国外残疾人社会保障基金管理模式研究

田钰燕

（梧州学院 法律与公共管理系，广西 梧州 543002）

国外残疾人社会保障基金管理模式研究

田钰燕

（梧州学院 法律与公共管理系，广西 梧州 543002）

目前国外残疾人社会保障基金管理模式主要分为三种，即中央集中型、分散型和分层型。在对这三种残疾人社会保障基金管理模式进行全面分析的基础上，提出对我国的几点启示，这样既有助于把握当今世界残疾人社会保障基金管理模式发展的趋势及规律，又能借鉴国外成功的经验，创新我国残疾人社会保障基金管理模式。

国外；残疾人社会保障基金；管理模式

一、中央集中型残疾人社会保障基金管理模式

（一）中央集中型残疾人社会保障基金管理模式的定义

所谓中央集中型残疾人社会保障基金管理模式是指由中央政府统一管理残疾人社会保障基金的筹资、支付以及投资运营等方面。它包括中央控制型和中央投资型两种管理模式[1]，两者区别主要在于：中央控制型是中央政府将残疾人社会保障基金全部投资购买国债，这意味着将其作为中央财政的一部分控制起来；而中央投资型是指中央政府将残疾人社会保障基金投资到资本证券市场。中央控制型管理模式的典型代表是英国、爱尔兰，瑞典和丹麦则是中央投资型管理模式的典型[2]。在本文中，我们以英国为代表进行分析（如下见图1）。

（二）中央集中型残疾人社会保障基金管理模式的典型代表——英国

在英国，不论行业和地方的差别，全国范围内所有社会保障基金都是实行中央政府统一管理的模式，其中也包括残疾人社会保障基金。由于英国社会保障项目繁多，内容复杂，因此，在中央政府统一领导下，残疾人社会保障基金的筹资、支出、运营和监督分别由政府相关职能部门负责。残疾人社会保障基金来源于雇主和个人缴纳的社会保障税、投资收入结余以及大量的财政补贴。英国皇家海关及税务总署负责收缴社会保障税，它隶属于英国政府财政部，而英国政府财政部则负责提供财政补贴。因为残疾人除了享受残疾待遇之外，政府还提供了各种津贴，并且根据不同的社会保障项目设置残疾人社会保障基金支出的机构。其中负责大部分残疾人社会保障基金支出的是工作和养老金部[3]，如：隶属于工作和养老金部的伤残和护理部负责管理包括伤残生活津贴和护理津贴在内的各种伤残津贴；而其另一个重要的业务部门求职中心负责帮助那些已经就业或者即将就业的残疾人，并处理初次津贴的申领；其他机构如改革、教育和技能部则负责管理残疾学生津贴；皇家海关及税务总署则负责税收抵免，其中残疾人和照顾残疾人士者，都可以得到税收减免的支持。在投资运营方面，残疾人社会保障基金纳入到全国社会保障基金中，全部用来购买国债，由国债消减委员会负责管理基金盈余资产的日常投资。在监督体系方面，英国政府构建了一套透明、标准化的内外部相结合的监督体系。即每个政府职能部门在申请资金时，都要经过统一的审查程序，每年定期公布自己的财务报告，国家审计署负责监督所有的政府职能部门。

归纳来看，英国残疾人社会保障基金管理模式通过专业化分权，大大提高了基金的管理效率，大幅度减少行政管理费用，基金还可以在全国范围内通融调剂，节约了交易成本，并且形成了内外部相互结合与制约的监督体系，具有相当高的透明度，从而为英国形成完善又细致的残疾人社会保障体制做出重要贡献。

图1 英国中央集中型残疾人社会保障基金管理模式

二、分散型残疾人社会保障基金管理模式

（一）分散型残疾人社会保障基金管理模式的定义

分散型残疾人社会保障基金管理模式是指基金管理主要分散在行业或地区，由雇主和劳工联合建立的自治机构予以办理，而不是由政府集中统一管理，政府在此过程中主要履行立法、组织、协调与监督的职能。此种模式的典型代表是德国（如下页图2）。

（二）分散型残疾人社会保障基金管理模式的典型代表——德国

在德国，残疾人社会保障基金主要来源于雇主和个人缴纳的社会保险费、政府财政补贴、捐赠收入以及投资收益所得的款项。其中最大的缴纳者是雇主，其次是雇员，近几年政府拨款也略呈上升趋势。德国没有建立专门的残疾人社会保障基金，而是分别由不同的社会保险基金负责。比如：社会护理保险基金为残疾人提供护理救济；失业保险基金为参加了失业保险的残疾劳动者提供失业津贴；养老保险基金为残疾人提供丧失劳动能力养老金和丧失职业能力养老金；医疗保险基金为参保残疾人提供医疗保险待遇；工伤事故保险基金为参保残疾人提供工伤伤残待遇；而对于没有相应的保险基金为其保障的残疾人，则由残疾人综合办公室、社会援助和青年福利机构、战争赔偿办公室为这部分残疾人提供保障。

图2 德国分散型残疾人社会保障基金管理模式

在这里，本文主要讨论为残疾人提供社会保障的各种社会保险基金的管理。除了失业保险基金是由联邦劳工局负责统一管理以外，其他的社会保险基金都是由行业和地区组建的社会保险经办机构进行独立的自我管理和实施，各社会保险经办机构均由通过公开选举产生的雇主和劳工的代表者共同参与，实行民主和自治管理，政府则负责相关法律和政策的制定、业务的协调、相应的监督等相关方面。在投资运营方面，社会保险经办机构均拥有自己的资金运营方案，各项社会保险基金不像英国那样可以在全国调剂通融使用，但是联邦政府对投资项目还是有统一的规定，只允许将基金投资到购买国库债券等，不允许投资到购买股票、附股票认购权的公司债券、可转换公司债券。在监督方面，实行的是行政监督和工会监督方式。联邦保险局、各州设立的社会保险局以及联邦保险监督局负责监督，而工会在社会保障基金管理中也承担着重要监督职责。

德国实行分散型残疾人社会保障基金管理模式有其深刻思想基础和文化内涵，并且在《社会法典》第4篇第1款第29条中也可以找到相应的法律依据,里面明确规定：社会保险机构在公法上是拥有自治管理权的法律实体[4]。这使得各社会保险经办机构拥有较大自主权和较强独立性，能根据残疾人的社会保障需求，及时调整保障内容，为残疾人提供全面、细致的保障项目和服务。

三、分层型残疾人社会保障基金管理模式

（一）分层型残疾人社会保障基金管理模式的定义

所谓分层型残疾人社会保障基金管理模式是指在全国政府和各构成单位（州、省、邦）按照法律规定划分残疾人社会保障基金的管理权限，各自负责职权范围内残疾人社会保障基金的筹资、支付、投资运营、监督等。美国就是该模式的典型代表（如下页图3）。

（二）分层型残疾人社会保障基金管理模式的典型代表——美国

在美国，由于残疾人社会保障所指的范围不一样使得残疾人社会保障基金的种类有所差异，在此进行分层次说明。

1.美国联邦政府残疾人社会保障基金

美国联邦政府残疾人社会保障基金主要是税务部门通过征收社会保障税筹集而来，将雇主和员工各缴纳工资的6.2%的社会保障税中的一定比例用于残疾人社会保险、失业救济金、补充失业津贴等一些关于残疾人的社会保障项目。美国人将美国联邦政府残疾人社会保障基金称之为残疾人保险信托基金（DisabilityInsurance，简称DI信托基金），主要是因为它采取的是信托基金的管理方式。DI信托基金是根据1956年美国社会保障法的修订案而建立，目前通常与老年、遗属保险信托基金合并在一起称为老年、遗属和伤残保险信托基金（简称OASDI信托基金）。它由财政部负责基金的收付和投资运营，以此确保OASDI信托基金的完整和专款专用[5]。同时还建立了社会保障信托基金委员会，负责掌管和监督包括OASDI信托基金在内的社会保障基金，每年定期向国会报告社会保障基金在过去及未来的财务状况，如出现收支赤字，则立即报告国会。在投资运营方面，美国联邦政府则相当谨慎，采取十分保守的政策，几乎全部用来购买财政部特别发行的债券（简称“特别债券”），它包括短期债务凭证和长期特别债券两种。尚未涉足股票、企业债券、金融债券等投资领域。

图3 美国分层型残疾人社会保障基金管理模式

2.美国州和地方残疾人社会保障基金

在美国，州和地方之间既不存在统一的社会保障基金管理机构，也没有制定统一的管理办法，州和地方残疾人社会保障基金实行的是各自为政分散的管理方式，所以在残疾人社会保障基金的筹资标准、支付水平等方面都会有所差异。各州内部设立社会保障基金管理机构负责本管辖范围之内社会保障基金的管理，其中也包括残疾人社会保障基金。联邦政府派出的机构“州社会保障署”则负责监督和协调工作。在投资方式和投资领域的选择方面，联邦政府没有太多的法律管理规定，州和地方基本上采取信托团体投资方式[6]，主要投资在股票、国外投资、公司债券等方面。

总而言之，美国残疾人社会保障基金采取联邦、州和地方政府分层管理方式，既有利于联邦政府的统一领导和协调，同时又便于州和地方政府在其管辖范围之内拥有自主权管理残疾人社会保障基金，并根据本地实际情况设定残疾人社会保障基金的筹资标准、支付水平等，满足残疾人不同的保障需求。

四、国外残疾人社会保障基金管理模式的启示

（一）立足本国政治体制、历史文化传统和民族特点等国情

政治体制在很大程度上决定了残疾人社会保障基金管理模式的选择。在同属于联邦制国家结构的德国和美国，却选择了截然不同的残疾人社会保障基金管理模式。纵观德国社会保障发展史，行业自治组织起步较早，也比较发达，最先为本行业的工人提供了社会保障，因此，由行业组建的社会保险经办机构管理残疾人社会保障基金是必然的。伴随着行业自治组织的发展壮大，其已经具备足够的实力与政府进行抗衡，并将政府直接、统一的管理排除在外。时至今日，德国联邦政府想直接管理包括残疾人社会保障基金在内的所有社会保障基金的要求仍然难以实现。而美国社会崇尚个体自由，认为贫困是由个人原因造成的，因此，很难形成强有力的行业自治组织。经济危机带来大量失业人员，并引发了社会动荡不安，美国政府在凯恩斯国家干预理论的指导下，积极出面解决工人失业、民众贫困问题。因此，由政府组织发展残疾人社会保障事业并分层管理残疾人社会保障基金也是必然的选择。其次，历史文化传统与民族特点在一定程度上也影响了残疾人社会保障基金管理模式的选择。比如德国，它强调个体的努力但也不排除相互间的合作，从而为行业互助组织的发展并逐渐壮大提供了良好的基础。而矗立在美国纽约港口的自由岛上的自由女神像则象征了美国人崇尚个人自由，追求个人奋斗，因此，它没有像德国那样形成强有力的互助合作基础，政府成为了最终的保护者和责任的承担者。

（二）注重法律法规建设和制度设计

上述国家残疾人社会保障基金的管理都遵循这样一个原则：即先立法，而后再实施。一项政策与制度要保障其有效实施，就必须提升到法律层面上。因为法律能够明确规定社会保障机构对残疾人社会保障基金的管理和监督，并且通过详尽的法律条文对政府以及残疾人社会保障基金经办机构实施有效的法律监督。如德国，虽然没有制定一部统一的残疾人社会保障法，但是不同的伤残原因、种类和伤残所享受的残疾待遇以及相应的管理机构都被规定在不同的法律中。

另外，这些欧美国家在残疾人社会保障基金管理方面还十分重视制度的设计。如：英国、爱尔兰、瑞典、丹麦采取的是中央集中型残疾人社会保障基金管理模式，德国、法国实行的是分散型残疾人社会保障基金管理模式，而美国采用的是分层型残疾人社会保障基金管理模式。他们在制度模式上设计是十分精美的，当然也要和这些国家社会保障基金管理一起面临新的挑战，进化深化改革，以适应新形势的发展需要。但是，他们的经验告诉我们：残疾人社会保障基金管理不仅依赖于制度文化，还需要专业的技术。因此，对其进行改革和创新就必须有一批批专业技能人才的积极参与，同时还需要从制度设计、管理规范、法律建设等方面进行综合协调。

（三）重视组织机构的建设

不仅完善的法律法规体系和良好的制度设计是重要的，我们还应该注重建立恰当的组织机构，重视对残疾人社会保障基金的有效管理。任何一项制度的有效执行都必须依赖于管理的科学化运行。基于残疾人社会保障基金的特殊性和重要性，需要建立一套科学、严密、规范、完备的管理操作规程。

从欧美国家的经验来看，他们都是非常注重对残疾人社会保障基金管理的监督与指导。如：英国实行的是中央集中型的残疾人社会保障基金管理模式，即在中央政府统一领导下，残疾人社会保障基金的筹集、支出、投资运营、监督分别是由相应的政府职能部门负责。如：英国皇家海关及税务总署负责收缴社会保障税，工作和养老金部负责大部分残疾人社会保障基金支出，国债消减委员会负责管理基金的投资运营，国家审计署履行监督的职能。

（四）强调政府应尽的职责

基于残疾人社会保障基金的重要性和特殊性，政府在此过程中还要承担起必要的责任。其中主要包括法律支持与财政投入的责任。从英、德、美三国的经验来看，政府的主持或主导是残疾人社会保障基金有效运行的关键。特别是在残疾人社会保障基金创建的初期，正是由于政府的主持和参与，残疾人社会保障基金的管理才能达到一种有效的、科学的状态。政府在残疾人社会保障基金管理的过程中主要履行立法、资金投入、组织实施、监督等职能。英、德、美三国基本上都是先立法，然后再组织实施，使之做到有法可依、有章可循。例如，英国先后制定了《国民保险法令》、《残疾人（就业）法案》等法律法规，这为残疾人社会保障基金的规范管理提供了法律支持。同时三国还建立了较为完善的监督机制。总之，由于具备了完善的法律法规体系与监督机制，使得这些国家的残疾人社会保障基金在实施的过程中比较规范，很少出现被挪用、挤占、贪污等情况。

另外，三国政府对残疾人社会保障基金在财政方面给予大力支持。如，英国社会保障体系为残疾人提供了大量的财政补贴项目，几乎覆盖了所有残疾人的需求。包括主要生活津贴、健康和独立生活方面的津贴、与工作收入相关的津贴、雇佣和就业方面的津贴等方面。美国联邦政府对OASDI信托基金的财政投入呈上升趋势。德国联邦政府对老年、残疾、遗属的财政拨款也处于逐年增长的态势。

[1]郑秉文.欧盟国家社保基金监管立法及其对中国的启示[J].中国社会保障,2008（11）.

[2]郑秉文.社保基金的法律组织形式：欧盟的经验教训[EB/OL].[2009-01-27].http：//www.comment-cn.net/politics/manage/2009/0127/article_14600.html.

[3]岳晨.英国残疾人社会福利制度研究[D].中国人民大学，2008.

[4]德国社会保险的自治管理：上[EB/OL].[2007-01-04].http：//www.china-insurance.com/news-center/newslist.asp?id=94483.

[5]郭颖.美国社会保障基金投资运作和监督研究[D].天津财经大学,2008.

[6]宋国斌.德国、美国社会保险基金管理模式比较及启示[J].经济研究参考,2009（64）.

On the Management Model of Social Security Fund for Disabled People Abroad

Tian Yuyan
（Department of Law and Public Administration,Wuzhou University,Wuzhou 543002,China）

There are three major management models ofsocial security fund for disabled persons abroad,that is,centralized type,diversified type and stratified type.Based on a comprehensive analysis ofthe three management models,this paper summarizes several points enlightening to China,which helps it grasp the development trend of the management model of social security fund for disabled persons in the world,drawon the successful experiences abroad,and innovate its own management model.

abroad;social securityfund for disabled persons;management model

D57

A

1673-8535（2011）06-0055-06

2011-10-08

田钰燕（1984-），女，广西平乐人，梧州学院法律与公共管理系教师，研究方向：社会保障基金管理。

覃华巧）