1987年~2010年档案执法实践回顾与思考

　　从1987年《档案法》颁布至今，24年来，档案执法实践工作在不断探索，做了大量开创性工作，推动了档案执法工作的开展。而随着依法行政的全面实施，有必要按照依法行政的基本原则、方法程序和要求，对以往档案执法工作的范围、内容、方法作一下梳理分析。
　　
　　1档案执法的演进过程
　　档案执法工作始于1988年，同年2月21日，国家档案局、国务院法制局联合发出《关于对〈档案法〉贯彻执行情况进行检查的通知》（以下简称“《通知》”）。1988年11月和1989年4月至5月，全国人大法工委、国务院法制局、国家档案局组成联合检查组，按照《通知》要求，第一次对29个省、自治区、直辖市及全国政协等23个中央、国家机关及军队实施《档案法》的情况进行了检查。但《通知》中，并未出现“档案执法”的概念，使用“对《档案法》贯彻执行情况进行检查”的表述。这个表述有讲究，因为，人大是立法机关，而非政府执法机关，没有行政执法权。因此，这次由全国人大参加的联合检查，没有使用“执法”或“执法检查”。从这时期相关的文献看，当时说的“档案执法”，就是指“对《档案法》贯彻执行情况进行检查”。这种以“档案执法”代指“对《档案法》贯彻执行情况进行检查”的用法一直延续至今。而且，将“档案执法”、“档案行政执法”、“档案行政执法检查”、“档案行政执法监督”等概念混淆一起，随意使用。
　　第二次，是1997年、1998年全国人大科教文卫委员会对全国部分省、自治区、直辖市贯彻实施《档案法》情况进行执法检查。第三次，是2002年至2005年，国家档案局单独对全国31个省、自治区、直辖市进行了一轮执法检查。从这三次档案执法检查中，可以看出变化。第一次，是联合检查，笔者认为，它更多是从立法层面上的调研；第二次，由全国人大单独进行；第三次，由国家档案局独立进行。这种变化，说明档案执法检查在国家层面上越来越规范。限于篇幅，本文对各省、自治区、直辖市的档案执法情况不做具体叙述。
　　
　　2档案执法的范围
　　关于档案执法的范围，《通知》的表述是：“检查的范围：各级机关、团体、企业事业单位和其它组织的档案工作，各级档案行政管理部门的工作，各级各类档案馆的工作。”[1]从当年各地反映的情况看，联合检查组每到一地，都会对各级档案行政管理部门、各级各类档案馆及重点机关、团体、企业事业单位和其他组织进行检查。那次档案执法是“手电筒”，也是“镜子”，照别人，也照自己。应指出的是，此范围，只是那次“档案执法”检查的范围，并不是“档案执法”的全部范围。“档案执法”的范围，应是《档案法》所规定的范围。
　　那次全国性的检查后，各地在档案执法实践中，出现了检查范围的“缩水”。渐渐缩小为只对所辖区域内各级机关、团体、企业事业单位和其他组织的检查。档案行政管理部门和国家综合档案馆从被检查的范围内退出，不再是档案执法的对象。档案执法成了“手电筒”，只照别人，不照自己。即便是对各级机关、团体、企业事业单位和其他组织的检查，也只限于我们所熟悉的《档案法》、《档案法实施办法》、《会计法》等少数几部法律法规。但据不完全统计，就全国而言，新中国成立以来，仅标题中涉及“档案”的法律法规规章就有241部；而全文中涉及“档案”的法律法规规章更是多达4621部；就河南省而言，仅标题中涉及“档案”的法规规章有17部；而全文中涉及“档案”的法规规章就有2249部。例如，《中华人民共和国食品安全法》第七十九条规定：“县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当建立食品生产经营者食品安全信用档案，记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况；根据食品安全信用档案的记录，对有不良信用记录的食品生产经营者增加监督检查频次。”
　　这只是随手摘取的例子，如果整理一下，会看到有许多应知道的事情，我们不知道，应该做的事情，我们没有做。根据《档案法》赋予的管辖权，这些法律、法规、规章所涉及的与档案相关的事务，都是档案执法的范围。档案行政管理的范围在不断缩小是不争的事实，直接原因一是机构改革政府部门减少，二是企业改制。但也有一些是观念与认识上出现了偏差。比如，有种观点认为，“企业都是私人的，档案还不都是私人的？咱们凭什么管人家”。笔者认为，这种认识是错误的。因为，《档案法》第二条规定：“本法所称的‘档案’，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人……对国家和社会有保存价值的……历史记录。”并没有对社会组织的所有制形式做任何规定。也没有任何一个法规规定“非国有”企业形成的档案对国家和社会没有保存价值，那种认为只有“国有”的才“对国家和社会有保存价值”是想当然。是不是“非国有”企业的所有档案都必须管呢？不是的，只管“对国家和社会有保存价值”的那一部分。如，企业的用工合同，这关系到工人的切身利益，单个企业无关大局，但所有企业涉及的就是社会与国家的利益。国家档案局1992年6月9日发布施行的《企业职工档案管理工作规定》第二条规定：“企业职工档案是企业劳动、组织、人事等部门在招用、调配……形成的……文件材料。……是国家档案的组成部分。”同样，没有规定企业的所有制形式。再如，与产品生产、销售、质量检验等有关的档案，产品关系到众多消费者的利益，单个消费者无关大局，但整个消费者群体就是关系到国家和社会的利益。双汇“瘦肉精”事件就是例证。
　　还有一种观点，“非国有”企业档案管理应该自主管理。此观点片面、幼稚且贻害无穷。《档案法》第三条规定：“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务。”同样，未对社会团体、企事业单位的所有制形式做出限定。对应当尽的义务不尽的，我们就有权对其进行管理。企业主是商人，唯利是图是其本性，其在经营中有选择地保存或不保存档案也是正常的，但如果他们不保存对国家和社会有保存价值的档案（如上例两种）就属违法，就该管。事实是，他们只保存于己有利的档案，对国家和社会有保存价值但对他们最大限度地攫取利润不利的档案，指望他们自主管理是不可能的。
　　也许，有人认为，咱们就那么几个人，管得过来吗？笔者认为，该不该管和管得过来管不过来是两回事。该管的不管是失职，是行政不作为；管不过来是编制配备和管理方法问题。前者是态度问题，后者是条件与能力问题，两者不应相提并论。
　　
　　3档案执法的内容
　　关于档案执法的内容，《通知》的表述是：“检查的重点是：1.《档案法》学习、宣传、贯彻执行的情况；2.各地区、各部门为加强档案工作采取了哪些主要措施，解决了哪些实际问题，将档案事业列入国民经济和社会发展计划或本专业发展计划的情况；3.档案机构的设置、人员编制、事业经费情况；4.档案的管理、收集、整理、安全保护和破损档案的抢救情况；5.档案馆库的建设以及现代化和其他设施（设备）的配备情况；6.机关、团体、企事业等单位档案的利用情况和国家档案馆向社会开放、提供利用档案的情况；7.自《档案法》施行后所发生的违法行为以及处理情况。”[2]从上述内容看，除第一条外，其他各条均与《档案法》相关条款相对应。也就是说，当年档案执法的内容与《档案法》调整的范围相同，《档案法》没有涉及的内容没有进入档案执法的范围。应看到，这次检查的重点内容是上述7项，但不是档案执法的全部内容。
　　但基层在接下来档案执法的实践中，档案执法内容开始“注水”，突破了《档案法》所调整法律关系的范围，开始与具体的档案业务工作“挂钩”，特别是与高标准的档案业务工作“挂钩”。最有代表性、最普遍的就是与达标升级相挂钩。在公开发表的文献中，就有同志说：“要以贯彻执行《档案法》来推动企业档案管理升级。” [3]“坚持依法治档，加强行业管理。突出工作重点、推动档案达标升级。”[4]持与之相近相似观点的文献，在“知网”中，可检索到近2000篇，可见，档案执法被当成推动某项高标准具体档案业务工作的工具。这种实用主义做法，实际上，是在扩大档案执法检查内容的同时，更加缩小了档案执法的范围。对档案法规部门来说，是“种别人的地，荒自己的田”。其一，档案执法应该管的是“做没做”的问题，“上等级”之类的事是解决好不好的问题，是具体业务问题，不是执法工作的范围。其二，从“上等级”的实际情况看，能上的多数是“条”管单位。档案行政管理部门管辖的应是本辖区内的档案事务，应多关心“块”上的事。其三，档案执法要解决的是基本管理条件的问题，是在少钱、缺钱的条件下保护档案安全的问题，不是帮有钱单位解决好了更好的问题。且任何档案行政管理相对人，只要未违反《档案法》中的禁止性条款，就可不“上等级”。如硬要将“上等级”与档案执法挂钩，对其以“档案执法”名义进行任何处罚，就要有承担相关法律责任的准备。
　　
　　
　　4档案执法的方法
　　档案执法的方法只分析两种最常用的：一是联合执法，二是与业务指导相结合。关于执法方法，《通知》的表述是：“1.各级机关、团体、企事业等单位和各级国家档案馆按照本《通知》规定的检查内容进行全面自查；2.国务院有关专业主管部门和地方各级专业主管机关对本专业的档案工作进行检查、地方各级对本地区的档案工作进行检查，检查方法可根据本专业、本地区的实际情况自行确定；3.国家档案局、国务院法制局将在各地区、各单位自查的基础上，对全国贯彻、执行《档案法》的情况进行抽查。”[5]归纳起来，当年，档案执法检查的方法有三种：一是“自查”，二是“条查”和“块查”，三是“联合检查”，从此，也开了各级人大参与“档案执法检查”的先河。目前，在基层的执法实践中，运用最多的是与各级人大、行业专业主管部门、各级政府法制部门的联合执法检查。“自查”和“条查块查”两种方式运用得比较少，有些地方几乎从来就没有使用过，甚至，有些同志就不知道有这两种方法。在“知网”数据库中，1988年至2010年可检索到与“联合执法”相关的文献近4000篇。联合执法已成为档案执法最普遍最常用的方法。
　　有人大参加的检查称之为“执法”，这是一个严重的误读。它并不是依法行政意义上的行政执法，因为人大没有行政执法权。人大进行的检查只能是一种监督行政，其检查的对象只能是行政机关，而不是行政管理相对人。一定要注意当年那次“联合执法”时所用的措词是“对《档案法》贯彻执行情况进行检查”，并不是“档案执法”。且在国家层面上，再也没有进行“联合执法”，这些细节，并未引起基层的注意。退一步说，如人大在对行政管理相对人检查时发现了问题，要问责的是对这项工作负有管理责任的行政管理机关，而不是行政管理相对人。并不是不能和人大一起进行与档案执法相关的活动，这里，有个“以谁为主”的问题。如果以人大为主，那档案行政管理部门就准备接受人大的问责或质询，而不存在对行政管理相对人进行处罚的问题。如果以我们为主，人大或是以“观察员”的身份随行，或是以“监督行政”的身份对我们的行政执法活动的全过程进行监督。应该说，当年的检查及用词都没有问题，只是基层在采用这种形式时理解上有偏差。好在行政管理相对人对此不甚了解，如果他们对此提出异议，那就要闹笑话了。
　　另一个方法，是与“业务指导”相结合。主要做法是：其一，“一部二责，两部同责”。如，北京市平谷区档案局“为解决业务指导力量不足的问题，区档案局法制科在主管全区档案法制和宣传工作的同时，承担起区直115个立档单位的档案业务指导工作，并将档案执法与业务指导有机地结合起来”，“指导科负责乡镇的业务指导，同时协助执法”[6]。从中可看到这是明显的“一部二责”，“两部同责”，不同的只是管辖范围不同。这种做法明显是错误的。首先，从政府机构设置上讲，不允许部门间职能重叠或交叉，既然设置了不同的部门，其职能就必须各有不同，否则，没有必要分设。其次，按照职能法定的原则，各部门的职能不是可以随意设定或更改的。如果需更改，则要经相应的程序报批。至少本级是无权对内设机构职能进行改动的。随意改动是错误的，还要为可能产生的后果承担相应的责任。其二，“一身双职，一人两面”。如，山东苍山县档案局，“一方面，在执法监督过程中，通过检查指导、业务传授等方式克服‘法不责众’的现象，能真正提高执法监督的效果。另一方面，业务指导要借助于法律的严肃性和威慑力，以执法监督为保障，消除个别基层单位对业务指导不主动、不配合的消极现象。二是坚持案件处罚与业务指导相结合。……在业务指导中发现的违背业务规范事件的苗头和隐患，要及时给予纠正，拉入正道，以防范这些事件的继续演变，避免档案违法案件的发生，把违法事件消灭在萌芽状态”[7]。这种 “一身双职”、“一人两面”的做法，同样错误。首先，业务指导与执法不是同一个性质的工作，不能将二者混在一起做；其次，同一个人在做这两个不同性质的工作时，不能同一时刻以两种不同的身份出现。
　　
　　5对档案执法工作的几点设想
　　在解决了档案执法范围、内容、方法问题之后，还要解决如何做的问题。除了转变观念、健全队伍、提高素质之外，应当考虑：一是从登记备案入手，掌握情况，做到心中有数，为执法做好准备。二是研究与档案有关的所有法律法规规章，寻找与专业管理部门联合执法的依据。将整合档案实体资源拓展到整合档案管理资源上。三是根据《档案法实施办法》的要求，在研究与档案有关的所有法律法规规章和充分调查研究的基础上，尽快拟定我省非国有机构对国家和社会有保存价值档案的范围。四是围绕中心工作，重点推进；先易后难，逐步推进。
　　
　　参考文献：
　　[1][2][5]国家档案局、国务院法制局联合发出通知今年将对《档案法》贯彻执行情况进行检查[J].档