党代会常任制对高校党内民主建设的历史启示

姜绪范

党的代表大会制度是党内民主的基本制度。党的代表大会常任制（以下简称党代会常任制）是推进党内民主建设的突破口。高校试行党代会常任制是推进高校党内民主建设的主流路径，对健全和完善高校党的代表大会的组织机构和运行机制、充分发挥党代表的主体作用、深入推进高校党内民主建设和高等教育事业的健康发展具有重大意义。

本文力图通过回顾和分析马克思列宁关于党的代表大会年会制思想和中国共产党关于党代会常任制的理论实践，积极探寻其对高校党内民主建设的历史启示。

党代会常任制的思想缘起

早在1847年马克思恩格斯创建世界上第一个无产阶级政党“共产主义者同盟”时，就明确提出了民主制建党原则和实行党的代表大会年会制。他们不仅主张党的各级委员会均由党员民主选举产生，而且强调党的权力中心在党的代表大会，不在中央委员会。马克思恩格斯在《共产主义者同盟章程》中明文规定：“代表大会是全盟的立法机关”“最高权力机关”；“中央委员会是全盟的权力执行机关，向代表大会报告工作”；“中央委员会同各总区部保持联系，每三个月作一次关于全盟状况的报告”；“中央委员会得出席代表大会，但无表决权”；“代表大会于每年8月举行”。[1]在借鉴现代民主政党政治文明成果基础上，马克思恩格斯按照民主原则制定的党的代表大会年会制，有利于在特定的时间段内根据客观形势的变化，及时果断地判断和分析形势、总结经验、制定科学的政策和策略、最大限度地减少党的决策失误，在世界共产主义运动史上产生了深远影响。

列宁在创建世界上第一个社会主义国家时继承并发展了党的代表大会年会制思想。1905年4月，布尔什维克在单独召开党的三大时就明确规定：“党的最高机关是党代表大会。代表大会由党中央委员会召开，每年一次。”[2]1917年十月革命胜利取得政权后至1923年，虽然面临着14个帝国主义国家的武装入侵和国内激烈的内战与叛乱，苏共始终坚持党代表大会年会制，先后定期举行了自党的七大到十二大的六次党的代表大会年会，充分发扬党内民主，制定施政纲要，收到了很好的成效（其间，列宁为弥补党代表大会年会制的不足，还开创了由党中央召集各省委员会和各民族地区委员会的代表组成的党代表会议年会制）。但在斯大林时代逐步把党的权力中心转移到政治局，实行个人集权和领导职务终身制，使党代会年会制和党内民主建设遭到破坏，造成了严重后果并影响久远，很大程度上导致了苏共丧失政权。

党代会常任制开创性地提出及实践探索

中国共产党遵照马克思列宁主义建党原则，从1921年的一大至1928年的六大共举行了6次代表大会，基本实行的是党的代表大会年会制。后来由于战争因素，直到1945年才召开七大。新中国成立之后，毛泽东根据党的工作环境、任务和党内民主建设的要求，不仅考虑恢复党代会年会制，而且开创性地提出代表常任的党代会年会制。毛泽东于1956年4月28日《在中央政治局扩大会议上的总结讲话》中谈到即将召开的八大要修改党章时提出：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表”“有了常任代表制度，每年就非开会不可。是否可以考虑采用这个办法，比如五年一任”。[3]在随后召开的八大上，邓小平在《关于修改党章的报告》中指出，为了克服党的代表大会间隔时间长这个缺点，“把党的民主生活提高到更高的水平，党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样。”[4]邓小平还着重阐述了党代会常任制的重要意义：“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。”[5]实际上，邓小平在阐述党代会常任制意义的同时又指出了党代会常任制的内涵，即党代会年会制与党代表任期制的结合。也就是说，这一时期党代会常任制主要是指代表常任的党代会年会制。当时全国除西藏外，各省市自治区党代会以及县（市）都实行了党代会常任制。实行党代会常任制是毛泽东第一代领导集体对马列主义建党理论的创新和发展。但由于种种原因，在九大召开前，党代会常任制陆续停止实行，党内政治生活遭到破坏，导致出现“文化大革命”。

党的十一届三中全会拨乱反正以后，我们党端正了党的思想路线，又开始了新时期党代会常任制的实践探索。首先，恢复了七大所构建的党代表大会非年会制与党代表会议相结合的制度。十二大党章第18 条规定：“党的全国代表大会每五年举行一次, 由中央委员会召集。”第12 条同时规定:“党的县级和县级以上委员会在必要时可以召集代表会议, 讨论和决定需要及时解决的重大问题。”[6]自十二大以来, 党代表大会的召开走向正常化, 没有再出现拖延的现象。为讨论中央关于制定“七五”计划的建议以及大幅度调整中央领导机构成员等重大问题, 1985 年9 月 还召开了党的全国代表会议, 这是新中国成立后召开的第二次全国代表会议。十二大党章消除了十一大党章中“左”的错误, 继承和发展了七大、八大党章的优点, 但没有恢复八大提出的党的代表大会常任制。对此，主持新党章起草工作的胡乔木, 在就新党章产生的经过和重要意义答记者问时说：“在新党章的多次讨论和修改过程中, 曾经考虑过代表要实行常任制的意见, 1980年2 月发出的修改草案中就曾经作过这样的规定。但是经过多方面的考虑, 最后还是没有作这样的规定。”[7]胡乔木还具体解释了十二大没有恢复党的代表大会常任制的原因: 一是八大规定行不通；二是党代会的任务主要是确定党在一个阶段内的路线、方针和基本政策, 产生比较稳定的领导机构, 因而不需要也不可能每年都开会；三是如果实行代表常任制, 对党代表的任务和职权及其与各级党委的关系难以作出明确具体的规定。胡乔木的回答, 反映了当时党对这一重大问题的慎重考虑。由于胡乔木的解释在当时是权威观点, 使十二大前夕要求恢复党代会常任制的呼声一度归于沉寂。但学术界对此讨论并未终止。1987 年，党的十三大提出：“在新的历史条件下, 在党的建设上走出一条不搞政治运动, 而靠改革和制度建设的新路子。”[8]此后，中央有关部门开始了在部分市、县进行党代表大会常任制的试点。从1988 年到党的十六大之前，中央组织部先后选择了浙江、黑龙江、山西、河北、湖南等省的12个市、县进行了党代会常任制的试点。这一阶段的试点工作由于缺乏明确的政策支持，虽然进行了14 年探索，总的来说成效有限。

2002年11月，江泽民同志在党的十六大报告中指出：“要以保障党员民主权利为基础, 以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点, 以改革体制入手, 建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”[9]这为党代会常任制的实践探索提供了强有力的政策支持。此后，第二批党代会常任制试点工作蓬勃开展。四川、山东、山西、广西、广东、湖北、江苏等省的20 多个市、县、区加入了党代会常任制试点的行列。现在有一半以上的省、市、自治区都在积极开展党代表大会常任制试点的工作。通过短短几年的探索，党代会常任制试点工作取得了显著成绩，除了党的十六大之前形成的“椒江模式”外，又形成了四川“雅安模式”、湖北“宜都模式”等。从试点的内容看，党代会常任制的内涵相比之前更加丰富。除了党代会年会制和党代表任期制之外，不少试点单位将设置党代会常设机构作为党代会常任制的重要内容。

2007年10月，胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制。”[10]十七大第一次将实行党代表任期制作为一项制度写入党章，2008 年7 月17日，颁布了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，标志着党代表任期制进入了具体实施阶段。

对高校党内民主建设的历史启示

党内民主是党的运行机制中不可或缺的组成部分，是党的活力和创造力的源泉。马克思主义经典著作和中国共产党对党代会常任制的理论探索和现实实践，以及近10年来高校系统自身试行党代会常任制的实践探索，对于我们继续以改革创新的精神探寻符合高校特点的党的民主运行机制留下了深刻的历史启示：

1.党的代表大会制度是保障党内民主的最根本制度，党代会常任制是确保党代会最高权力的根本保障

党内民主是党的生命。党内民主是指党内事务由全体党员当家作主, 全体党员有一律平等地直接或间接参加党的领导和管理党内一切事务的权利。高校党的建设的实践证明，只有加强党内民主，高校党组织才能为全面贯彻落实科学发展观，构建和谐高校提供牢固基础。党的代表大会制度是高校党内民主的基本制度。积极探索高校党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，对于完善高校党代表大会制度、推进党内民主建设等具有重要意义。

当前，高校党代会主要存在以下问题：不定期召开党代会；党内重大问题不在党代会上讨论决定，而是被全委会、常委会或其他工作会议、扩大会议取代；党代会同各种与其相关的委员会的权力关系不明确，等等。在这种情况下，更有实施党代会常任制的必要。因为实施涵盖党代会年会制、党代表任期制和党代会常任机构设置等内容的党代会常任制，有利于党代会和党代表作用的充分发挥，这实际上为党员民主权利的充分行使提供了根本保障。因此，只有不断加强和推进党代会常任制的改革与完善，才能真正落实党章所赋予党代会的权威地位，做到广泛集中民智，准确把握民意，提高决策的科学性。

2.党代会常任制是不断与时俱进和改革创新的制度形式，需要探索构建切合高校实际、立足高校特点的党代会常任制运行机制

高校是培养国家各类专业人才和从事科学研究、思想文化研究与传播的重要基地。从马克思列宁的党代会年会制的思想缘起、中国共产党关于党代会常任制的理论创新与实践探索可以看出，党代会常任制历经了一个不断发展的历程，内涵不断丰富、内容日益扩展，从来没有局限于历史框架。因此，改革与完善高校党的代表大会制度，无论是实行党代表任期制，还是实行党代会常任制，仍然不能以激进的方式进行，而应当走一条渐进的发展道路。同时，还必须从高校实际出发，不能照搬历史经验和地方实践成果。

总的来说，探索构建切合高校实际、立足高校特点的党代会常任制运行机制，需要注意以下几个方面的工作：一要以党代表的选举为基点，不断健全选举的配套体制与改进选举方式，完善代表的构成比例，提高代表素质、参政意识和议政能力；二要以充分发挥代表作用为重点，明确与规范党代表在任期内的权利和责任，努力探索在党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式；三要以制度建设为保障，建立健全党代表年会制、党代表任期制的工作机制，努力探索和确立符合高校特点的党代会常任制的运行模式及发挥作用的途径；四要以发挥党的领导核心作用为根本，处理好党的代表大会与纪委、党委（全委会）、党委（常委会）以及教职工代表大会的关系，努力形成一个授权关系清晰、相互制衡、完整的党内权力结构。

本文是北京外国语大学党建研究会2010年委托项目“科学发展观视野下的高校党内民主建设研究”的阶段性成果之一，作者系项目负责人

参考文献：

[1]《马克思恩格斯全集》第四卷，人民出版社1958年版，第574页、575页。

[2]《苏联共产党章程汇编》，求实出版社1982年版，第1页。

[3]《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第54页。

[4][5]《邓小平文选》第1 卷，人民出版社1994年版，第233页。

[6] [7]《中国共产党章程汇编（从一大到十六大）》，中共中央党校出版社2006年版，第106页、107页、330页。

[8]《十三大以来重要文献选编(上)》，人民出版社1991年版，第54页。

[9]江泽民：《在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2002—11—25。

[10] 胡锦涛：《在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2007—10—25。

（作者系北京外国语大学党委副书记、纪委书记）

[责任编辑：赵英臣]