“依法治档”与“以法治档”辨析

　　摘要：“依法治档”与“以法治档”，是档案法制工作中经常用到的两个词组，而且经常混用。文章对这两个词组的含义进行了比较分析。
　　关键词：依法治档；以法治档；辨析
　　
　　“依法治档”与“以法治档”是档案法制工作中经常用到的两个词组，而且经常混用。实际上，这两个词组的含义是不相同的，是不可以混用的。下面，做一下辨析。
　　
　　 1问题的由来
　　“依法治档”与“以法治档”，源于“依法治国”与“以法治国”。是“依法治国”与“以法治国”和“依法行政”与“以法行政”在档案行业中的提法。档案行政管理机关作为负责档案事务的行政执法机关，从一定意义上说，是“依法治档”，还是“以法治档”，直接关系到档案工作法治化目标能否实现的问题。但档案行政管理机关的部分领导与同志对“依法行政”与“以法行政”的内涵缺乏正确的认识，主观地认为“以法行政”就是“依法行政”，并把这种观念带到档案执法工作中，将“以法治档”混同于“依法治档”，甚至出现了一些与依法行政要求相背离的行为，侵犯了行政相对人的合法权益。因此，有必要全面理解和把握“依法行政”与“以法行政”的内涵，明确“依法治档”与“以法治档”的区别。
　　
　　2“依法行政”和“以法行政”的区别
　　“所谓‘以法行政’，就是以法律来达到行政的目的，以法律作为实施行政的一种工具。”[1] 在“以法行政”的语境下，法律是国家行政机关实现行政管理的一种手段和工具。对行政机关而言，只片面强调法律赋予的权利，而很少考虑法律规定的义务；对行政管理相对人而言，主要是强调应该履行法律规定的义务，而很少考虑应该享受法律规定的权利。
　　所谓“依法行政”，是指国家行政机关进行行政执法活动必须遵循法律规定的范围和程序，保证法律、法规的贯彻实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益。[2]“依法行政”，就是要求对政府的管理权限、管理范围有法律的规定；“依法行政”，就是要求行政管理过程、管理方法、管理手段有法律的规定并严格按照法律规定执行；“依法行政”，就是要保证各级国家行政机关及其工作人员严格按照法定的权限和程序办事，正确行使权力，防止权力滥用。“它是依法治官而非治民，是依法治权而非治事，是依法治自己而非治他人。”[3]
　　从上面的分析可以看出，“以法行政”与“依法行政”虽然只是一字之差，却有着很大的区别。对此，全国人大法工委副主任乔晓阳在“第二次全国档案法制工作会议”上的讲话中，有过一段阐述：“依法行政是依法治国的重要组成部分，依法治国对依法行政提出更高的要求。过去，讲‘以’法治国，侧重点是管老百姓，片面强调强化政府管理职能，以为法治就是治人，谁犯了法，怎么治他；现在，讲‘依’法治国，强调的是政府要依法行政。政府行使的权力都要有法律依据，政府的行为要受法律约束。‘以’和‘依’一字之差，含义不同，‘依’法治国，谁依法，国家机关及其工作人员行使职权要依法，要按法办；‘有法必依，执法必严’，谁执法，明显是针对国家机关及其工作人员提出的要求。”[4]
　　如果仔细品读，就可以从法律发挥的作用、管理约束的对象和行使行政权力的原则三个方面对“以法行政”和“依法行政”进行区别。从法律发挥的作用看。“以法行政”的“法”，主要是一种行使行政权力的工具；而“依法行政”的“法”，则体现了一种法治的要求。从管理约束的对象看。“以法行政”，主要是约束行政管理相对人，对行政管理机关及其工作人员的约束是次要的；“依法行政”，既约束行政管理机关又约束行政管理相对人，但其重心是约束行政管理机关及其工作人员。从行使行政权力的原则看。“以法行政”，只要求在不违反法律明文规定的情况下，只要能够达到行政管理的目的，可以不计较手段与方法；“依法行政”，则要求在行使行政管理权时，不仅要求合法，还要求合理、科学。“总而言之，‘以法行政’虽然从表面上看，好像也是依法行政，因为，它往往披着依法行政的面纱，带有很强的隐蔽性，但从实质上看，它与依法行政的本质和内涵是背道而驰的。”[5]
　　从这上面的分析推知，“以法治档”与“依法治档”是完全不同的。“以法治档”，是档案行政管理部门以法律条文为工具管理他人，而“依法治档”，则是档案行政管理部门以法律条文为准则管理他人的同时，严格约束自己的行政行为。
　　
　　3 “以法行政”“以法治档”对档案工作造成的影响
　　“以法行政”、“以法治档”错误观点，对档案工作造成的负面影响主要表现在以下几个方面：
　　3.1影响面大，持续时间长久。“以法治档”的观念，在档案行政管理部门是存在的，而且，影响面大，持续时间长久。据对“知网”期刊数据库的检索，1985年到2010年间，就有996篇文献，在文中，提到了“以法治档”。而且，26年来，每年都有。平均每年超过38篇，最多时，一年有87篇之多。在569篇署名单位的文献中，档案局150篇，占26.36%；档案馆107篇，占18.80%；档案室18篇，占3.16%；大学80篇，占14.06%；学院74篇，占13.01%；编辑部3篇，占0.53%；其他单位137篇，占24.08%。
　　3.2错把“以法治档”当做“依法治档”。在执法理念上，由于没有厘清“以法行政”与“依法行政”的区别，因此，在档案工作实践中，许多同志把“以法治档”与“依法治档”混为一谈。据对“知网”期刊数据库的检索，1985年到2010年间，就有255篇文献在提及“依法治档”的同时，也使用了“以法治档”。 在185篇署名单位的文献中，档案局42篇，占22.70%；档案馆40篇，占21.62%；档案室5篇，占2.70%；大学21篇，占11.35%；学院24篇，占12.97%；其他单位53篇，占28.65%。有的甚至错把“以法治档”当做“依法治档”，在表面不违法的情形下造成实质意义上的违法。
　　3.3在法律法规的理解与选择上以利己为原则。一方面，由于档案执法涉及社会生活的方方面面，许多档案行政管理职权范围内的事项，法律都没有非常明确的规定，需要档案行政管理机关正确理解和把握。在现实执法中，当法律规定还不明确的时候，持“以法行政”的人，就会受功利主义的影响，往往会从主观上选择有利于实现自我行政管理或执法目的的解释，而很少选择有利于维护行政管理相对人合法权益的解释。往往考虑自己多，考虑相对人利益少。另一方面，在档案行政管理过程中，持“以法行政”、“以法治档”观点的人，往往只会从行政管理的目的出发，从自己的主观愿望出发，选择最利于达到行政管理目的的法律或法规、规章或规定，很少甚至根本就不从行政管理相对人的利益来考虑问题，不去选择有利于维护当事人合法权益的法律规定。这种做法，实际上，已经无形中侵害了行政管理相对人的合法权益。
　　3.4在行政管理中，只要职权，不履职责。职权与职责统一，这是行政机关行使职权的一个重要原则。法律授予行政机关的职权，实际上，也就是赋予行政机关以义务和责任，行政机关必须尽一切力量去保证完成。持“以法行政”、“以法治档”观点的人，由于把法律作为行政的工具，往往只注重法律赋予的职权，把职权作为自己的权力，愿意行使时就行使，不愿行使时就不行使，造成了事实上的“行政不作为”。到期档案不开放，也不说明原因，就是最普遍、最典型的例子。严肃地讲，只要职权，不履行职责；或者不依法行使职权，其实，就是不履行义务，就是失职，就应该追究法律责任。
　　今天，在“依法治国”“依法行政”的大环境下，我们必须搞清楚“依法治档”与“以法治档”的区别，摈弃“以法治档”的思想观念，在档案行政管理与档案执法实践中，认真依法行政、依法办事，只有这样，才能实现“依法治档”的理想与愿望。如果把“依法行政”、“依法治档”，“搞成了仅仅是用法律治理老百姓，不说与依法治国、依法行政之本意南辕北辙、背道而驰，至少也是名不副实、本末倒置”。
　　
　　参考文献：
　　[1] 郭宝平. 依法行政还是“以法行政”?[J]. 中国行政管理，2002(11).
　　[2]王银. 论依法行政[J]. 西北第二民族学院学报(哲学社会科学版)，1991(2).
　　[3] 赵永伟. 走向现代法治政府——略论公务员依法行政观念的树立[J]. 陕西省行政学院.陕西省经济管理干部学院学报，2003 (1).
　　[4] 依法行政 促进档案的管理和利用──全国人大法工委副主任乔晓阳在第二次全国档案法制工作会议上的讲话[J]. 中国档案，1996(9).
　　[5] 严茂丰. 从依法行政与“以法行政”的区别谈公安当前的执法误区[J]. 公安学刊.浙江公安高等专科学校学报，2004(1).
　　（刘东斌组稿，作者单位：开封市公路局来稿日期：2011-04-19）