美）麦肯锡公司．中国的浅度城市化[J]．改革内参，2010，（28）．

[6]詹姆斯.布坎南．自由、市场与国家——80年代的政治经济学[M]，上海：三联书店，1991．