中国社会保障制度建设应转变的八大“观念”

　　摘要：新中国社会保障制度建设60年的发展教训，可以归纳出自愿、逐步、互补、效率、争论、目标、筹资、公平等八大观念。这八大教训严重影响和制约了中国社会保障制度建设的发展完善，有些教训如自愿观念、效率观念等已经或正在汲取，而有些教训如逐步观念、争论观念等仍在干扰和阻碍着中国社会保障制度建设的健康发展。深刻汲取这八大教训，对于中国社会保障制度的未来完善和发展具有十分重要的意义。
　　关键词：社会保障　制度建设　观念
　　中图分类号：P840　文献标识码：A
　　文章编号：1004-4914(2011)02-024-03
　　
　　近年来，中国社会保障制度建设已经进入了快车道，各项制度建设全面推进，尤其是农村社会保障制度建设的提速，更是让社会保障制度的应有之义得以开始实现和真正发挥。在制度建设加速的情况下，需汲取以往制度实施和建设过程中的教训，这样，中国社会保障事业才能进入健康、可持续的发展轨道。笔者认为，在中国社会保障制度建设中，尤其需要转变“八大观念”，如此，中国社会保障事业的航船才能驶向光辉的彼岸。
　　
　　一、“自愿观念”
　　
　　主要体现在农村社会保障制度建设上。在农村社会保障制度建设和推进的过程中，“自愿参与”曾是一个常见且在各种文件中出现频率极高的词，社会保障制度在农村的长期缺失与“自愿参与”这一原则有很大的关系，也可以说是以往社会保障制度建设的最大陷阱和教训。农民作为社会庞大的弱势群体。对权益的保障是他们自然的诉求，而社会保障制度作为一个天然追求公平的制度，在保障弱势群体的生存权、健康权、发展权等方面具有很大的促进作用。但是，由于农民认识水平相对较低，社会保障是什么?社会保障的好处和作用何在?他们并不知道，但是社会保障所保障的内容，农民较市民需要更为迫切，“靠天吃饭”背后的自然风险只能通过自己来承担，而随着市场化、工业化、城市化的推进，环境污染、大气层破坏等因素的累积和叠加使得农民面临的自然风险也在持续加大。加之，对市场化农民一时还难以适应，长期生活在自然、封闭、小农经济下的中国农民很难在经济市场化过程中有效维护自己的合法正当权益。而社会保障制度的长期缺失也使得农民很难通过除自己之外的渠道来防范和化解各种自然风险和市场风险。实际上，自愿原则的背后可能更多的是政府借“自愿参加”之名行“推卸责任”之实、基层政府公信力下降所导致的制推进困难、政府对社会保障宣传不到住等掩盖了城乡居民社会保障权益不平等的事实。
　　长期以来，由于利益代言人机制的缺位，农民的权益保障很难引起政治层足够的实质性重视，而且重视也多停留在口头、口号和宣传层面，严重缺乏具体的政策行动并加以落实。不过可喜的是，自2003年以来，农民的各项权益正在得到切实重视并逐步得到合理保障，自愿原则背后的政府不作为也正在悄然变化，制度缺失也正在向制度完善迈进，覆盖农民的社会保障制度体系也已初具雏形。但是这一深刻的教训还需要认真记取并避免自愿原则再一次阻碍农村社会保障制度的完善和健康发展。
　　
　　二、“逐步观念”
　　
　　主要体现在社保统筹层次的提高上。早在1991年国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》中就提到“要积极创造条件，由目前的市县统筹逐步过渡到省级统筹”，18年过去了，统筹层次仍未提高，而且至今我们还很难看清楚统筹层次提高的时间表。笔者认为决不应该再犯相同的“逐步”错误，而应该转变“逐步观念”。
　　毫无疑问，社会保障制度建设的“逐步观念”与中国改革开放30年来奉行的渐进式改革有很大关系，“摸着石头过河”的发展思路要求选择具有中国特色的渐进式改革发展道路，这也是30年改革发展的宝贵经验。而社保统筹层次的“逐步”提高就是中国渐进式改革发展道路下的一个必然选择。渐进式的改革发展道路对于中国今天的成就功不可没，但是渐进式的改革发展道路也积累了很多的问题，使一些本可以早点解决的“新、小、易”问题拖延到现在成了“老、大、难”问题，改革的阻力和成本越来越大、解决的难度也越来越大。
　　发展可以解决前进中的很多问题，但是也应该认识到发展也会产生新的问题。回想1991年的时候，我国的城乡差距、区域差距尽管存在但还不像现在这么突出。相反，经过近20年的发展，城乡、区域差距进一步拉大并已经成为中国现代化过程中的两大难题。城；居民收入差距由1991年的2.21:1扩大到2009年的3.33:1，东部与西部人均GDP差距也由1991年的1.85:1扩大到2008年的2.31:1。持续的差距拉大使得提高统筹层次难度越来越大。基于此，在2007年10月15日，胡锦涛总书记在十七大报告中明确指出：“提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法。”正式明确把社会保险关系转续作为提高统筹层班的过渡性安排。在2009年12月22日召开的国务院常务会议上通过了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》并从2010年1月1日起施行，历经两年多后，社会保险关系转续这一过渡性安排才姗姗而来，真可谓是“千呼万唤始出来”。这里，我们不禁要问：“作为过渡性安排的社会保险关系转续办法出台我们用了两年多，那么作为根本性制度安排—提高统筹层次所需的时机何时才能成熟、条件何时才能具备、目标何时才能实现呢?”
　　笔者认为，提高统筹层次实质是一个利益的再分配问题，提高统筹层次不可避免会遇到既得利益群体或者先富者的干扰和阻挠，所以提高统筹层次更需要讲大局意识和政治意识，提高统筹层次所涉及的利益分配和调整也更需要公共政策的强势牵引以及决策层的一种政治决断。
　　
　　三、“互补观念”
　　
　　主要体现在商业保险与社会保险的关系上。无论是一些专家学者的论述中把商业保险列为补充保障的内容，还是在党和政府的文件中提到的“以商业保险为补充”，两者的共同点都在于认为商业保险与社会保险的关系是互补的。但却忽略了两者隐含的层次关系，也即认为两者的互补性高于层次性。可是只要认真分析一下社会保险和商业保险的性质和所追求的目标就会发现，两者的层次性要高于互补性。社会保险是由政府举办的、旨在为可能遭遇各种必然性或偶然性风险并参加了社会保险的社会成员提供各种援助。是一种具有公益性和福利性的社会保障制度。商业保险则是由专门的保险公司经营、通过与参加商业保险的社会成员订立保险合同建立保险关系进而分散参保者可能遭遇的偶然性风险的保险形式，是一种以营利和“嫌贫爱富”为典型特征的企业经营制度。
　　在谈及商业保险与社会保险的互补关系时。论述主要集中在四个方面：服务对象上的互补性、保险项目上的互补性、满足需求上的互补性、发挥作用上的互补性。有的学者通过论述两者在服务对象上的互补性，提出把被社会保险排除在外的大多数的农业人口由参加商业保险来补足以实现服务对象上的全覆盖，可是不能忽视的是商业保险是以赢利为目的的，最终只会导致农民收入的减少和农民权益的二次受损。这与中央提出的“多予、少取、放活”的方针是相悖的，也与社会保障制度建设的初衷和目的相背离。如果说通过商业医疗保险在农特还有一点可行性的话，那么寄希望于商业养老保险来解’决7亿多农民的养老问题则是既缺乏理论论证，更没有现实的可行性。在保险项目和满足需求上，两者的互补性仍然是以层次性为基础的。因为在保险项目和需求满足上。商业保险的层次和水平都较社会保险要高。而在发挥作用方面，两者的层次性仍然高于互补性，因为社会保险的作用在于保障劳动者的基本生活，为劳动者提供的是基本保障、生存保障，而商业保险的作用在于满足参保人较高层次的保障需求，为参保人提供的是高级保障、发展保障。因此，在谈及两者的关系时，我们应该充分认识到层次性高于互补性，转变“互补观念”。
　　
　　四、“效率观念”
　　
　　在中国社会保障制度建设过程中，“效率论”一直干扰和阻碍着制度发展的进程和速度，总结“效率论”的各种观点。可以发现主要有三种：“原始积累不可避免”、“国家财力不足”、“重视公正便会妨碍效率”。以下对这三种主要观点作一认真分析。
　　主张“原始积累不可避免”，认为在现代化过程中，不可避免地要出现一个残酷的、牺牲多数人利益的原始积累期，把损害多数人的利益视为理所当然的事并放任下去。主张“国家财力不足”，认为中国是一个发展中国家，国家财力十分有限，应当先进行社会总财富的积累之后再实现社会保障的公正。主张“重视公正便套妨碍效率”，认为重视公正必然导致多数人剥削少数人的贡献，从而妨碍效率的提高、损伤社会活力。尽管效率论的各种主张和论述各不相同，但却都无视两个事实：一是农民为中国的现代化和工业化提供了最初的资金积累。而且那些资金的积累还是通过很低的农产品价格，即工农产品价格剪刀差的方式来完成的；二是农民各项权益的严重受损。而论调的背后却是少数强势群体对多数弱势群体先前受损利益的否定以及少数强势群体对自身既得利益的维护。追根究底，会发现三者都是主张维护既得群体的利益而不是全民共享、市民社会而不是全民社会、精英社会而不是全民社会。这些主张的影响具体表现在对社会保障支出提高的影响上，改革开放30年来，中国财政性社会保障支出如“老牛拉车，缓慢前行”，增长速度不仅远低于财政收入年均14 1％的增速。也低于GDP年均9.8％的增速。
　　尽管“原始积累不可避免”、“重视公正便会妨碍效率”等效率论调市场越来越小，但是效率论调的影响却并没有消除，财政性社会保障支出占财政支出的比重一直徘徊在10％一12％而得不到大幅提高就可以说明在很大程度上就是受了效率论调的影响，这说明效率论调的影响还有不小的市场。因此，对于《中国社会保障改革与发展战略》一书中希望的到2012年将财政性社会保障支出占国家财政支出的比重不低于15％的目标能否实现，笔者对此仍持谨慎态度。在社会保障制度建设过程中，要转变“效率观念”，避免“效率困惑”，如此，社会保障制度建设才能获得国家财政的大力支持和持久保证。
　　
　　五、“争论观念”
　　
　　主要体现在社保费税之争上。对社会保障资金筹资方式的税费之争由来已久，而其实质则是社保筹资方式的征收权之争。从费派认为我国不宜开征社会保障税，因为这既不符合我国国情也不符合国际发展趋势，费改税将与统账结合的社会保障制度模式形成冲突。从税派则认为我国应该通过社会保障税来筹集社会保障资金，费改税才是真正的国际趋势和国际惯例。此外，从税派也把社保制度运行中出现的统筹层次不高、资金被违规椰用、收支缺口较大、投资收益偏低等各种问题出现的原因都指向了社会保障缴费，而且在对社会保障税的可行性缺乏充分论证和形成共识的情况下就对社会保障税的税制要素、课征范图以及征收管理等作出了许多具体设计。然而十多年的社保费税之争，虽然耗费了大量的学术、经济甚至政治资源，但是仍然没有形成共识，至今还是各执一词。更重要的是，十多年的社保费税之争也使得中国社会保障制度建设贻误了不少的改革发展机遇，而这正是这场争论的最大代价。
　　对于这一问题，笔者曾在《对要求社保费改税理由的质疑》一文中指出：从税派主张费改税的许多理由并不成立或至少说是不很科学，还有待进一步去论证，而认真考虑到现实国情、制度本身及制度实施的各种障碍和现实条件，应稳妥地走缴费筹集社保资金的道路。理不辨不明，但是当道理已经明确时，一味的争论不仅会使辩论失去应有的意义和价值，而且还会影响社会保障制度其他方面所需的理论支撑和指导的研究并干扰政治决策。对于争论问题，邓小平有句名言：“不搞争论，是我的一个发明。不争论是为了争取时间千，一争论就复杂了，把时间都争掉了，什么也干不成。不争论大胆地试，大胆地间。”(邓小平文选》第三卷第374页)不搞争论可以说是改革开放30年的重要经验，而持续的争论却是中国社会保障制度建设的一大教训。重温小平的这句名言，中国社会保障制度建设可以得到很多有益的启示。
　　而在已进入立法审议阶段的《社会保险法》草案中也没有能够为这场持续了十多年之久的费税之争一锤定音，只是规定：“社会保险费的征收机构和征收办法由国务院规定。”可以预见，社会保障费税之争还将持续下去，只是会由“明枪实战”转为“暗中角力”。如此还将耗费大量的资源、错失不少的机遇到。进而对社会保障制度建设产生负面影响。
　　
　　六、“目标观念”
　　
　　主要体现在理想目标时设定上。从十五大报告“建立社会保障体系”到十六大报告“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系”再到十七大报告“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”。对于社会保障制度的论述篇幅，从十五大报告的78字到十六大报告的192字再到十七大报告的354字，这都体现了执政党和决策层对社会保障制度建设重视程度的增加。另外，在凝聚了社会保障理论界共识的《中国社会保障改革与发展战略》一书中也提出了社会保障制度建设的战略目标是“公平、普惠、可持续的社会保障体系”“在中华人民共和国成立一百周年前后迈向中国特色社会主义福利社会”。可以看出，无论从理论上还是政治决策上，中国对于社会保障制度的建设目标逐渐清晰，也更加具体、更加完善、更加全面。
　　制定目标旨在明确中国社会保障制度的奋斗方向，给各级官员以社保工作做指导，提振民众消费预期和生活信心。社会保障制度建设在避免了目标简单化和模糊化的同时。制度建设的目标也变成了一个庞大的体系，现实目标、长远目标、中期目标、战略目标等等各种目标相互交织、错综复杂。这样，目标的多样化让民众眼花缭乱、心生疑问，也让各级官员不知重点、难得要领。同时在目标设定的同时，若缺少具体的、可操作的、切实可行的措施，目标就会落空。在社保统筹层次提高上就有这样的教训。1991年就确立了社保省级统筹的目标，但是至今的28年一直没有出台实现目标的具体方案，因此，这一目标也就流于制定。正如社科院郑秉文教授曾指出的：“在改革中，我们更多地在战略上是个赢家，而在战术上则往往疏于制定具体方案。天下大事，必作于细，否则。很容易从战略上的赢家变成输家。”所以，我们更应该找到实现目标的路径和工作的抓手。不可让目标的多样影响了社会保障事业的发展进程。因此，社会保障制度建设应该加强目标管理。加强对目标的督促检查和考核评估，避免出现“赢之于蓝图描绘、失之于制度落实”的尴尬，转变“目标观年”避免“望梅止渴”、“画饼充饥”。
　　
　　七、“筹资观念”
　　
　　主要体现在重筹资、轻管理、重开源、轻节流。可谓是：多问采处，却不知病在去处。长期以采。由于国家对社会保障的投入较少以人社会保障基金存在巨大的收支缺口等因素，更多强调采用多种途径筹集社岔保障基金，以及对基金的监管，而疏于对社会保障资金使用的效果管理和绩效评估。
　　在社会保障制度的实施过程中，各种骗保现象曾大量存在，“开小车、吃低保”和“开小轿车的失业者”在有些地方也时有发生，而社会保障主管部门对骗保及各种“道德风险”的解决和打击力度明显不足。这不仅让社会保障的实施效果大打折扣，更主要的严重影响!了公民对社会保障制度的信心，降低了以追求公平为目的的社套保障制度的公信力。社会保障管理中的道德风险与欺诈现象，也是形式多样、五花八门，诸如个人过度消费、冒名顶替、挂床住院、弄虚作假骗取待遇、违反政策提前退休、瞒报缴费基数、借用别人的医疗卡就医、伪造编造病历及医疗费收据等等。而1999年开始施行并延用至令的《社会保险费征缴暂行条例》对于社会保障方面的违法行为处罚力度显然不够，罚款较轻，震慑性条款“情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任”多是备而不用，难以真正起到震慑作用。“提供虚假鉴定意见”“提供虚假诊断证明”等情形虽在处置办法明确列出，但是对于具体如何处罚却未加说明。致使该规定“形同虚设”。
　　再者，近年查处的社保大案，无论是上海社保基金案和广州养老套揶用案，还是湖南郴州住房公积金挪用案和河北省电力公司社保中心社保基金挪用案，共同点都是社会保障资金的违规挪用，而对社会保障资金其他方面的问题，查处力度显然远远不够。加之，近年来，国家对社会保障的财政投入也不断增加，因此。加强对社会保障资金使用的监管显得尤为重要。近年来频发社会保障方面的腐败案件，如贵州套取农民工就业培训资金系列窝壤等，已经为我们敲响了警钟。因此，对于社会保障资金的筹集、管理、使用等环节都应该进行绩效评价和风险评估，加强社保资金的管理监肾。加强对社会保障经办机构以及对社会保障主管部门的监督，严防社会保障领域的监管滞后。此外，对于各种欺诈行为要加大惩处力度，真正做到“开源”与“节流”并举，“保障”与“处罚”共施。如果以后还是“重筹资、轻管理、重开源、轻节流”，那么，社会保障基金就可能成为一个填不满的“资金黑洞”。
　　
　　八、“公平观念”
　　
　　社会保障制度建立和实施的出发点和目的在于维护社会稳定、维护社会公平正义，促进社会和谐、协调发展。在凝聚了中国社会保障理论界高度共识的《中国社会保障改革与发展战略一理念、目标与行动方案》一书中这样论述：“公平是现代社会保障制度的核心价值追求。”“‘创造公平、维护公平、促进公平，是这一制度与生俱来的独特使命。”但是，一个制度建设残缺、覆盖范围有限、待遇标准各异的社会保障制度，则会使社会保障制度的初衷和实施效果大打折扣，而且还极有可能成为社会不稳定的潜在导火索，破坏社会公平正义、阻碍社会和谐发展。所以，需要格外重视社会保障制度建设的各个环节，设计好并实施好，因为任何一个环节的漏洞都会使制度设计的初衰和实施效大打折扣并且产生不良的后果。
　　从制度建设来看。条条分立、块块分割的制度建设，诸如公务员制度、事业单位制度、城镇企业制度、农民制度、农民工制度等，使得本就不完善的中国社会保障制度更显得支离破碎、纷繁芜杂。而条块分割的“碎片化”制度背后的实质则是区域发展水平差异和部门利益水平差异在社会保障制度建设方面的反映。任何制度的建设都依赖于相应的经济基础，因此区域发展差距和部门利益差异的不公平也就很自然地体现到社会保障制度建设的完善与否后以看及待遇水平的高低上，而这无疑是把本来就不公平的区域差距和部门利益差距制度化并加以延续，把经济领域的不公平转化并延续到社会领域。
　　
　　从覆盖范围来看，社会保障制度仍未将占中国人口绝失多数的农民覆盖进来，而是被排斥、被游离于社会保障制度之外。截止2008年底，基本养老保险仍有8.5亿多人口束被覆盖，其中只有5595万农民参加了基本养老保险，仅占农民总数的7.76％，2008年领取了养老金的农民共有512万人，仅占农村老年人口的5.34％；基本医疗保险仍有1.7亿城镇居民未被覆盖；对工伤保险需求最迫切的农民工只有4942万人参加_工伤保险，仅占2.25亿农民工总数的21.96％。而且即使被制度覆盖也因待遇水平过低而难以发挥应有的作用。相反，作为少数强势的机关事业单位及城镇企业(尤其是国有企业)职工来说，享受的制度保障就从未间断，尤其是机关事业单位人员的保障待遇水平更是随经济发展而不断提高。如此，社会保障的覆盖范围经历了从少数强势到多数弱势的过程，很显然，这是与社会保障制度设计的初衷和实施的目的相悖的。
　　
　　从待遇水平来看，机关事业单位与企业、城镇居民与农村居民差距甚大，比如，机关事业单位与企业人均离退休费差距已由1990年的1.17倍扩大到2005年的1.98倍，而且机关事业单位人均离退休费的增长率也要高于企业。此外，目前我国财政性社会保障资金投入绝大部分是投向了城市，而用于农村社会保障制度建设的投入则相对较少。因此，这一追求论平的制度仍然尴尬地发挥着拉大贫富差距的作用，它保障了部分弱势群体的基本生活进而免除了其生存危机，同时，也由于待遇水平的高低差异拉大了社会的贫富差距。所以，被誉为“收入分配的调节阀”的社会保障制度天然地追求公平不等于社会保障制度的实施和建设就能自动地实现公平。因此，在制度实施过程中，需要转变“公平观念”，避免社会保障领域出现好的愈好、环的愈坏、多的愈多、少的愈少的“马太效应”，在制度建设的各个环节、各个步骤和各个方面都要始终坚守公平这一核心价值理念，因为“偏离公平这一价值理念的制度安排必然带来制度的异化”。
　　以上阐释了以往中国社会保障制度建设过程中的八大教训，令人高兴的是现在社会保障制度建设也正在汲取以往的教训。此外，执政党和决策层的高度重视、制度建设的经济基础更加雄厚、公民对社会保障的迫切需求以及理论研究的有力支撑等都为中国社会保障制度建设提供了前所未有的、难得的发展机遇。汲取教训以指导未来，抓住机遇以乘势而上，这样，离建成覆盖城乡居民的社会保障体系就套为期不远。中国迈向福利社会的美好梦想也将逐步实现。
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