监督法施行后全国省级人大常委会制定实施办法或监督条例中的创新规定扫描

□ 魏桃清 任言实

监督法颁布施行5年来，全国省级人大常委会为了贯彻实施监督法，结合各省实际，制定了监督法实施办法或监督条例。在制定的这些实施性地方法规中，不少省份对监督法的相关规定进行了细化和创新，从立法上规范和推进了监督工作的创新发展。近期，我们通过对全国31个省级人大常委会贯彻实施监督法立法情况开展调研，对各地所作细化和创新规定进行了归纳汇总。

一、省级人大常委会贯彻实施监督法立法的基本情况

据了解，全国31个省级人大常委会有22个制定了监督法实施办法或监督条例，9个制定了有关规范单项监督工作形式的法规。在上述制定监督法实施办法或监督条例的22省中，18个省区采用了实施办法的形式，分别为河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、福建、江西、河南、湖北、海南、重庆、四川、云南、西藏、陕西、甘肃、青海和新疆，4个省采用了监督条例的形式，分别是浙江、安徽、湖南、贵州；7个省既制定综合性监督法规，又制定了单项监督工作形式的法规，分别是浙江、安徽、福建、湖南、云南、甘肃、青海（详见下表）。

监督法施行后全国31个省级人大常委会制定实施办法或监督条例情况

二、制定监督法实施办法或监督条例中的创新规定

（一）监督对象和内容上的创新。一是把垂直部门的工作纳入监督范围。如江西、福建、河北、黑龙江、辽宁、河南、陕西等。有的还将驻当地的企业事业单位的执法情况也纳入监督内容，如安徽、湖北、贵州、重庆等。二是把国家机关工作人员列为监督对象。如安徽、湖北、贵州、重庆等明文规定对选举与任命的国家机关工作人员进行监督，主要围绕三个方面进行，即遵守和执行法律法规以及上级与本级人大及其常委会决议决定情况、履行职责情况和勤政廉政情况。浙江规定人大常委会组成人员审议专项工作报告时对报告机关工作人员履职情况提出的意见，抄送有关部门。安徽对受监督的国家机关或者工作人员的监督意见，除依法作出决议、决定外，可以采取发出监督意见书的形式。监督意见书由主任会议交有关国家机关办理，有关国家机关应当在规定期限内向常委会报告处理结果。

（二）监督工作措施的创新。一是对专项工作报告或审议意见的研究处理情况报告进行满意度测评。如山西、河北、宁夏、福建、重庆、四川等对测评的主体、对象、内容、程序和结果的处理等作了较为具体的规定。二是对专项工作报告或审议意见的研究处理情况报告提出不满意议案。如福建规定省和设区的市人大常委会组成人员5人以上联名，县级人大常委会组成人员3人以上联名，可以提出对报告或者对审议意见研究处理情况报告不满意的议案，由主任会议决定是否提请常委会会议审议表决。经表决，常委会组成人员过半数通过的，常委会应当责成报告机关重新报告或者重新办理。常委会认为必要时，可以作出有关决议。三是委托下级人大常委会开展工作评议。河南规定常委会听取和审议专项工作报告，可以委托下级人大常委会听取和审议同级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告，并组织评议。受委托机关应当将评议情况向委托机关报告。

（三）司法监督上的创新。部分省级人大常委会在法规中拓展了监督司法工作的监督内容，一是增加关于涉法涉诉信访件的处理等内容。如浙江规定有关专门委员会、工作委员会和常务委员会信访工作机构要及时转送人民法院、人民检察院研究处理，人民法院和人民检察院应当根据要求将研究处理情况及时向有关专门委员会、工作委员会和常务委员会信访工作机构反馈。二是增加对司法工作审议意见办理要求的规定。河北、重庆规定，主任会议通过的对人民法院、人民检察院专项工作报告的审议意见，应当由审判委员会会议或者院长办公会、检察委员会会议或者检察长办公会研究处理。

（四）法律责任上的创新。部分省级人大常委会法规中增加了法律责任的内容。其中不少把法律责任作为单独一章，明确了受监督的国家机关或者工作人员的法律责任，并详细区分了不同的违法行为、不同的监督对象和应承担的不同的法律责任。如安徽、福建、四川、重庆、海南等，分别列出7～9种违法行为和5～9种处理方式。如对拒绝或者无正当理由延迟提出专项工作报告或者作虚假报告，拒不研究处理常务委员会审议意见或者不在规定期限内报告决议执行情况，拒不向常务委员会报送应当备案的规范性文件，拒不接受询问和质询或者接受询问和对质询时作虚假答复，拒绝或者干扰检查视察和特定问题调查，以及对质询案、撤职案提起人或者对特定问题调查委员会成员进行打击报复等妨碍常委会行使监督权的行为，依法采取通报批评、责成有关机关或者工作人员向常务委员会作出书面检查、责成有关机关对责任人员给予行政处分、对选举和任命的国家机关工作人员依法提出罢免案或决定免职、撤职的处罚方式。

三、制定监督法实施办法或监督条例中的细化规定

（一）关于监督的选题与内容。各省级人大常委会都对监督的选题原则、内容、途径、时限要求、责任部门等作了具体详细的规定。在选题的途径上补充了向社会公开征集的方式，在确定议题的途径中明确了各部门的职责和时限要求。如浙江、江西、云南、重庆规定可以面向社会公开征集议题，公民、法人和其他组织可以提出监督议题的建议。四川规定可以采取召开座谈会、听证会等方式，征求对监督议题和监督形式的意见和建议。安徽细化监督法规定的六条途径，分别规定依法实施法律监督的六项内容和工作监督的六项内容，并明确可以由“一府两院”、专门委员会、常委会组成人员书面联名和常委会工作机构报告议题或提出建议。福建规定每年12月10日前要提出下一年度监督议题的建议。湖南在规定监督议题确定的途径中，明确了各专门委员会或者人大常委会办事机构、工作机构的职责等。

（二）关于审议意见的形成和研究处理。各省级人大常委会对审议意见的收集、整理、制作、内容、交办、研究处理的时间与程序要求、结果的运用及后续跟踪监督等都作出了详细规定。从各地的规定来看，审议意见的内容一般包括对专项工作报告的总体评价、存在的主要问题、改进工作的建议和办理期限等。审议意见的收集整理由专门委员会或常委会的工作机构、办事机构负责，制作的时限要求在常委会会议后5～10天之内。审议意见的签发与交办程序分两种：一种是经主任会议讨论决定或通过，如湖南、湖北、青海、吉林、浙江等；一种是直接由常委会主任、副主任或者秘书长签发，如陕西、新疆、辽宁等。关于研究处理报告一般要求“一府两院”在2～6月之内报告审议意见的处理情况。重庆、河北还规定对专项工作报告的审议意见，应由政府市长、区县长办公会议或者政府常务会议研究处理。关于对研究处理情况报告的跟踪监督，河北规定对带有全局性、长期性重大问题和执法检查中发现的重大问题、承办单位对常委会审议意见研究处理和整改不力的，要组织跟踪检查。四川明确省和市、州人大常委会组成人员5人以上联名，县级人大常委会组成人员3人以上联名，可以提出常委会会议对研究处理情况的报告进行表决的建议。经表决，未获常委会全体组成人员过半数通过的，常委会应当责成报告机关重新研究处理，并在60日内向常务委员会报告。

（三）关于执法检查与听取和审议专项工作报告。一是补充、细化了执法检查的方式和跟踪检查的情形。各地监督法实施性法规中明确了执法检查可以采取听取汇报、召开座谈会、公开征求意见、个别走访、抽样调查、实地考察、查阅有关材料等方式。福建、河南规定执法检查可以委托有关机构进行调查或者检验、检测并出具报告，执法检查中发现的特别重大典型违法问题，常委会可以依法组织特定问题的调查委员会等。辽宁、湖北规定对三种情形要进行跟踪检查，即对法律、法规实施主管机关整改工作措施不得力，成效不明显，常务委员会组成人员仍不满意的；法律、法规实施主管机关虽已采取措施，但实现整改任务和目标需要一个过程的；其他情况需要进行跟踪检查的。二是细化审议专项工作报告的重点内容。福建、四川等省规定对专项工作报告应重点审议四项内容：报告机关是否依法开展有关专项工作；报告的情况是否客观真实；工作的成效、存在的问题和原因；解决问题和改进工作的措施。

（四）关于规范性文件的备案审查。各省级人大常委会对规范性文件报送备案审查的范围、报送时间、审查的内容和程序以及处理的办法等作出了具体规定。贵州、新疆、陕西、宁夏规定规范性文件应当在公布后30日内报有关机关备案。重庆规定区县人民政府、乡镇人民代表大会制定的规范性文件，应当在通过或者发布之日起15日内报送区县人大常委会备案。宁夏规定初审时可以召开座谈会、论证会、听证会来听取相关部门和专家、学者的意见或书面征求意见。湖北规定对于规范性文件的备案审查中，发现不属于本级人民政府直接管理的国家行政机关以及具有社会管理职能的其他组织的文件有不适当情形的，可以向有关机关提出或者通过上一级常务委员会向其上一级主管部门提出。

（五）关于特定问题调查。各省级人大常委会主要对特定问题调查委员会的人数组成、权限、调查时限、调查报告的内容等作出细化规定。四川、重庆、福建、甘肃等省规定调查委员会成员应当不少于5人，海南规定由5～9人组成。河南、海南等省赋予调查委员会调阅有关的案卷和材料，询问有关人员，组织听证、论证、专项审计和必要的鉴定等权限。四川、重庆、河北、湖北等省市规定60日或90日内完成调查，涉及重大复杂问题的，可以延长30日或60日。大多数地方规定调查报告应当包括调查事由、过程、结论、处理建议等内容，调查委员会成员对调查结论、处理建议有不同意见的，应当在调查报告中写明并署名。

（六）关于监督公开。各省级人大常委会补充和细化了监督公开的具体内容、程序和方式。部分地方还在监督法实施性法规中专门设立监督公开一章，对通报与公布的事项、时间规定、内容和方式以及审核、发布等集中作了规定。有的按照监督法的模式分散在各个章节中，对监督公开只作原则性规定。从各地的规定来看，监督公开的内容一般为年度计划、工作报告（包括专项工作报告、计划执行情况报告、预算执行情况报告、审计工作报告、审计查出问题的整改报告、执法检查报告）、审议意见及审议意见的研究处理情况报告、决议决定及对决议决定执行情况的报告、对规范性文件的撤销决定等。监督公开的时间要求，有的统一规定为一个时间段；有的针对不同的内容有不同的时间要求。公开的方式一般为通过常务委员会公报、常务委员会网站（或机关网站）、新闻媒体、期刊、召开新闻发布会或者记者招待会等形式全文公布或公布主要内容。浙江规定公民、法人和其他组织可以向常务委员会查询依法应当公开的监督工作有关报告和信息资料。