保障房在国外聚焦新加坡组屋经验

郭伟伟

自1960年以来，新加坡建屋发展局共兴建组屋99万多套，目前约有82%的新加坡人口居住在政府组屋中。

新加坡是世界上公认的住房问题解决得最好的国家之一。新加坡国土面积仅有710平方公里，却居住着498.8万常住人口，人口密度很大。在新加坡建国初期1959年自治时面临着严重的“屋荒”。恶劣的住房条件导致公共卫生状况恶化和一系列社会问题，成为社会不稳定的重要因素。为解决居住及其引发的社会问题，1960年，新加坡政府宣布成立建屋发展局。1964年又推出“居者有其屋”的政府组屋计划，正式开启新加坡的“组屋年代”。新加坡组屋，类似于我国的廉租房和经济适用房，是在政府主导之下，由建屋发展局建设的公共住房，主要面向广大的雇员阶层供应。

新加坡政府集中了大量人力、物力和财力，经过长期不懈的努力，其组屋建设的发展过程也经历了一个由解决住房困难到增加住房面积、再到提高住房质量的发展阶段，跨越了“有房住”，开始进入“住得更好”的阶段。据统计，自1960年以来，建屋发展局共兴建组屋99万多套，目前约有82%的新加坡人口居住在政府组屋中。

政府主导很给力

新加坡是市场经济国家，但住房的建设与分配并不完全通过市场来实现，而是由政府主导。在住房保障方面，新加坡政府一直都是其国人出色的管家和掌舵人，政府干预和介入很有本国特色。

土地是国家财富之源，也是组屋建设的基础和命脉所在。新加坡土地分国家所有和个人所有两种，其中国有土地占土地总数的80%左右。1966年，新加坡政府颁布了《土地征用法令》，规定政府有权征用私人土地用于国家建设，并有权调整被征用土地的价格。根据该项法令，新加坡政府协助建屋发展局以远低于市场价格的价格获得开发土地，保证了大规模建设组屋所需的土地。

在资金方面，新加坡政府以提供低息贷款的形式给予建屋发展局资金支持，支付大笔财政预算以维持组屋顺畅运作。此外，政府对组屋的出售实行优惠，补贴亏损。为保障普通老百姓能够买得起组屋，政府根据中低收入阶层的承受能力而不是靠成本来确定售价，使其远远低于市场价格。而由此造成的建屋发展局的这部分收支亏损，政府核准后每年都从财政预算中给予补贴。政府财政支撑也是新加坡组屋政策得以顺利实施的重要保障。

“中央公积金制度”

1955年建立的新加坡“中央公积金制度”，在组屋建设中扮演了重要角色，发挥着双重作用。中央公积金制度是一项全面的强制储蓄制度，规定雇主（不论是私人机构还是国家机关）和雇员都必须以雇员的薪金为基数，按照法定的公积金缴纳率将个人月薪的一部分存入中央公积金局的个人账户，用于退休、住房、医疗、教育等诸多方面。

中央公积金制度首先为组屋建设提供了源源不断的大量资金来源。雇主和雇员按照一定缴纳比率将公积金储蓄存放在中央公积金局，中央公积金局把公积金归集起来后，除留足会员提款外，其余全部用于购买政府债券；公积金会员动用公积金储蓄购买政府组屋，以现金支付或抵押支付房款，这又促使更多的款项转入国家手中，为政府建立了强大的资金储备。政府利用部分公积金储备，以贷款和补贴的形式注入建屋发展局，从而使建屋发展局有能力大规模地进行组屋建设。

公积金制度还有效地解决了低收入者无力购房的难题，进一步加速了组屋建设。1968年9月，中央公积金局推出了“公共住屋计划”。规定公积金会员可动用公积金存款购买新的、或转售的建屋发展局组屋，极大地促进了低收入者购房的积极性。该规定最初只针对最低收入家庭，1975年后政府又对中等收入家庭放开了限制，允许中等收入会员申请购买政府组屋。

确保公平有序

自1968年新加坡大力推行组屋出售政策以来，购房者日益增多。如何搞好组屋的合理配售，保障低收入家庭的合法权益，确保住房分配的公平有序，成为建屋发展局的重要课题。为此，新加坡政府制定了缜密而严格的法律法规，对购房人条件、购买程序、住宅补贴等均作出严格规定。

政府制定了不同收入水平居民的购屋准入政策，并随着生活水平的提高不断调整收入顶限。在上世纪70年代，新加坡政府规定只有月收入在1500新元以下者才可申请购买组屋；80年代提高到2500新元，随后到3500新元，目前放宽至8000新元，以接纳更多人购买。这样的标准就基本保证了80%以上中等收入的家庭能够购买到廉价的组屋。而对高收入水平的家庭，建屋发展局不负责提供组屋，而是通过商品化方式解决。

此外，政府依据购房者的经济收入水平区分层次，严格按照家庭收入情况来确定享受住房保障补贴的级别，其首付款和还款额以及还款方式都有所不同，设计出高收入者的住房福利少、低收入者的住房福利多的分配方案，体现国家富裕，老百姓也能共享利益的理念。

“自住为主”，严控炒卖

上世纪60年代，新加坡政府制定并实施了《建屋与发展法》，同时还颁布了《建屋局法》和《特别物产法》等，从而逐步完善了住房法律体系。政府采取了一系列措施严格限制炒卖组屋。建屋发展局的政策定位是“以自住为主”，限制居民购买组屋的次数。规定新的组屋在购买5年之内不得转售，也不能用于商业性经营。如果实在需要在5年内出售，必须到政府机构登记，不得自行在市场上出售。一个家庭只能拥有一套组屋，如果要再购买新组屋，旧组屋必须退出来，以防投机多占，更不允许以投资为目的买房。由于严格执行了上述措施，新加坡政府有效地抑制了“炒房”行为，确保了组屋建设健康、有序地进行。

精心制定发展规划

组屋的选址和布局关系到城市总体规划的和谐。为此，新加坡建屋发展局的组屋建设发展规划，首先详细分析历年组屋建设的数量和销售情况，核实申请购买组屋的家庭数量及其对户型、地点的要求，以及各不同地区基础设施状况、社会服务设施状况和就业机会，并预测今后5年的需求量，从而选择最佳的开发地点。建屋发展局还根据新加坡人多地少的国情特点，在城市住宅建设的整体规划上，始终坚持“避开大道，直取两厢”的建设方针，即避开市中心区，选择城市边缘地带起步。这样规划不仅有利于居民的疏散，而且由于这些地区拆迁量少，地价与基地处理费用比较便宜，从而大大降低了组屋建设的开发成本。

德国：住房储蓄制度有特色

德国高度重视住房保障体系建设，其主要措施包括住房补贴制度、住房储蓄制度、购建房税收优惠政策。

其中，住房储蓄制度是德国住房保障制度的最大特色。德国近4000万套住房中，有约1700万套是通过住房储蓄体系的融资实现的，几乎每3个德国人中就有1个与住房储蓄银行签有住房储蓄合同。其特点在于，首先，居民可以先储蓄、后贷款。居民可以根据自己的住房需要及储蓄能力，与住房储蓄银行签订储贷合同，储户每月按合同约定存钱，当存满储贷金额的一定比例后，即可取得贷款权。其次，这种贷款的利率固定、低息互助。德国的住房储蓄制度是一种封闭运转的融资系统，独立于其资本市场，存贷款利率不受资本市场供求关系及通货膨胀等利率变动因素的影响。第三，用途唯一，专款专用。德国《住房储蓄法》对住房储蓄银行的业务范围和经营原则作了规定，住房储蓄银行所吸纳的资金及储户的还款必须专款专用，以保证住房储蓄银行安全运营，提高中低收入群体抵抗宏观经济风险的能力。第四，政府的储蓄奖励。对德国低收入居民来说，参加住宅储蓄可以得到政府的奖励，也是促使他们参加住宅储蓄的一个重要原因。

法国：大力发展廉租房

法国的廉租房由廉价房发展而来，源于19世纪末企业主为解决工人住房问题而制定行业规则。之后，地方当局和法国政府相继介入。1950年，廉价住房被更名为廉租房，旨在显示国家对低收入群体租房行为的支持。法国廉租房价格通常只为市场价格的1/3，最低的仅有1/6，供应对象为中低收入阶层的居民。目前，廉租房在法国社会住房总量中，所占比例约17.4%；占法国可出租房的50%左右。法国廉租房以平均每年约5万套的速度投放市场。

法国通过立法一步步推动了廉租住房制度的实施与完善。早在1894年，法国政府就出台了建立廉价住房制度的法律。1906年，政府又颁布法令对廉价房建设作了补充规定。1912年，新法律规定法国市镇和省级政府可自行成立相关机构进行廉价房建设。2000年，法国政府适时推出了社会团结和城市革新法，规定每个人口超过3500人的市镇（巴黎地区的标准为1500人），其廉租房占全部住房建筑比例不得低于20%。2006年，《国家住房承诺法》的公布，更使福利性住房的供给大大提高。2007年，《可抗辩居住权法》获得通过，意味着居民可用法律手段维护自身的住房权。法国这一系列的立法为廉租房计划顺利实施提供了重要的保障。

日本：公租房“三费”全免

20世纪50年代，日本政府为了缓解第二次世界大战后的住宅短缺问题，先后制定了《住宅金融公库法》《公营住宅法》《日本住宅公团法》以及“住宅消费保障”等一系列相关法规。法规充分考虑到不同阶层的住房需要，使得日本住房保障制度逐步走向正轨。

1950年通过的《住宅金融公库法》建立了公营机构日本住宅金融公库，它面向居民个人建房、购房、维修住房提供长期（25-30年）低息（5.5%）的贷款，平均利率比商业银行低30%左右，利率差额部分则由国家财政部门承担。

根据个人或家庭收入不同，申请人可选择不同类型的房子。按价格从低到高可分为都营住宅、都民住宅和公社住宅等几类。其中公社住宅的租金与市场价相当。但公租房可免除一些特殊费用，因此也有一定吸引力。在日本租房，除了押金和租金外，还需要一到两个月租金作礼金，续租时需一至两个月的租金作为更新手续费，此外还有中介手续费。而公租房，这“三费”可全免，相当于为申请人节省了3至6个月的房租。按日本相关规定，在租房者收入超过一定水平后，有义务退出公租房，转入符合其收入的出租房，或停止享受国家补贴优惠。