风险社会语境下的政府危机公关探析

陶建钟

(浙江行政学院，浙江 杭州 311123)

在全球化日益成为主流的思维模式的同时，“风险社会”同样不可抗拒地日益迫近。德国社会学家卢曼曾言，我们生活在一个“除了冒险别无选择的社会”。风险已经成了我们社会生活的组成部分，风险不仅来自于我们生活于其中的自然环境和制度环境，也来自我们作为集体或个人做出的每个决定。当然，“风险社会作为一个概念并不是历史分期意义上的，不是某个具体社会和国家发展的历史阶段，而是对目前人类所处时代特征的形象描绘。”［1］P39人们在不断排解传统风险的同时，一些非传统风险却不断随着现代化的演进而不断滋生。可以讲，风险是当前社会发展中不可撇除的一个主题，风险管理包括政府危机公关也是当前各国政府管理的一个核心使命。

一、政府危机公关的语义结构

(一)危机与政府危机公关

在我国改革进一步深入，社会进一步转型过程中，各种社会矛盾日益突显，由于土地征用、城市拆迁、环境污染、工薪拖欠等原因引发的各种危机事件在不断激增。对于危机的界定，斯格教授认为是“一种能够带来高度不确定性和高度威胁的、特殊的、不可预测的非常规事件和一系列事件。”这种不确定性，也表现于危机的两重性：一项危机既包含了导致危机的根源，又蕴藏着成功的种子。危机会带来各种损失，但危机同时也是机会和转机。转危为机不会自动发生，需要组织的管理者直面危机，采取积极有效的措施，尤其是危机公关，从而借机促进制度的革新和环境的变革。在以往的政府管理中，往往过于注重危机事件的直接处理而忽视了危机公关的开展，甚至抽离了危机公关本身而使危机处理显示出过多的制度刚性。纵观10年来中国政府尤其是地方政府管理实践，可以看到政府危机治理为消减这种制度刚性而带来的社会冲突强度，而逐渐倚重危机公关的开展和运用，从而使得政府危机公关研究也获得了宝贵的生长空间。在危机状态下，开展各种形式的政府公关活动是必要而且紧要的。如果政府公关开展得当，压力可能变成动力，危机则可能变成转机。政府危机公关指政府在危机背景下开展的公共关系活动，是政府面对危机事件时为了维护公众利益、减少危机震荡而进行的传播沟通、协调关系和树立形象的活动。“是一个与危机事件的相关公众进行沟通协调，以求得谅解支持，化解危机，重塑形象的过程。［2］政府危机公关的语义核心内容是指向危机事件的应对与处理的，公关是一种手段，形象塑造是政府危机公关的使命。在当前社会风险因素增大，政府公信力亟需提升的时代背景下，政府危机公关在政府形象塑造上的重要价值很快凸显出来。

(二)政府危机公关的主体

一般而言，任何公共关系都涉及三个基本要素。一是公关主体，二是公关客体，三是把两者联结起来的媒介。政府危机公关的主体，即为政府部门及其相关人员。我们认为有三个基本特性：首先是相对固定性。政府危机公关的主体在目前的制度结构中，并没有一个固定的机构和人员，只有相当负有此功能的机构及其人员，如政府新闻发言人等。在一定范围、一定领域发生的不同类型、层次危机时，相关的政府部门及其领导人便是危机公关的首要主体。如卫生领域发生的危机事件，相应层级的卫生部门及其领导便为危机公关的主体。当然，如果某一层级的政府部门未能有效控制事态，使危机事件进一步蔓延或扩大时，政府危机公关主体便会相应上移，由上级主管部门或一级政府来充任危机公关主体。其次，政府危机公关主体具有普遍潜在性。从危机公关的主体的可能性而言，当前任何一级政府、任何一个部门都可能是危机公关的主体。最后，政府危机公关主体具有公共责任性。政府作为公共权力的行使人，处置和应对危机是政府责无旁怠的责任与使命。而政府危机公关主体，则代表着政府的形象和态度。公关主体履行危机公关的职能，本质上是为了维护公共利益，追求社会效益，而不是简单地化解危机。政府危机公关主体内在地应包含着公共责任的因素。

(三)政府危机公关的客体

从公共关系的角度而言，危机公关的客体一般指涉的是危机公关主体所欲作用的对象，通常情况下是利益相关人、媒体受众或社会公众。从政府危机公关角度讲，政府公关的客体往往是社会公众，有时也指媒体本身。当然这一点在学界是有争论的，有人认为媒体是政府公关的工具，但更多的学者倾向于媒体本身也是政府公关的客体。笔者倾向于这种观点，媒体在政府危机公关中，具有明显的双重属性，它是政府公关中最重要也是最敏感的客体部分。一方面，媒体是政府对公众进行传播沟通的重要工具;另一方面，媒体也是政府进行公关的重要对象。正是媒体的这种重要属性，使得媒体在政府危机公中显得意义重大，整个危机公关的过程都需要媒体的参与和支持。或者说，媒体是政府公关的直接对象，而社会公众是政府公关的间接对象。

二、政府危机公关的逻辑起点与本质

社会风险程度的提高，各种形态危机的频繁发生，迫使地方政府在社会管理的过程中更加注重危机治理能力的提升，也使得政府危机公关日益成为政府管理的主题之一。政府危机公关从学科自身的发展而言，迎来了加速发展的重要时期，丰富的政府管理实践为政府危机公关提供了重要的素材与反思空间。纵观中国近10年的危机治理过程，地方政府在危机公关的领域既积累了一定的经验，但更多留下的是教训与反思。一个重要的问题值得我们认真地思索：为何地方政府一有突发危机发生，即使政府在应对危机时进行了大量的危机治理努力，也会迅速导致政府形象的损害甚至瓦解?这里涉及政府危机公关最重要的两种认识论问题：危机公关的逻辑起点与本质。

我们认为，突发危机下政府形象的损害甚至瓦解，是一种危机的治理失效状态。危机治理失效不仅仅指对危机事件的不可控导致组织秩序的紊乱甚至崩溃，同时也应该包括对于政府形象评价的不可修复状态。或者说，以往政府危机治理往往只注重对于组织秩序的重建，即关注事的矛盾的解决;而忽视了对于人的矛盾的解决，人的矛盾恰恰需要协调沟通才能完成，即政府危机公关的过程。可以讲，政府危机公关，它的逻辑起点就在于以人为本，注重对人的协调沟通、情感传递。因此，危机治理失效的重要认识论根源，就在于地方政府忽视了对人的矛盾调节而仅着力于事的矛盾排解。剥离了以人为中心的危机治理思维，用来指导政府危机公关的过程，必定注定其低效甚至无效的。

政府危机公关的本质，在于其归根到底是一种信息的传播行为。政府陷入公关危机，往往是由于信息不均衡所造成的。或者是信息的严重过剩，政府行为被媒体放大或过分解读，政府处于舆论的风暴眼;或者是信息的严重不足，危机发生后由于政府控制信息的释放，使得媒体与公众信息匮乏，导致的信息恐慌与情绪紧张。因此，政府危机公关就在于信息传送，实现信息从不均衡到均衡的转变，满足公民知情权，安抚社会情绪。但这种信息传播，应当包括三个重要的内容：一是危机自身变量信息与政府应急的变量信息;二是政府在危机治理中展现的态度;三是政府治理危机体现出的情感。政府危机公关的实质，在于处置危机过程中传递信息，并不断地以各种形式体现政府危机治理的情感与态度。以往危机治理的失效、政府形象的损害，恰恰就在于忽略了情感与态度这种信息的传播。媒体与公众不仅是以行为来判断政府，也是以态度与情感来衡量政府。政府形象的受损，一方面源于事件的本身失误，另一方面也源于态度与情感的失误。如果说事件失误仅仅是政府招致批评的因素，而态度与情感的失误却是导致危机进一步扩大、政府形象巨损的重要根源。

三、政府危机公关的途径构成

(一)参与政府危机管理，形成优势互补

危机管理(Crisis Management)是针对组织自身的情况和外部环境，分析预测可能发生的危机，然后制定出相应措施预防危机的产生，一旦危机发生也能积极应对、化解危机，重新恢复信誉的一整套机制。危机公关与危机管理联系十分密切，有时候媒体甚至把两者等同起来，但两者的侧重点还是有所不同。我们可以用以下图示来表明：

每一次公共危机的应对，都应伴随着政府危机公关的开展，政府危机公关也只有介入到危机管理的过程中去，才能真正实现公关的目的。如果说危机应对与处理侧重于解决事的矛盾，事的矛盾的解决通常涉及到利益调整或分配;而危机公关则侧重于解决人的矛盾，人的矛盾的解决通常需要协调沟通，缓解政府与公民的关系。可以说，当前任何一种类型的公共危机，都需要制度化的刚性管理与非制度化的危机公关紧密结合，实现在公共危机管理中，政府危机公关与政府公共危机管理相互渗透、相互交融、优势互补的局面。

(二)跟踪危机进程，实时信息公开

《中华人民共和国政府信息公开条例》已经自2008年5月1日起施行，其中第九条明确规定：“涉及公民、法人及其他组织切身利益的，需要社会公众广泛知晓或者参与的，应当主动公开。”由于公共危机事件影响范围大，涉及面广，甚至可能对生产秩序、社会秩序或经济秩序造成一定的威胁或损害，也会引起社会公众不安或恐慌情绪的蔓延。而社会恐慌情绪的产生，不在于对危机本身的恐慌，而在于对危机的不可知的恐慌。因此，危机治理中，政府必须通过危机公关公开信息，不断地向媒体和公众发布危机实情，满足公众知情权，安定社会情绪，也有利于发动社会力量参与危机的治理。正如著名的危机公关专家迈克尔·里杰斯特指出：当组织面临危机时，对相关公众进行信息传播会比往常任何时候都显得更为重要。若一个组织不能就其发生的危机与公众进行合适的沟通，不能告诉社会它面对灾难局面正在采取什么补救措施，不能很好地表现它对所发生事故的态度，这无疑将会给组织的信誉带来致命的损害，并甚至有可能导致组织的消亡。

(三)把握舆论导向，引导议题设置

危机事件往往具有突发性、爆炸性，在短时间内就能吸引媒体和公众的关注，成为社会热议的焦点。媒体在当前的资讯时代，体现出的力量越来越强大，它通过危机事件的报道和评述，形成社会舆论，不断以事实或态度影响着社会公众的判断与认识，全程参与了政府危机治理的过程。从实践来看，媒体力量日益呈现其双刃剑效应。一方面媒体能协助政府进行信息传递，通过各种形式的报道增强公众对于危机的认识与理解，激发民众参与危机协同治理的积极性;另一方面媒体对政府行为的过分关注，特别是政府失误或失职的细节放大，使政府舆论压力空前增大。媒体的舆论营造，有时并不有利于政府，特别是本身由政府行为不当所导致的公关危机，政府更是处于非常被动的舆论情境。而政府危机公关，正是通过对传统媒体的管理或控制，主动地进行议题设置，信息给喂，来引导舆论朝有利于政府形象的方向。这种议题设置一般沿政府管理意图的路径进行。首先是确立政府议题，然后推进给媒体成为媒体议题，再由媒体组织充当着公众议题设置者的角色。政府通过媒体工具，有效地实现对于议题的设置与管理，达到危机公关的目的。

(四)搭建社会平台，加强民众沟通

政府危机公关的重要价值在于得到民众的支持与谅解，除了媒体的沟通，还能通过搭建社会平台，实现与民众的直接沟通进行危机公关。［3］P205通过社会公众的广泛参与和互动，强化信息的传播和深层次的交流，从而引导社会各界的理解、支持与配合。从实践与学理的层面，一般以危机公关中的听证会，危机公关中的开放与参观活动为主要形式。危机公关中的听证会是指公共部门在做出有关公共危机事件的处理决定前，应举行听证会，听取受危机影响的群体或社会公众的意见，陈述或质证的程序。危机听证具有5项特征：一是针对公共危机;二是对象广泛;三是听取相对人意见;四是辩护权与陈述权;五是公开听证结果。听证会能促进公共部门与公众之间的良性互动，协调各种社会利益关系，有效提升公共部门形象，促进危机的有效解决。而危机公关中的开放与参观活动是指发生公共危机事件后，政府主动邀请社会公众、媒体组织等进行参观采访，通过增进公众对公共部门运作方式的了解，以改善公共部门与公众的关系，重塑公共产门的信誉，推进危机的有效解决。

四、风险期政府危机公关的功能与意义

社会转型是一个社会经历蜕变的必经过程，也是社会发展过程中的必然阶段。对于中国而言，社会转型不仅仅指的是计划经济向市场经济的转换，同时也意味着传统社会向现代社会的转变。我国的现代化之路起步于传统社会，历史遗留给我们的现代性资源如民主制度、法制意识、市场观念等比较缺乏。因此，这种转变往往伴随着更多的阵痛和更大的社会成本，或者如亨廷顿所言的孕育着更多的不稳定性，或者说正处在一个高度风险期。我们关注到，有些地方政府在处理各种危机事件时，由于与媒体沟通不当、交流不畅而引发危机进一步扩大的事例频繁发生，严重影响了党和政府的形象，伤害了民众的感情，损害了政府与民众之间的关系。因此，政府有效处理危机，尤其是正确应对媒体及协调与公众的关系，提高政府危机公关能力，在当前越益显示出其重大的功能和意义。

(一)成功化解危机，帮助组织走出高风险性与抵触性的舆论情境

任何一种类型的危机事件，都需要政府积极地处理与应对，政府是危机管理最重要的主体和部门，或者说，任何一种危机形态必然与政府管理相关。从近几年的实践来看，危机发展到后续阶段，媒体、民众都会对政府行为作出自身的评价与判断，对政府进行从行为层面、性质层面和价值层面三个维度进行立体的审示，考量的是危机中政府做得“够不够”“对不对”、“好不好”的重大问题。政府危机公关，首要和基本的一个功能，便是在行为层面能够得到民众的谅解和支持，化解危机。

(二)促进公众认知，提高政府的美誉度及公众的信任感，改善政府形象

一个组织的形象，意味着关键公众对该组织所持的态度，也就是一个组织的政策以及行为在公众心目中留下的印象。形象决定着公众对一个组织的态度，决定公众对组织的政策和行为是否理解、支持和认同，因而也决定着组织的命运。对于政府管理而言，政府形象实际上直接关涉到合法性基础问题。美国学者戴维·伊斯顿认为，合法性不仅来自于“特定支持”，即某种特定诱因所引起的，如利益和需求的满足可以带来这种支持;更重要的是来自于一种“散布性支持”，即社会成员相信政治系统当局、政治系统的典则是符合他们心目中的“道义原则和是非感”的。“如果不得不或主要依靠输出，指望用人们对特定的和可见的利益的回报来生成支持的话，那么，没有任何一个政体或共同体能够获得普遍认同，也没有任何一组当局人物可以把握权力”。［4］P298政府公关的核心是塑造政府形象，因此政府危机公关的重要功能，在于获取民众对于政府在性质层面上的理解与认同，增强合法性基础。

(三)实现公众利益，提高社会效益

政府危机公关的最高目的，在于实现社会公共利益，公共利益是任何政府活动的出发点和归宿点。因此，建立维持和发展地方政府与公众之间关系的协调，形成政府与公民的一种良性互动，达致政府与公众间的一种高度互信，从而确保政府的施政方针得以顺利贯彻，民众的诉求也能得到积极回应，发展国家、社会和公众的整体利益，巩固执政基础。这是政府危机公关在价值层面上的指向，也是当前风险期政府危机公关的最高功能与意义。

［1］杨雪冬．风险社会与秩序重建［M］．北京：社会科学文献出版社，2006．

［2］梁莹．危机公关和政府形象［J］．社会，2004，(8)．

［3］唐钧．公共部门的危机公关与管理［M］．北京：中国人民大学出版社，2007．

［4］戴维·伊斯顿．政治生活的系统分析［M］．北京：华夏出版社，1999．