浅析我国政府与慈善组织关系——基于政府-非营利组织关系的类型学理论

刘娟

（南京大学 政府管理学院 江苏 南京 210093）

一、政府-非营利组织关系的类型学

吉德伦、克莱默和萨拉蒙等人通过对政府与非营利部门关系的跨国比较后，提出了政府-非营利组织关系的类型学理论。他们认为，福利活动中存在两个关键性要素，即服务的资金筹集和授权以及服务的实际配送。并以此为核心变量，构建了政府与非营利部门关系的四种基本模式：政府支配模式、第三部门支配模式、双重模式以及合作模式。如表1所示。

表1 政府-非营利组织关系

其中，因自治决策权的程度不同，合作模式包括两种方式:一是“合作的卖者”模式，非营利组织仅仅是作为政府项目管理的代理人出现，拥有较少的处理权或讨价还价的权力；另一种是“合作的伙伴关系”模式，非营利组织拥有大量的自治和决策的权利，在项目管理上也更有发言权。

二、慈善组织的授权

我国慈善组织注册登记采取“分级登记，双重管理”体制，即慈善组织在申请成立时，必须与某个政府部门或政府授权机构结成“业务指导”关系，受登记管理机关和业务主管单位的双重管理。在现实运作中，行政部门多出于自身利益害怕承担风险而不愿作为社团的业务主管单位，这一方面使得许多慈善组织因此而不能成立，阻碍了慈善组织的蓬勃发展；另一方面，促使官方背景浓厚的大型慈善组织形成垄断，破坏了社会团体间应有的竞争氛围，而这必将影响其服务的质量。

我国对慈善组织的登记注册还在资金和人数上设定了较高的门槛。《社会团体登记管理条例》第三章规定：资金方面，全国性社会团体活动资金不少于10万元，地方性社会团体和跨行政区域社会团体的活动资金不少于3万元；人数方面，社团个人会员不少于50人或者单位会员不少于30人，个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50人。这些规定更是将大量较小规模的慈善组织排除在体制之外。

同时，《社会团体登记管理条例》还明确规定“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立”“社会团体的分支机构不得再设立分支机构”“社会团体不得设立地域性的分支机构”。

三、慈善组织资金供给

1.财政支持。我国目前慈善机构的资金来源主要包括政府的资助或项目资金、募捐收入和其他经营性收入。其中，政府的资助或项目资金占据很大比重。根据2000年的调查，中国社团组织收入来源的结构如图1所示，其中政府补贴占一半以上，会费和营业收入占近三分之一，个人和企业捐款只有十分之一，国外捐款微不足道，仅2%而已。慈善组织的情况也大致如此。并且，政府对慈善组织的财政支持方式多采用政府拨款、补贴等直接资助，而以项目形式的经费却比较有限。

图1 中国社团组织的收入来源结构（2000年）

图2 2007、2008年全国基金会分类构成情况

另外，从我国基金会分类构成情况也可看出政府财政在慈善组织发展中的主导性作用。如图2所示，2007到2008年间，我国非公募基金会快速增长，大大超过公募基金会的增长速度；但从绝对数量来看，公募基金会仍占据绝对优势。

2.税收政策。税收一贯被认为是促进慈善组织发展的有利杠杆，但我国目前的相关政策却对慈善基金的供给带来了诸多的限制。

区别对待不同级别的慈善组织。自1999年起，财政部、国家税务总局相继下发通知，中华慈善总会、希望工程基金会等二十多家全国性非营利性慈善机构税收优惠政策。但大量中小型慈善组织还不具有税收减免资格，而且绝大多数社区的经常性捐赠（现金和实物形式）都还被排除在优惠政策之外。

税前扣除比例较小。我国《企业所得税法》规定，“企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。”即如果企业捐赠款物的金额超过企业当年税前利润的12%，超额部分仍需缴纳企业所得税。

捐款退税程序繁复。根据民政部统计的相关数据显示，2005年全国民政系统共收到个人捐赠17亿元，但个人退税率为零。民政部救灾救济司有位负责人曾做过慈善捐赠免税的试验，从向中华慈善总会捐款500元到获得50元的免税，中间要经过10道手续，整整办了两个月的时间。

四、慈善组织的自治及决策

（一）人事权

1.人事任免。我国当前慈善组织人事任免方面的普遍问题：虽然各慈善组织大都制定了自己的领导人选产生章程，但这些都形同虚设，真正掌控其人事任免大权的是政府。慈善组织的领导或者直接来源于其业务主管部门的派遣和任命或者有组织负责人提名并得到业务主管部门的批准。

2.人事编制。各级慈善机构是事业性编制，专职工作人员的编制和工资由国家教委核定、国家财政负担，同时在基层县（市）、乡（区、镇、街道）的慈善组织完全依附于行政机构。许多地方的慈善组织与民政部门是一班人马，两块牌子，有的地方慈善组织甚至是民政部门内部的一个“科室”。范明林学者的个案研究同样可以做以证明，如表2。

表2 S慈善基金会工作人员编制结构（%）

（二）决策及项目运作

清华大学NGO研究所对全国范围内民间组织的调查显示：46.6%的民间组织由理事会或全体会议等正式决策机构决定组织战略决策和活动计划；47.4%的民间组织无正式决策机构，其中由全体人员协商决定的占10.7%，由两个以上负责人协商决定的占17.8%，由负责人个人决定的占18.9%。加之，我国慈善组织的高层领导干部大多是由政府直接任免的，并且其往往与政府其他部门有千丝万缕的关系，慈善组织的独立决策权是十分有限的。

我国绝大多数的慈善组织都采取项目运作机制，通过各领域的项目完成其服务社会的慈善使命。但无论是官方背景浓厚还是以自主化著称的慈善组织，其项目的运作都与政府有着千丝万缕的联系。以典型的自下而上型的中国人口福利基金会为例，其外部关系如图3所示：

其中，“贫困母亲”是其“幸福工程”项目的一部分。在此项目中，基金会与受益者之间是一种间接关系；并且该项目在实际运作中主要是通过地方计生委或计生局来展开的，基金会在项目执行中扮演着监督者的角色。

表3 各类捐赠主体与捐赠资源比较

图3 中国人口福利基金会的外部关系

此外，还有一些与政府联系紧密的慈善组织，甚至其项目的立项都要通过政府相关部门的审批。

（三）政府的监管

我国对慈善机构的监管采用多主体模式。民政部门、业务主管部门、审计部门和人民银行共同构成对慈善机构的监管主体。其中，民政部门负责依法登记管理和依法监督，业务主管部门侧重对慈善组织的业务指导和具体的日常管理，审计部门和人民银行重点监督慈善组织的财务状况。但实践中，由于各监管主体职责的重叠与空缺，加之这种分工尚缺乏可操作性的法律和政策规定，目前我国对慈善机构的监管仍较为混乱。对财务的监管方面，有限的管理人员很难通过年检真正达到对慈善组织的有效监督，而假公益名义谋取私利则很难仅凭年检报表发现；当慈善组织的资金来源于社会上无数零散的捐赠人或通过大众募捐形成时，往往出现大量分散的委托权，造成无人过问或无法过问财产的用途，没有明确的监督主体。对慈善组织的业务指导方面，业务主管部门的行动能力较弱，对全国慈善的统计体系、政策指导、平民慈善的服务平台等方面都处于缺位状态。如表3所示，我国政府为慈善组织提供较丰富的资源集中在资金和物质两方面，项目投入一般，而服务方面资源极为欠缺。

五、我国慈善组织与政府的关系

综上所述，我国目前大多数的慈善组织资金的筹集中，政府占据了相当大的比重；政府对慈善组织的建立及日常运作的监管也发挥着十分重要的作用；慈善服务的提供方面，慈善组织通过各种项目展开，是服务的实际配送者。因此，根据萨拉蒙等人提出的政府-非营利组织关系的类型学理论，我国目前慈善组织和政府之间属于合作模式关系。但由于我国慈善组织的自治和决策权利还不足，在项目管理上的发言权也不充分，我国慈善组织和政府之间的合作关系尚处于“合作的卖者”模式。慈善组织在权力上依附于政府，但在功能履行、服务提供上与政府职能有天然的互补性，它更多地扮演政府项目管理的代理人角色，处于协作地位，拥有较少的处理权或讨价还价的权力，尚未发展到平等的“合作的伙伴关系”模式。

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