我国经济发展速度应该减缓

徐 云 曹凤中

(北京中关村绿色国情研究小组)

后危机时代，全球经济进入中低速增长期，主要发达国家复苏放慢迹象明显。各国发展理念和道路的多样性更加受到重视，构建公平、公正、有序、包容的国际经济新秩序成为趋势。

新技术、新市场将形成新的投资热点。贸易、投资自由化和区域经济一体化潮流不可阻挡。科技创新和产业发展孕育新突破。以绿色、智能和可持续为特征，以信息技术和新能源革命为主导的科技创新及产业发展，将成为未来世界经济发展的新引擎。

1.后危机时代，环境、能源，技术、气候等问题成为国际经济政治博弈的焦点

后危机时代，环境、能源、技术、气候等问题成为国际经济政治博弈的焦点。美、欧、日等发达国家和地区已经纷纷做出跨越危机的先导性战略安排，把新能源、绿色经济、低碳经济、信息产业提升到国家战略高度，大力扶持其发展。美国政府在气候与环保议题上已经发生积极转变，开始全面实施新的国家战略，为确保在新一轮国际竞争中的经济、外交、安全和全球范围内的核心领导力奠定基础。发展低碳技术将成为世界性结构调整的基本趋势，美国计划在十年内投入1500亿美元发展新能源，创造500万个就业岗位；欧盟提出能源、气候一揽子计划，并在2013年前出资1050亿欧元支持发展绿色经济。因此日本的振兴计划里面，60%是跟低碳相关系的，美国的振兴计划里面，40%跟低碳相联系。

英国政府更是把低碳经济置于国家战略高度，将其视为未来国家和企业竞争力的核心所在。日、韩提出“低碳绿色增长”的经济振兴战略。在这个背景下，发展中国家也要顺应时代发展的趋势，改变过去依赖能源资源投入和“人口红利”求发展的老路，通过应用新技术、新能源，发展新经济，转变经济增长方式。我国正在积极调整经济结构，推进节能减排，发展战略型新兴产业，努力实现可持续发展。这些发展的新潮流和新趋势，必将引发新一轮的全球产业调整、转移和升级，带来增长方式的深刻调整，这对各国来说都是一大挑战。

发展绿色经济与低碳经济，短期给我国带来严峻的挑战，中长期内是我国加快改革、着力转变发展方式、由经济大国迈向经济强国的一次重大历史机遇。这个判断，是我国制定“十二五”环境保护规划的基点。

低碳使世界价值体系在发生变化，新的市场在形成。这对企业来讲，既是机遇，也是挑战。对重化工业的企业，将要面对很多挑战，新技术的发明，新市场的占领，成为许多企业的机会。

低碳发展不只是一句话，而是需要大量资金、高新技术为支撑的发展道路。对拥有较高的技术水平的发达国家而言，则是一种商机。比如欧盟和美国，就可以借机出售相关的高效能源技术。当前低碳经济正在成为新一轮世界经济的增长点和竞争焦点，发达国家在支持本国低碳经济发展的同时，通过设置技术、标准壁垒，通过主导国际节能环保标准的制定，用新一轮的国际规则，迫使发展中国家以高昂代价进口其技术设备，确保其在国际竞争中的优势地位。

在这种形势下，中央经济工作会议明确提出，着力提升产业核心竞争力，用信息技术等高新技术和先进适应技术改造提升传统产业。发挥科技支撑引领作用，培育发展战略性新兴产业。不管将面临何种困难和风险，但一个不争的事实是：一个全球性的低碳时代已经来到了，必须努力占领低碳发展的先机和制高点。

2.“十二五”我国实施包容性增长是必然的选择

“十一五”期间国内生产总值年均增长11.4%，人均GDP超过3700美元，目前中国经济总量已排名世界第二。仍处于工业化、城镇化快速发展阶段的中国，消费结构、产业结构酝酿升级，基础设施建设加速推进，社会事业发展方兴未艾，生态环境保护是大势所趋。所有这些，都蕴藏着巨大的市场需求和发展空间。

然而，高增长不等于高质量。持续的高增长下面，累积了不少深层次矛盾，后危机时代、全球经济深度调整之中，中国发展的内部矛盾亦愈加突出。环境承载力的约束，现在的污染物排放的总量已经用到尽头。

“十二五”期间,中国将落实减排目标责任制,强化污染物减排和治理,加大重点流域水污染防治力度,有效控制城市大气污染,严格控制机动车尾气排放,将区域大气环境作为整体进行部署,着力构建和完善区域联防联控工作新机制。

内需与外需、消费与投资的失衡，环境资源的不可持续，“大进大出”把污染留在国内的粗放增长模式难以为继。中国经济的结构调整有必要从重点调整产业结构转向全面调整需求结构、产业结构、城乡结构、区域结构和要素投入结构等，难度大幅增加。社会事业发展相对滞后，就业、社保、教育、医疗、住房、收入分配、环保等关系全民切身利益的问题成为焦点，利益主体的多元化则大大增加了解决问题的难度。

改革步入攻坚阶段，消除体制机制障碍涉及深层次矛盾、利益关系的调整。中国的经济改革，已经由皆大欢喜的增量改革，进入了痛苦博弈的存量改革阶段。存量改革2更加必要也更加艰难和复杂……所有这些，都是中国政府在制定“十二五”规划中必须直面的难题。

“十一五”时期中国面临的最大风险将是“中等收入陷阱”3，处理不好经济可能陷入长期低迷。发展模式的调整是唯一出路，实施包容性增长是必然的选择。

3.要实现发展方式的根本转变，经济发展速度必须慢下来

3.1 资源与环境的承载力已经承担不了经济的高速发展

如果未来二十年，GDP增速长期保持9%，即便“十二五”和“十三五”乃至后十年仍然坚持20%的节能目标， 2020年能源消费总量将达47亿吨标准煤，2030年还将超过70亿吨标准煤。即使2030年煤炭占一次能源消费量的比重能够调整到50%，届时尚需近50亿吨煤炭，将给安全生产、生态保护、环境治理、和谐社会建设等方面带来难以承受的压力。制定科学、适度的GDP增长目标，为调整经济结构、转变发展方式才能留出足够空间。

“十二五”期间我国环境保护面临的压力非常大，环境承载力已经没有多大的余地，承载不了经济的持续高速增长。“十二五”期间我国还将处于一个工业化、城市化和现代化推进时期，再加上经济发展方式转型可能较慢，经济总量继续加大，这都将大大增加资源环境的压力。此外，新的高位水平上的复合型污染也将给环境保护带来难题。在这种情况下，要想实现2020年主要污染物排放总量得到有效控制，环境安全得到有效保障的目标，难度还非常之大。所以适当调整我国经济发展的速度，实属必要。

3.2 我国碳减排受到巨大的国际压力，需要控制高耗能产业的发展

作为世界上最大的发展中国家和对美贸易大国，中国无论从树立负责任的大国形象还是从自身经济可持续发展考虑，都必须加大碳减排的力度。

适度的“十二五”GDP增速和产业结构是总量控制之必需。高耗能行业是否还能支撑经济发展？2009年我国人均水泥产量已达到1.24吨，分别是美国、日本和英国2000年水平的3.3倍、2倍和5.8倍，2006年我国人均水泥蓄积量已达17～18吨，即使保持目前年产量不变，10年后我国的人均水泥蓄积量将达到30吨，将明显超过发达国家水泥消费饱和时人均水泥蓄积量为20～22吨左右的水平。

如果高耗能行业规模继续保持年均5%的增长速度，在10年内我国就会出现1倍于我国现有建筑面积的新建建筑，150万公里的新建公路，10万公里高速公路，2000公里高速铁路，新建150个机场。

我国高能耗产品产量已经过高。国内消费不了，只有出口，采取两头在外，环境污染留在国内的发展模式，在低碳时代，不符合我国的国情。因此，我国经济发展速度应当慢下来，应当把转变发展模式，提高经济发展的质量作为主攻方向。

我国从1990—2009年间单位GDP能耗下降了55%，但由于同期GDP增长6.6倍，所以二氧化碳的排放总量其实增长了3倍。再有，近年来，重化工业和高耗能产业快速发展，产业结构的变化抵消或减缓了GDP能耗强度的下降趋势4。如果2010—2020年，我国GDP的年均增长率为8%，那么2020年，全国的能源需求量就将达50亿吨标准煤，二氧化碳排放量将达100亿吨左右。另一方面，我国已在2009年向世界承诺，到2020年实现单位GDP的二氧化碳排放强度下降40%～45%，相应能源强度下降40%。这就意味着，在保持经济持续增速的同时，还将背负起二氧化碳和化石能源需求减量的重担。

降低单位GDP的能耗和碳排放将是中国一个中、长期的任务。

目前，发达国家二氧化碳排放的2/3在建筑交通等消费领域，所以它们的减排对策主要是降低消费排放。而我国，70%排放在工农业生产领域，出口产品隐含的碳排放占全国总排放的1/4以上，因此转变发展方式，控制和减少转移排放则是我国现阶段的关键对策。

据测算，能源结构的优化对实现2020年GDP碳强度下降40%～50%目标贡献率可达20%左右。虽然，在我国，碳排放的主体是工农业生产领域，但在专家们看来，公众有效参与和社会消费模式的转变是向低碳经济转型的社会基础，是对低碳产业发展的需求导向。公众通过选择低碳消费，迫使企业发展绿色经济进行低碳生产。

为此，我国将实施碳减排的政策。国家发改委对中国未来碳排放权交易的发展给出了更为积极的政策信号,透露《中国温室气体自愿减排交易活动管理办法 (暂行)》已基本成熟,争取尽快出台。在“十二五”计划(2011—2015年)开展碳交易项目,以实现2020年我国单位GDP二氧化碳排放下降 40%～45%的约束性指标。

所谓碳税，是根据产品加工过程所排放碳的多少收税的一种环境税，在现实操作中也常常采用能源税的形式，直接提高燃料最终用户支付的价格。目前，世界上已有丹麦、芬兰、荷兰、挪威和瑞典五个北欧国家实施了碳税政策，而法国也准备步其后尘，将从2010年起开征碳税与碳关税。我国也准备在“十二五”期间实施碳税，预计最初税率为10～20元/吨。

表1 我国高耗能产业2000-2008年的发展情况

4.地方政府的作用不能低估

中国现有促进绿色经济实施低碳发展的政策包括三个层面，即国家战略、部门政策和地方实践。战略和政策主要是由中央政府部门负责制定，地方政府负责实施和落实。而在中国现行的分权制度，特别是财政分权制度下，地方政府被要求对其地方经济发展负更大的责任。所以，在低碳政策实施方面，一个很大的挑战在于很多地方政府为了促进经济的快速发展，消极执行或不执行中央的政策，甚至很多措施与投资方向与中央的指导原则相违背。

“十一五”以来，中央政府“科学发展”的导向已经十分明确，但是大多数地方和企业并没有给予足够的重视， 有的甚至认为节能减排会阻碍其经济发展。目前，对地方政府政绩的评估主要还是以当地的经济发展作为考核指标，而不是绿色经济与低碳政策的执行力。为了刺激经济增长、维持地方的高财政收入，阻碍或降低了高能耗行业，特别是火电厂、钢铁、水泥等高收益行业的低碳政策的执行力。甚至出现了一些地方政府直接干预环境保护领域执法的现象。因此，中央政府在制定政策时应该考虑到如何激励地方政府的执行力。

在行政强制下，国家意愿很难转化为地方和企业的自觉行动。为了实现“十一五”减排目标，中央通过将节能减排绩效与地方政府考核挂钩来约束地方政府，地方政府也用同样的方式来约束重点企业。但是，由于地方高耗能企业的生产规模与地方财政收入直接挂钩，又缺少相应的落后产能退出机制，企业和地方政府节能减排的动力非常不足，出现了“数字节能”和“数字减排”的现象。有时又发生了“拉闸限电“ ，从而引起居民恐慌的事件。

最近值得高兴的是地方政府追求GDP的思维惯性得到了抑制，与“十一五”规划相比，大部分省区纷纷调低GDP增速。“十一五”期间，广西地区生产总值由3984亿元增加到9150亿元以上，年均增长13.7%。在“十二五”规划中，该地区生产总值调低为年均增长10%。 内蒙古全区生产总值“十一五”年均增长17.6%，“十二五”时期调低为年均增长12%。北京、上海、广东、浙江等东部省份将GDP增速目标降至个位数，充分显示地方政府淡化与强化经济发展总量目标的矛盾心情，但是强化结构调整、转变发展方式是“十二五”发展的大趋势5。

从客观上来看，尽可能地把中央与地方的财权与事权关系纳入法制化的轨道，通过增加政府间纵向转移支付（同时要大力减少目前转移支付中的“基数返还”比重）力度来调控和约束地方政府经济的行为，而不是直接控制地方政府首脑的任免来控制和约束地方政府的经济行为，从而在制度化的环境中使地方政府形成正确的政绩观。

我国由于缺乏科学系统的信息公开制度，信息不透明严重阻碍了公众对各项政策的参与。由于政府对政策的宣传解释不足，公众对政策的认知、认同、接受和参与程度都非常低，这不仅大大影响了政策的执行效果，也大大制约了公众对政策反馈和评估机制的建立。由于公众参与的途径极为有限，公众参与的激励机制严重不足等因素。随着政治民主化进程的加速，逐步建立政府——企业——公众共同治理的机制非常必要。

5.制定指标体系，积极推进发展模式的转变，提高经济发展的质量

许多专家建议，“十二五”规划指标应作出调整，在沿用“国内生产总值”和“人均国内生产总值”等22个指标的同时，需要增加“劳动生产率增长率”和“居民消费价格指数”等6个指标。为了引导宏观经济更加平稳地运作，应将“居民消费价格指数”作为一项约束性指标增设入“十二五“规划，因为作为约束性指数，经人大审议，就具备了法律约束力。我们建议“十二五”规划可以提出GDP为8，我们认为实际上可能在8左右，这种思路是为了使新设定的指标与“十二五”期间新的重要任务相适应。在“十二五”期间，转变经济增长方式、改善保障民生以及进行经济结构的战略性转型是我们的主攻方向和重要任务，为此，相应的配套指标体系也应作出调整。考虑到国际经济形势变化，“十二五”期间国内生产总值增速可以低至8左右，因为由于追求GDP的惯性有些地区可能超过8，有些地区由于资源与环境的制约可能低于8。而消费者物价指数容忍范围6可放宽到5%，但是一般都应控制在4%左右。

建议，环境保护部应协调中组部将环保指标纳入干部政绩考核指标体系，并加强对地方政府环保目标责任制的指导。进一步加大行政责任追究的力度，实现“查人”与“查事”相结合，公开处理一批责任人，实行环境保护问责制，在此基础上试行对下级政府及有关部门的环境保护行政监察，联合颁布《关于监察机关环保部门在查处环境保护违法违纪案件中加强协作配合的通知》和《环境保护违法违纪处分暂行规定》。将进一步加大政务公开的力度，定期通过新闻媒体向全社会公布违法企业名单，充分利用各方面力量监督违法排污和破坏生态的行为。

其他有关部门也应采取类似行动，形成组合力，强化执行力，只有这样才能尽快转变发展方式，实现“十二五”发展目标。