地方政府扶持大学生自主创业政策比较分析

钱 昇 ,陈 云

(杭州电子科技大学管理决策与创新研究所,浙江杭州 310018)

地方政府扶持大学生自主创业政策比较分析

钱 昇 ,陈 云

(杭州电子科技大学管理决策与创新研究所,浙江杭州 310018)

本文从政策性融资扶持、税收优惠和规制环境扶持、创业场地及费用扶持、创业服务四方面对上海、杭州和长沙三地大学生自主创业扶持政策进行归纳和比较分析,探究地方政府扶持大学生创业政策的影响成效,以及影响地方政府构建扶持大学生创业政策体系的主要因素,以期为地方政府完善创业政策体系,提升大学生创业成功率提供一些有益的思考。

大学生自主创业;扶持政策;比较分析

一、研究背景

政府创业扶持政策是推动大学生创业的重要力量。大学生创业扶持政策近几年受到广泛关注,各级地方政府都希望通过鼓励和扶持大学生创业的相关政策改善和优化大学生创业环境,激励大学生投身创业,实现以创业带动就业的倍增效应。2009年,我国大学生的自主创业率仅为 1.94%,创业成功率不足 10%[1]。与此形成鲜明对比的是,欧美大学生的自主创业率达到 20%-30%。政府通过逐步实施和完善创业政策无疑会改善这一现状。本文以对大学生创业扶持做得比较好的上海、杭州和长沙三地已出台的相关政策为例,对三地政策进行归类比较,以期对地方政府制定大学生创业扶持政策有一定的借鉴意义。

创业政策被关注开始于 20世纪 90年代[2],主要理论成果集中在创业政策的基本内涵和创业政策体系框架的构建上。创业政策虽然受到国内外的高度重视,但是已有的研究仍处在起步阶段,尚缺乏系统的理论研究。

创业政策本质是激励创业(Degadh,2004;Lundstrom&Stevenson,2001)[3],作用是用来减少初创企业面临的不确定性(Hart,2003)[4],目的是通过设计和传递动力、技能和机会这三要素来鼓励更多的人选择创业,进而提高创业活动的水平 (Lundstrom&Stevenson,2001)[3]。

目前关于创业政策体系框架的研究主要有两类:一类是由国际组织或社会团体提出的创业政策体系框架,有代表性的为全球创业观察 GEM框架、OECD(2001)框架、瑞典小企业研究基金会所MOS框架、创业机会协会 (AEO,Assosiation for enterprise opportunity,2003)框架和芬兰贸易与产业部门 (Ministry of trade and industries,2004)框架等。另一类是由个体研究者提出的政策体系框架,如 Kayne(1999),Lundstrom&Stevenson,(2001),最有代表性的就是 Lundstrom&Stevenson(2001)提出的创业政策体系构架。他们认为创业政策框架是围绕着动机、技能和机会这三要素建立的,制定政策应考虑三个层面:(1)在个人层次上激发人们进行创业;(2)使创业者获得创业所需要的知识和技能;(3)为潜在创业者提供资源和环境支持[5]。政策框架的主要内容有 6个方面:促进创业文化、开展创业教育、减少进入障碍、启动资金 /融资支持、创业支持和目标群体战略;Kayne(1999)则认为创业政策应该包括:创业共识、税收和规制环境、资金的获取、创业教育、知识资本[2]、[6]。

国外研究者多从政策的功能性和效用角度来总结创业政策应涵盖的内容。国内研究者多围绕政策体系进行研究。熊伟(2009)[7]运用创业活动的基本维度及其分维度的具体组合来构建创业政策体系的一般框架,认为支持大学生创业政策体系包括舆论宣传、教育培训、开业优惠、金融优惠、税收减免、财政扶持、所有制优惠、产业引导、综合服务、企业退出、社会保障、生活配套、风险规避、其他改善政策等。王飞绒 (2009)[8]将现有创业扶持政策归类为资金扶持、场地扶持、税收扶持、社保扶持、特定人员扶持、其它扶持等。这些研究者的分类指标内容多有交叉。

参照前人研究成果,并结合一些地区已有的政策实践,本文将现有地方政府扶持大学生创业的政策归类为四个方面:政策性融资扶持、税收优惠和规制环境扶持、创业场地及费用扶持、创业服务等。

政策性融资扶持是指以政府政策为依据,以解决创业融资难题为目的,向创业者提供各种融资和资助,包括贷款担保、无偿资助、信用担保、配套资助和贷款贴息等。

税收优惠和规制环境扶持是指为降低创业成本,政府通过向创业者提供税收减免,或对规定的行业给予税收优惠以及降低制度要求等,促进更多人创业。主要涉及对创业者在一定期间内的税收减免,特定行业的税收优惠,降低注册资本要求,降低场地限制要求等。

创业场地及费用扶持的目的是解决经营场地,减轻创业企业负担。主要内容包括资助创建创业园区、经营场地房租补贴或减免,以及和创业直接相关的费用支出补贴。

创业服务是指向创业者提供与创业直接相关的一系列创业支持。主要有简化办事程序,提供开业指导,创业导师帮扶、创业团队交流、创业教育与培训等。

二、上海、杭州和长沙三地大学生创业扶持政策比较

上海、杭州、长沙是目前扶持大学生自主创业政策体系比较健全的城市代表。上海市从 2009年以来出台了《上海市人民政府关于进一步做好本市促进创业带动就业工作的若干意见》等一系列政策文件。杭州市从 2007年以来出台了《杭州市高校毕业生创业三年行动计划》、《杭州市人民政府关于鼓励和扶持大学生在杭自主创业的若干意见》、《杭州市大学生创业资助资金实施办法 (试行)》等政策文件。长沙市从 2008年起相继出台了《长沙市关于鼓励和扶持大学生自主创业的政策意见》等政策文件。截止 2010年 5月,这三地出台的扶持大学生自主创业政策的主要内容可归纳如表 1:

三地扶持大学生创业政策的目标群体存在着一定的差异。上海市创业政策扶持对象是本市户籍的大学生群体及其他青年的自主创业者,并且限于创立在 18个月以内的小企业、个体工商户、农民专业合作社等。杭州市创业政策扶持对象是在杭高校学生及毕业五年内在杭州市创业的的各地高校毕业生(留学回国在杭创业者另有优惠政策)。长沙市创业政策扶持对象是在读期间或毕业二年内高校的各类毕业生。较之上海,长沙和杭州更为重视大学生群体的创业效应,政策扶持的目标群更宽,已不仅仅限于扶持本地户籍的大学生创业者。其中,杭州扶持政策的目标群面最宽。扶持大学生自主创业已成为杭州市加快推进人才强市战略,引领和谐创业,以创业带动就业,打造大学生创业天堂的一个重要组成部分。

政策性融资扶持是创业扶持政策非常重要的一部分,可以在一定程度上缓解大学生创业者的创业初期的资金压力,增加以政府信用支持的融资渠道。三地政府都建立了政策性融资扶持,主要由无偿资助和小额贴息 (担保)贷款组成。较之杭州、长沙两地,上海的政策性融资扶持起步早,运作规范,并在单个项目资助强度上也略大一些。杭州和长沙两地突出了为大学生创业优秀项目提供政府无偿资助,资助金额总量较大,受益面较广,使得很多潜在创业者获得了机会。杭州在优秀项目评审中,引入了风投公司专家和成功创业的优秀大学生企业家当评委,突出了对资助项目的运营质量的评价。长沙在资助的顺承性有创新,配备资助做得比较到位,并设立了对创业成功典型的奖励。

税收优惠和规制环境扶持是政府降低大学生创业成本,降低市场准入门槛的有效手段。上海和长沙在税收优惠和规制环境上优惠力度都小于杭州。杭州市用足了地方政府的各种税收优惠,并在注册资本“零首付”,经营场地限制等方面放宽了大学生创业的规制环境。

表 1 上海、杭州、长沙三地大学生创业政策

创业场地和费用扶持既直接减轻了大学生创业者初创期的经济负担,又可以通过支持大学生创业园区的建立,为大学生创业企业提供互相学习、打造群体品牌、降低配套费用、营造创业氛围等集聚效应。这方面三地政策的设计角度相似。上海、杭州正在逐步增加大学生创业园区和各类孵化器数量,以满足大学生自主创业需求。创业场地和费用支持主要还是发挥对创业企业的引导作用。从政策实施效果看,若创业场地和费用扶持政策能向大学生创业园区倾斜,将可以获得更好的政策效应。杭州市政府通过对每个大学生创业园区 50万元资助,有效地扶持创建了 9家市级大学生创业园。截至到 2010年 2月份,已引导 527家大学生创业企业入驻。

创业服务内容更为广泛,涵盖了机会、动机和技能三个要素范畴。三地都非常重视对大学生创业企业提供从注册登记、培训、指导,到加强多部门协调的软性服务平台建设等,在一定程度上缓解了大学生创业者社会网络薄弱的困境,促进了本地区创业文化和支持大学生创业氛围的形成。相比较而言,长沙和杭州两地在为外来创业大学生提供人事服务绿色通道,提供一定的住房优惠条件要比上海的政策惠及面更大。创业服务在鼓励和支持大学生创业中是不可或缺的。在实施过程中如何在已有的体制下协调好政府各管理部门的职能,以及引导中介组织热心参与将直接影响着这些政策的实施成效。

三、结论和思考

地方政府制定扶持大学生创业政策,必然与当地当时的社会经济发展定位紧密结合。上海市大学生创业扶持政策是以创业带动就业为主要目的;长沙市的定位是带动就业和“人才强市”并举,只是更侧重于扩大就业;杭州市则是在“人才强市”层面上扶持大学生创业。政策定位不同,其政策内容的侧重点也就有所不同。地方政府扶持政策目标群体是仅限于本地户籍大学生,还是惠及所有在本地创业的大学生,既与各地社会经济发展定位有关,又与对大学生创业事业在当地整个社会经济发展中的作用期待有关。

目前的无偿资助经费和贷款贴息均来自于政府专项拨款,地方政府的财政支付能力对政策性融资政策的规模和可持续性有着直接的影响。税收优惠既要受到现有税收制度的约束,又要受到地方政府税收能力的影响。在政策配套中,财政税收政策扶持无疑是最直接,成效最明显的。但是,该项政策的长期实施将持续性地增加政府的财政负担。因此,提高大学生创业企业的成功率,提高创业企业经营绩效,扩大新的税源,是该配套政策得以持续的关键。

扶持建立大学生创业园不仅可以解决大学生创业企业的落脚问题,还可以为初创者提供各种培育和孵化服务,并引入各种投资资金、社会中介服务等,提高创业成功率。这是目前成效比较好的一项措施,也在一定程度上避免了单纯依靠政府持续性资金投入的尴尬。如何办好大学生创业园已成为这三地构建扶持大学生创业政策体系的重要组成部分。

创业服务既包括了政府面向大学生创业企业的一些特殊服务,也包括了面向所有中小企业的各种服务。政府如何动员和组织更多的社会中介加入对大学生创业企业的扶持服务,是一个地方大学生创业氛围浓厚程度的重要标志,也是持续扶持大学生创业的重要举措。

大学生自主创业是经济转型升级过程中新型企业家成长的途径之一,也是未来民营经济发展的重要领域之一。制定和完善大学生创业扶持政策是经济发展到一定阶段的必然要求。但是,对大学生创业群体的特殊扶持政策会受到现有体制和地方政府资源供给的约束。因此如何评价大学生创业事业的社会绩效,如何营造关心和支持大学生创业的氛围,动员更多社会资源加入对大学生创业的支持,增强扶持政策体系的配套,提高扶持政策的效能,是有待在实践中进一步探索和完善的课题。

[1] 徐敏.75.22%想创业 1.94%真创业[N].解放日报,2009-08-05(6).

[2] 高建,颜振军,秦兰.中国城市创业观察报告[M].北京:清华大学出版社,2007.

[3] Stevenson,Lois and Lundstrom,Anders.Entrepreneurship Policy for the Future[J].Swedish Foundation for SmallBusiness Research,2001(1):24-31.

[4] HartD.The Emergence of Entrepreneurship Policy:Governance,Start-ups,and Growth in the US Knoeledge Economy[M].Cambridge:Cambridge University Press,2003:3-16.

[5] 陈成文,孙淇庭.学生创业政策:评价与展望[J].高等教育研究,2009,30(7):24-30.

[6] 高建,盖罗它.国外创业政策的理论研究综述[J].国外社会科学,2007(1):70-74.

[7] 熊伟.大学生创业政策体系的构建框架与实施模式[J].陕西教育学院学报,2009,25(3):18-23.

[8] 王飞绒.创业特征演变的调查研究——以浙江省为例[J].中国科技论坛,2010(2):120-125.

A Comparative Study on the Local Entrepreneurship Policy for College Students

Q IAN Sheng,CHEN Yun
(Institute ofManagementDecision&Innovation,Hangzhou DianziUniversity,Hangzhou Zhejiang310018,China)

Entrepreneurship policies for college students from Shanghai,Hangzhou and Changsha are inductively summarized and comparatively analyzed in ter ms of four aspects:financial supports from the policies,supports of tax incentives and regulatory environment,supports from venues and fees supports from business services aswell,which aims to explore the effectiveness of the local entrepreneurship policies and main causes thatmay cause influences on the constructing local entrepreneurship policy system for college students.The study is expected to throw light on providing some tentative and beneficial reflections to local government's entrepreneurship policy system and to raise the successful rate of college students'entrepreneurship.

college students'entrepreneurship;support policies;comparative analysis

F062.6

B

1001-9146(2011)01-0025-04

2011-01-07

钱昇 (1955-),男,江苏宜兴人,教授,经济学、管理学.