论档案行政管理的对象

　　摘要：档案行政管理的对象存在错位，管理对象应是档案事务而非档案。对其原因和影响进行了分析。
　　关键词：档案行政管理；管理对象；档案事务
　　
　　1档案行政管理现状管的是什么
　　在相当长的时间里，档案行政管理机关的主要职能部门是业务指导部门，并且，几乎承担了全部的档案行政管理职能。随着《档案法》的颁布和依法行政的实施，档案行政管理职能由计划经济时代指令性的业务指导为主的管理模式，渐渐向社会主义市场经济时代的依法行政为主的管理模式转变。行使档案行政管理职能的部门，大部分也由业务指导一个部门分为业务指导和法规两个部门。但是，由于受传统思维和习惯的影响，档案行政管理职能基本没有多大转变。仍然强调业务指导是基础，档案执法是手段，档案行政执法是档案业务指导的保障，在这种管理思想下，档案行政执法的职能只是保障业务指导职能实施的辅助手段，档案业务指导依然是档案行政管理机关最重要、最核心的职能。那么，“业务指导”管什么呢？管的是具体档案，指导的是档案的具体整理，甚至在市、县基层，做的是具体档案的整理，“包办”了被管理单位的档案整理工作。
　　据对“知网”期刊数据库同一字段中包含“业务指导”、“包办”这两个词的检索，1981年至2011年有138篇，《档案法》颁布实施以后，1988年至2011年2月有125篇。摘录了几篇，内容如下：
　　“包办代替就是某个单位或某种专业档案在建档或正常的业务工作中，从档案的分类、整理、编目到建立制度等主要的业务工作均由档案局的业务指导干部去完成。”（江苏省高淳县档案局，陈建华，《指导切忌包办》，《档案工作》，1991年第4期）
　　“业务指导干部整天走东家、串西家，处处有求必应，久而久之，使业务指导工作逐渐变为包办代替。”(四川省德阳市档案局，秦伟，《业务指导的重点应是抓培训和检查》，档案工作，1992年第4期)
　　“一些档案局（馆）每遇业务指导，与其说是在‘指导’，不如说是在‘打工’”，“这样的‘指导’，粗到把对方的档案整理得如数如切，细到把对方的库房或办公室打抹得干干净净”。（湖南永兴县文史档案馆，曹国勇，《业务指导的误区》，《中国档案》，1994年第7期）
　　“业务指导人员几乎包揽所辖单位的具体档案业务，档案材料的分类、组卷、编目、拟写案卷标题等业务环节都由指导人员手把手、面对面地指导和操作。”（吉林延边朝鲜自治州档案局，李东镐，《改进方法，增强指导力度》，《中国档案》，1994年第7期）
　　“从档案资料的收集、立卷、归档等，样样都成为业务指导人员的工作。”（甘肃省临夏县档案馆，吕刚，《县级档案业务指导工作存在的问题及对策》，《档案学研究》，1995年第1期）
　　“在工作方法上，表现为越俎代庖，以上门服务代替指导，事无巨细地包办基层档案员所应承担的档案整理义务。”（河南许昌县档案局，刘子芳、周小丽、于传琴，《县级业务指导工作存在的问题》，《档案管理》，2005年第1期）
　　基层档案人员“兼职较多，给指导工作带来一定的难度，于是，我们的业务指导人员干脆自己动手亲自整理档案，全过程包办代替”。（北京市顺义区档案局，李秀芹，《档案业务指导工作的方法和技巧》，《北京档案》2006年第8期）
　　从以上的材料中，可得出这样的看法：一是“包办”现象主要发生在市、县两级；二是从时间上看，从1991年一直持续到现在；三是从地域上看，有四川、江苏、湖南、吉林、甘肃、河南、北京等7个省、直辖市，可以说是全国的普遍现象；四是从地理位置、经济社会条件上看，既有发达地区，也有欠发达地区。应该说，地理位置、经济社会条件不是原因；五是可以看出“业务指导”管的是具体的档案实体。
　　“业务指导，顾名思义，就是业务指导人员对档案员档案整理时进行的业务指导工作，做好这项工作，一要对档案员进行业务培训，让其懂得档案收集整理的要点；二要进行业务操作，让档案员首先自行整理，业务指导人员再进行点评指导，以加深档案员的感性理性认识；三要加强业务联系，着重于平时档案的收集和整理，及时指导。”[1]持这种观点的人不在少数。就是说，不论是理论上还是实践上，档案行政管理主要管理的是具体的档案，不管是“业务指导”还是无奈的“包办”，管的是档案实体。
　　
　　2档案行政管理该管什么
　　按照依法行政的要求，档案行政管理机关必须依法行使档案行政管理职能。档案行政管理管什么，也应按照法律法规的规定来确定管什么。《档案法》第六条规定：“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。”《档案法实施办法》第八条又具体规定：“县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门依照《档案法》第六条第二款的规定，履行下列职责：（一）贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策；（二）制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规章制度，并组织实施；（三）监督、指导本行政区域内的档案工作，依法查处档案违法行为；（四）组织、指导本行政区域内档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训。”这里，明确规定档案行政管理部门管理的对象是档案事业、档案工作，根本没有赋予管理档案的职能。谁直接管理档案？《档案法》第七条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员，负责保管本单位的档案。”第八条规定：“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。”这里，规定得很明确，档案馆和档案室管理档案。有必要说明，指导机关等单位的档案工作，并不等于指导机关等单位的档案整理，这里的“指导”，是指通过业务上的辅导、咨询、政策的阐释，使有关方面做好档案工作。[2]这与现在说的档案业务指导职能和管理对象是有很大差别的。
　　档案行政管理部门是档案行政管理机关，档案行政管理机关与其他行业或专业行政管理机关一样，负责管理国家一个行业或专业的事务。管理的应该是国家档案事务——档案工作，而不该是具体的档案——档案实体。这种管理应是宏观的，而不是微观的。这里，需要明确一个概念，管理档案工作和做档案工作不是一回事。管理档案工作管理的应该是国家档案事务，做档案工作则是具体的整理保管档案。如同卫生行政管理机关负责管理国家卫生事务，教育行政管理部门负责管理国家教育事务等一样，卫生行政管理机关并不具体为病人看病，教育行政管理部门也不直接为学生授课。
　　按照《档案法》的规定，档案行政管理部门管理的对象是那些产生和保管“对国家和社会有保存价值的”档案的国家机构、社会组织以及个人与“对国家和社会有保存价值的”档案相关的档案事务。这些国家机构、社会组织以及个人，是档案行政管理相对人，档案行政管理部门主要应该监管他们是否依法正当行使权利和履行义务保管档案并提供利用档案这个“事”，而不直接管他们保管的档案。简单说，档案行政管理重在管“事”，而不是管“物”，管的是法人和自然人有关档案的“事”， 而不是管法人和自然人的档案这个“物”。 显然，现在，档案行政管理部门的管理对象是错位的。
　　
　　3档案行政管理管理对象错位的原因
　　为什么在依法行政成为行政管理准则的情况下，档案行政管理部门依然不清楚法定的管理对象？是什么原因，让档案行政管理部门不注重管理“档案事务”而一直围着“档案实物”转，造成管理对象错位呢？主要有以下几方面的原因：
　　
　　3.1历史原因。档案行政管理部门一直围着“档案实物”转，是与其发展历程有着直接关系。档案行政管理部门最初大都由党委政府的档案室发展而来，尤其是基层大都如此。有的是档案室发展为档案科（股），既直接管理档案又履行档案行政管理职能；有的是档案室发展为档案馆，再发展为档案馆兼档案行政管理职能，再后来才发展为档案局。由于在计划经济时代，单位性质单一（公有制为主），形成的档案单一（文书档案为主，虽然，已有科技档案但基本不进馆），进馆档案单一（基本只进文书档案），因而，档案行政管理的范围基本就是档案馆接收档案的范围，这必然造成档案行政管理的主要工作围绕档案馆接收档案的范围转，再加上历史惯性的因素，很难摆脱档案室整理档案的影响。管“物”管惯了，还不善于管“事”，或者说，根本就没有意识到要管“事”。
　　3.2体制原因。现在，档案行政管理部门和档案馆，大部分实行的是局馆合一的体制。为了保证接收进馆档案的质量，减少进馆档案整理的工作量，总希望各单位的档案都按照进馆管理的标准统一整理，接收进馆后，基本不用加工，直接上架就能提供利用。而实施这一希望的责任，自然就落在主要行使档案行政管理职能的业务指导部门的肩上，业务指导部门不得不按照进馆档案管理的标准进行业务指导。然而，由于各单位档案人员更换频繁、业务素质低，大部分不能按照进馆的标准质量要求整理档案，在这种情况下，业务指导人员直接管档案，甚至代替各单位档案人员整理档案，也就成为必然。
　　3.3理论原因。我国的档案行政管理理论研究十分薄弱，甚至在许多方面是空白。档案馆长期以来被作为档案事业的主体，就使得理论研究一直也围着档案馆和“档案实物”转，而且，有不少人提议，要将“档案学”改为“档案馆学”，那样，连档案行政管理的位置都没了。这里，没有任何贬低档案馆是档案事业主体的意思，这是另外一个问题。
　　3.4管理模式原因。依法治档、依法行政实施多年，但以业务指导为主的管理模式依然盛行，以微观管理为主的管理职能基本没有多大转变，强调业务指导是基础，档案执法只是手段。有人就提出：“业务指导要借助于法律的严肃性和威慑力，以执法监督为保障，消除个别基层单位对业务指导不主动、不配合的消极现象。”[3]业务指导依然是档案行政管理机关最核心的职能。管理模式没有改变，管理对象也不会改变。
　　
　　4档案行政管理管理对象错位现象的影响及分析
　　档案行政管理管理对象的错位，形成了该管的没有管好或没有管，不该管的却管了也没有管好，有的甚至有违法之嫌，对档案事业发展的不利影响几乎是全方位的。下面，就举几个方面的例子作简要分析。
　　4.1档案工作的范围无形中被缩小。档案行政管理部门管理的范围应是那些所有产生和保管“对国家和社会有保存价值的”档案的国家机构、社会组织以及个人——行政管理相对人的档案工作。由于档案行政管理部门长期以来一直直接管理档案，而这部分档案又主要是以综合档案馆接收范围的档案为主，因而，无形中，档案的范围被缩小，档案工作的范围也被缩小。因为，档案馆接收范围比“对国家和社会有保存价值的”档案范围小得多。事实上，许多地方的城建、房产等专业档案馆以及许多单位的业务档案工作都游离于档案行政管理部门的管理之外。还有所谓“新领域档案工作”，它们本来就在“对国家和社会有保存价值的”档案的范围之内。由于其大都不在档案馆的接收范围，对其的管理，要么是“蜻蜓点水”式的指导管理，要么只是空谈放任自流，已经影响到档案事业的健康发展。
　　4.2档案行政管理工作在“包办”中越陷越深。随着经济成分的多元化，档案行政管理工作更显得力不从心，举步维艰。对于机关单位来说，“指导”也好，“包办”也罢，尤其是“包办”还是比较配合的。但是，对于非公有制的民营企业、农村等建档工作，其大部分是靠“包办”，就是“包办”，他们也并不十分情愿，使档案行政管理工作陷入尴尬的困境。这种“包办”还需要年年持续，否则，就会断档。随着非公有制领域扩大单位增多，档案行政管理工作在扮演“整理档案”角色中越陷越深而不可自拔，使得大量的档案行政管理资源没有发挥应有的作用。
　　4.3档案馆接收档案的标准问题。档案馆在接收进馆档案时，大都制定有接收档案标准，对档案整理的质量和规范有详细要求，达不到标准不予接收。这类标准有的以党委、政府办公厅（室）名义印发，有的以档案局的名义印发，还有的直接以档案馆的名义印发，这是有问题的。其一，以档案馆的名义印发的，由于档案馆不是行政机关，没有行政权力，因此，没有任何法律效力。如果要强制执行，就有越权和违法之嫌。当然，如果是请被接收单位参考，则另当别论。其二，以党委、政府办公厅（室）或档案局的名义印发强制执行的，也有越权和违法之嫌。按照行政机关 “法无授权不可为”的原则，法律法规并没有授权档案行政管理部门管理具体的档案，显然是越权了。另一方面，档案馆与其他单位一样，都是党委、政府办公厅（室）和档案局的行政管理相对人，让大多数行政管理相对人服从于一个行政管理相对人，有违依法行政的“公平、公正、合乎情理”原则。当然，如果是参考标准，并采取建议、协商等非强制性的方式推荐，经双方协商或妥协达成一致意见，应约给以业务技术上的指导，则另当别论。
　　4.4档案资源整合中的问题。目前的档案资源整合，多是通过档案行政管理手段将各种有利用价值的档案实体集中到综合档案馆保存。这实际上是直接管理档案思维的结果。这样做，有违综合档案馆争夺档案资源垄断档案资源之嫌。将大多数行政管理相对人的档案在没有充分理由和法律法规规章规定的条件下，集中给一个行政管理相对人，有违依法行政的合法行政和“公平、公正、合乎情理”的原则。
　　档案行政管理部门应针对综合档案馆不综合，档案资源配置不合理这个“事”来开展工作，首先，应该划定哪些是永久保存的档案；其次，合理划分综合档案馆和专业档案馆的接收保管范围；最后，明确区分哪些是专业部门的办事工具的档案。在此基础上，制定档案公开利用查询制度，监督各保管档案的行政管理相对人按规定合理配置档案资源，向公民开放应该开放的档案，为公民提供档案，协调建立档案信息资源共建共享利用平台，发挥档案的最大效益。变整合档案实体为整合档案行政管理资源，这才是档案行政管理部门该管的真正意义上的“档案资源整合”。
　　
　　5结束语
　　由于种种原因和未真正实现管理模式的转变，使得档案行政管理的对象一直错位，影响了档案事业的健康发展。因而，转变管理模式，依法明确管理对象，管理法定的管理对象，既是依法行政的要求，也是档案事业发展的呼唤。当然，对于怎样管理法定的管理对象，则是面临的新课题，需要进一步研究探讨。
　　注：本文为2010年度“河南省档案局科技项目”《档案法规体系的完善与档案工作标准化研究》的阶段性成果，项目批准号为：2010-R-16
　　
　　参考文献：
　　[1]档案业务指导工作，路在何方[J].档案管理，2009（1）.
　　[2]郭树银主编.中华人民共和国档案法实施办法释解［M］.北京：中国法制出版社，2000：38.
　　[3]