高教立法检验管理水平

　　從2005年推出“高教法”草案公開諮詢，澳門各界對此事高度關注，高等教育界更是熱切盼望這一法律早日問世。時隔五、六年之後，澳門的高教立法再度成為熱點問題，高等教育輔助辦公室主任蘇朝暉5月21日表示，“修訂《高等教育制度》的工作多年來一直沒有停步”，“高教辦同事就法律出台作出不少努力，法案正在調整中”。輿論認為，這一澳門社會期盼已久的法律將在年內完成。
　　一個法律條文醞釀多年，足見其“關係重大”，“須審慎對待”。筆者認為，高教立法是對高等教育管理水平的重要檢驗，無論是特區政府及其有關部門還是各高等院校，都將接受這一法律的嚴峻挑戰；澳門的高等教育管理水平將接受一次全面的檢驗與鞭策。
　　法律的形成不僅是爲了規範一定範圍的行為，而且應當發揮其積極的社會作用。對於高教法而言，則應當在規範高等教育活動的同時，也促進高等教育事業的健康發展。要想做到這一點，澳門的高教法必須符合澳門高等教育領域的客觀規律。
　　
　　外部管理：大學自治與學術自由
　　二百年來近代大學的歷史實踐和發達國家現代大學管理的成功經驗表明，當代高等教育管理體制的核心是大學自治。這個問題在澳門是否已經解決？值得進一步探討。
　　從古代高等教育機構誕生之日起，尤其是19世紀初近代大學誕生之後，大學就成為社會的重要組成部分。政府對大學進行管理無可厚非且勢在必行。問題在於政府应如何管理大學？如果說最早期大學的建立因出於皇室培養貴族、教會培養教職人員的需要而無法擺脫政府（教會）的控制，那麼，從中世紀開始，以英國牛津、劍橋等大學為代表，一些古典的大學即著手探索自治的途徑。19世紀初柏林大學的誕生揭開了近代大學問世的序幕，大學自治的道路越走越寬廣。“大學不受政府、教會或其他勢力干預，實行獨立辦學”的理念和體制被稱為“大學自治”（University Autonomy）。在這一體制下，大學無論作為事業單位還是公務法人（在大陸法系國家），都將從政府體系中脫離開來，真正做到以自身為主體獨立辦學。
　　本次澳門修訂高教法，政府及其職能部門業已認識到並高度重視這一問題。高教辦蘇朝暉主任近期在走訪一些高校時多次表示，在確保教學、科研及社會服務三項主要功能素質的前提下，當局歡迎“賦予高校更大的自主權”。我們希望看到這一願望早日得到實現，因為综观澳門高等教育的現狀，大學自治的問題尚未得到妥善解決。
　　最大的癥結在於公立大學的“準行政化”。澳門的公立高等院校澳門大學、澳門理工學院、旅遊學院等隸屬於社會文化司範疇，是與教育暨青年局、文化局、高教辦等局級部門並列的單位。這些公立大學的教職員被列入公務員系列，採用與公務員相當的管理體制。對於以腦力勞動為主、依賴精神自由的教學、科研工作而言，公務員的刻板管理體制不說壓抑精神活動的自由度，至少帶來不少不必要的限制。澳門公立院校的許多教職員對此頗有微詞。大學的行政化和準行政化是官本位制的一種表現，這種體制與教育規律背道而馳，影響甚至限制了高等學校發展的科學性與合理性。近年內地的高校正在逐步深化管理體制改革，“去行政化”的問題已經被提上議事日程。澳門的高等教育領域也應當跟上時代步伐，早日解決高等學校的“準行政化”問題。
　　其次是高等教育管理的機構設置與職能分配。誠然，大學自治不排斥政府對大學的管理和控制，問題在於如何實施。政府通過高等教育輔助辦公室（簡稱高教辦）來實施對大學的管理。高教辦名為“輔助辦”，實際上是“主導辦”，因為澳門高等院校（不僅僅是公立院校）的課程設置、考試制度、科目調整等都要向其申報並得到批准，人員招聘還要受社會文化司的審批和限制。大學的自治權無疑受到了很大的制約。所以蘇朝暉主任在面對媒體介紹未來的高教法“將尊重與擴大高校的學術自由，增加對高等教育的財政資助”、“尊重教學自主、學術自主”的同時，總不忘強調“有必要統籌協調本澳各高等院校的發展方向、課程設置等”，“對利用公帑辦學的公立院校的發展方向進行通盤佈局是必需的”，等等。其實政府的高教主管部門只需抓兩件大事：投資與評估。用經濟學的術語來比喻就是抓投入與產出。因為最瞭解學校整體實力和發展潛力的是高校自身，所以大學的學科建設、機構設置、課程安排等理應由高校自己決定。行政主管部門可以通過權威性、中介性的學術評估機構予以控制，而不是以行政管理來替代學術評價。香港的高校以公立大學為主，規模與水平也比澳門更上台階，但香港特區，只是設立“大學教育資助委員會（UGC）”，以撥款為杠杆實施對高校的評審、管理、監督。鄰區的成功經驗值得我們參考借鑒。
　　只有真正實現了大學自治，高等教育領域的學術自由才不至於成為空話。上文已述及，最瞭解高校實力的是高校自身，發展什麽學科、開辦什麽課程、培養什麽人才，高校自己有最大的發言權。不實行大學自治或大學只能有限自治，學術就無從自由或充分自由。對於澳門的公立高校而言，這方面受到的限制十分嚴格。因為政府往往（只能）從本地區的整體利益出發，來規劃公立高校的發展方向；而高校卻有可能並應該以更廣闊的視野，從高等教育“培養高級專門人才、發展科學技術文化、直接為社會服務”的三大職能出發。公立高校的學術發展計劃一旦與政府的想法產生矛盾，勢必受到干預和控制，哪裡還有學術自由可言？對於私立高校來說，受到的待遇有時更不公平。因為即使是私立高校，課程設置、人員招聘等仍然受政府部門控制，沒有主動權。有時甚至出現不公平競爭的現象：私立大學申報的課程在向政府主管部門報批過程中因程序繁瑣而延宕拖沓，公立學校卻能同政府某個部門（未必是高教行政主管部門）合作而搶得先機。我們希望，憑藉《高等教育制度》的訂立和頒佈，無論是公立還是私立的澳門高等院校都能因充分自治而享受充分的學術自由。
　　
　　內部管理：學術主導與教授治校
　　與外部管理相對應的是高等院校的內部管理問題。內部管理涉及機構設置、人員配備、權限劃分、規章制度等，是高校生存與發展的運作機制。內部管理水平的高低在很大程度上決定高等學校的發展速度與辦學效益。從各國、各地區的情況來看，有關高等教育的法律中必然會對高等院校的內部管理作出必要的規範，如1999年1月1日生效的《中華人民共和國高等教育法》中，就用第四章的十五個條文（第三十條至第四十四條）對“高等學校的組織和活動”作出規定，規範了大學內部管理的諸多關鍵領域。
　　現代大學制度的歷史進程表明，有關高等院校內部管理的主要分歧在於行政主導還是學術主導之爭。與特區的管理體制相適應，澳門的高等學校目前實行的也是行政主導或變相的行政主導體制。誠然，澳門回歸祖國以後，特區實行的行政主導體制符合“一國兩制”、“澳人治澳”和高度自治的精神，順應了國際憲政制度的發展趨勢。十多年來的實踐表明，行政主導體制在澳門的實施是成功的。然而，行政管理領域的成功經驗未必適用於其他領域，行政主導制搬到高等學校來就未必盡善盡美。
　　高等學校是高等教育的載體，必須服從教育規律。一方面，高等學校教學、科研、社會服務等主要工作都具有很強的專業性，而學術水平是履行其基本職能的基礎，是大學貫穿始終的生命線。另一方面，高等院校管理是一項複雜的系統工程，涉及眾多專業領域，需要豐富的知識、能力和經驗。並非提拔到某個級別、具有某種“官職”之後就能管好高等學校；而高等教育管理作為一門科學，具有很深的學問，更不是有了專業知識便能成為教育家。
　　
　　我們倡導真正的行家來管教育，提倡教育家治校。教育家治校的本質正是學術主導。西方國家很早就奉行“教授治校”的理念，正是從內行管理內行的意義上來考慮的。我國高等教育界也借鑒了國外的經驗。從20世紀10年代後期開始，教育家蔡元培在擔任民國教育總長和北京大學校長任內，就積極倡導教授治校的制度，後來清華大學在校長羅家倫主持下真正實現了教授治校。這一制度揭開了清華大學騰飛的序幕，奠定了清華成為我國頂尖大學的基礎。身邊和眼下的例子更能說明問題，白手起家、在短短十多年的時間內崛起而位居亞洲著名大學前列的香港科技大學，靠的正是教授治校。科大教授在回顧學校崛起的成就時莫不深有感觸：“一定要貫徹‘教授治校’的思想，而不是讓行政人員專權，更不能是政府官員獨斷。”
　　目前，澳門的高校通常採取董事會領導下的校長負責制，校長通過一系列委員會之類的工作機構實施內部管理。這些委員會的名稱未必統一，職能也不盡相同。一般情況下，高等學校會召開校務（辦公）會議，設立教學（或教務）委員會、學術委員會等。然而，設立了學術委員會的學校也未必意味著一定執行學術主導的發展方針。例如，有的高等學校雖然設有學術委員會，但學術委員會的組成卻以行政職務為主要依據，行政人員在學術委員會中佔有相當的比例，真正的學術專家在學校事務中並沒有多少話語權。這樣的管理體制實質上是變相的行政主導制，容易造成行政職務越高在管理中的話語權越大的現象，往往導致較高級別（直至最高級別）的行政長官說了算的結果。面臨這樣的管理體制，規章制度乃至政策法規都會顯得軟弱無力，名義上的法治也會蛻變為變相的人治。
　　必須清醒地認識到，高等院校的內部管理有時並非完全決定於高校自身，往往受到外部管理的影響甚至限制。因為高等教育法規中也會規定大學的管理體制，規範大學與主管部門的關係。但是，由於不同的當事人從不同的立場出發，對法律條文可能產生不盡相同的理解，因此也可能造成對於高等院校內部管理的影響甚至干擾。例如，澳門特區高教辦認為，根據高教法的精神，必須對公立院校的的發展方向進行“通盤佈局”，“哪些學校要為培養實用型人才努力？哪些走向研究型、學術型？政府要與院校商議，定出更優化的方案”。可是即將出台的《高等教育制度》是否如此規定，是否應該如此規定，抑或各院校是否這樣理解呢？可能會存在分歧，有必要未雨綢繆，認真對待。
　　總之，高教立法是對澳門高等教育管理水平的全面檢驗與嚴峻挑戰。值此澳門興辦大學30年之際，愿借《高等教育制度》問世之東風，大家齊心協力，精誠合作，促使本澳高等教育的管理水平早日邁上新的台階。
　　（作者系南京东南大学创造教育研究所所长、教授；中国高校创造教育协会副理事长。）