环境公益诉讼:摸索中前行

　　在环境污染治理陷入瓶颈的中国，越来越多的地方检察机关发挥法律监督职能，探索开展环境公益诉讼。这对于弥补行政机关职能的不足，拓宽对环境危害的救济面等都有很大的益处。但由于相关制度的缺失，检察机关在环境公益诉讼之路上走得并不顺畅。
　　
　　嘉兴市南湖区七星镇东进村的居民不再为污染问题而发愁了。2010年2月，嘉兴市南湖区人民检察院和南湖区环境保护局向当地污染大户家饰佳橱柜厂送达告知函，宣布因该厂认真整改，检察机关决定对家饰佳橱柜厂污染案终止审查。至此，长达3年之久的东进村家饰佳橱柜厂环境污染案因为检察机关的介入和支持起诉，最终得到了圆满解决。
　　嘉兴市嘉善县某纸业公司不愿替承包人整改排污设备和缴纳排污费。2010年7月，检察机关介入调查，督促企业自觉履行法律规定的责任，出具检察建议书并告知不履行法定义务将被起诉。当月，企业法定代表人履行了相关义务，停止排放，检修整改，并缴纳了拖欠的排污费。
　　嘉兴市南湖区新丰镇净湘村村民沈某违法搭建塑料清洗加工厂，污染当地水源和空气，环保部门多次处置未果，本村村民又碍于情面不愿起诉。2010年8月，南湖区检察院立案后，准备提起公益诉讼，沈某见状立即拆除了厂房和生产设备。
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　　这些，都源于嘉兴市推行的环境保护公益诉讼制度。
　　
　　代表建议助推
　　
　　2010年初，在嘉兴市六届人大五次会议上，市人大代表李金喜提出了《关于在全市推广环境保护公益诉讼的建议》。建议指出：“作为环境污染受害者的一方（大多为一般市民），相对加害方（大多为企业）在环境维权方面相对处于弱势，受到损害时其权益难以得到保障。”为此，他建议嘉兴市检察院尽快在全市推广环境公益诉讼制度，以保障公众环境利益在受到不法行为侵害时能及时得到司法救济。
　　在这之前的2009年，嘉兴的三个基层检察院——南湖区、秀洲区、海宁市检察院，已率先在推行环境保护公益诉讼方面进行了探索，分别与当地的环保部门联合出台了关于环境保护公益诉讼的工作制度。
　　接到代表建议后，嘉兴市检察院作为建议的主办单位，积极开展调研，加强与会办单位嘉兴市环保局沟通。经双方多次协商研讨，嘉兴市检察院与环保局在2010年7月共同出台了《关于环境保护公益诉讼的若干意见》，在全市范围内正式启动环境保护公益诉讼制度。这在浙江省尚属首次。
　　“启动这一制度，将有助于形成更加严厉的环保执法态势，有力查处各类违法排污行为。”嘉兴市检察院民事行政检察处处长杨连明在接受媒体采访时直言，以前一些“没人管”或个人“管不了”的环境污染事件，现在可以由检察机关代表公众进行起诉。
　　据了解，近年来，嘉兴市的环境污染事件时有发生，虽然当地政府加大了处罚执法力度，但收效甚微。很多情况下，环保部门对污染企业下达处罚决定，对方往往想方设法推脱甚至是置之不理，因为环保部门并没有强制执法权。
　　依据新出台的这一制度，嘉兴市检察机关对环境污染案件，可按照检察机关办理民事督促起诉的相关规定，根据不同的情形作出支持起诉、督促起诉和提起环境公益诉讼。
　　嘉兴市南湖区检察院民行科科长沈志伟是先行试点的亲历者。他告诉记者：“发生环境污染违法行为后，检察机关提前介入调查取证，运用司法机关的威慑力，增强了环保执法监管的刚性，有利于惩戒环境违法者。”
　　
　　浙江全面推广
　　
　　据报道，浙江省有4万多家排污企业，违法排污现象非常普遍。与此同时，浙江省环保部门受理的信访量骤增，一年最高达7万余件。
　　“我们穷尽了手段，但效果并不理想。有些当事人态度恶劣，无视行政执法，老百姓怨气很大。”浙江省环保厅法规处副处长陈云娟在接受媒体采访时说。
　　2010年8月27日，浙江省检察院和浙江省环保厅联合出台了《关于积极运用民事行政检察职能加强环境保护的意见》，就两家探索建立长效协作机制，共同保护环境资源作出了具体规定。
　　根据该意见的规定，协作机制的主要措施包括：完善立案调查机制、建立支持起诉机制、完善督促起诉机制、建立环境执法检察监督机制、建立环境诉讼申诉案件优先办理机制以及探索环境公益诉讼制度这六大项。
　　“环境污染案件普通百姓调查取证难，企业连门都不让进，而检察机关有调查权，可以通过证据收集帮助和支持权利受侵害个人起诉。督促起诉则是针对行政机关消极或不作为，依法督促其依法履行职责。”浙江省检察院副检察长张雪樵在接受媒体采访时表示，“检察机关的介入可以增强环保执法的刚性，完善环保的监管机制，有效制止环境违法行为，有利于防范环境污染，维护公众利益，更有利于化解环境纠纷。”
　　“这次省检察院出台环境公益诉讼的制度，是对我们先期试点的肯定。”沈志伟告诉记者，“基层检察院对环境公益诉讼实践的信心更足了。”
　　2010年11月，浙江省检察院专门召开了“运用民行检察职能，加强环境保护”的新闻发布会。根据当时提供的资料，全省各级检察机关共办理环境公益诉讼案件1件，支持起诉6件，督促、协助环保部门追缴拖欠的排污费82笔，共计人民币107万元，得到了社会各界的好评。
　　
　　实践遭遇困境
　　
　　在环境污染治理陷入瓶颈的中国，越来越多的检察机关运用民事行政检察职能进入环境保护领域，并取得了成功。然而，相对于支持起诉与督促起诉，环境公益诉讼的步履却有些蹒跚。
　　近几年，国家一直在推动公益诉讼，环保部官员曾在不同场合多次强调环境公益诉讼制度是公众环境权益受到侵害时的法律救济途径和监督方式之一。据报道，中央政法委已着手调研，最高检察院也将其作为立法调研的一项重要课题。但在全国范围内，真正由检察机关或环保部门作为原告提起的环境公益诉讼还寥寥无几。
　　2008年12月11日，云南省昆明市中级人民法院环境保护审判庭正式挂牌成立。然而，在此后漫长的20个月里，昆明环境保护法庭一直处在零环境公益诉讼的尴尬境地。直到2010年8月中旬，昆明环境保护法庭才立案受理了第一起环境公益诉讼。此案由昆明市环保局作为原告，状告辖区内两养猪公司污染地下水源，致使当地出现饮用水危机。由于原被告力量的巨大差异，该案被不少媒体描述为“抡起大棒打蚊子”。
　　记者注意到，浙江省两部门出台的环境保护协作机制，并没有涉及法院。但无论是省检察院还是省环保厅，都希望看到环境公益诉讼的试点逐步推开。记者从嘉兴市南湖区检察院了解到，目前南湖区已结案的5起案件，均在诉前和解，未进入诉讼程序。
　　“环境公益诉讼是新类型案件，很多法院还没有开这个口子，立不了案。”沈志伟一直关注着省内环境公益诉讼
　　的进程。
　　
　　期待制度解困
　　
　　环境公益诉讼走得步履艰难，很大程度上是因为缺乏相关法律规定。
　　通常情况下，环境不法行为往往侵害或危及的是社会的公共权益，并不直接损害私人的利益。根据我国现行民事诉讼法，对原告资格的认定仅限于“与案件有直接利害关系”。因此，没有直接利害关系的公民、法人或其他组织，不具有提起环境民事诉讼的主体资格，被完全排除在环境公益诉讼的原告之外。
　　此外，对大气、河道等公共环境损害的评估体系缺失也被认为是影响环境公益诉讼效果的重要原因。“即使进入诉讼阶段，也多只要求被告停止对环境的侵害。一般不涉及赔偿部分，因为损失很难计算。”沈志伟告诉记者。
　　尽管在现实中走得并不顺畅，理论界和实务界还是表示出对环境公益诉讼的肯定与推崇。
　　对于检察机关作为环境公益诉讼的主体资格问题，张雪樵副检察长在接受媒体采访时坦承目前仍有一定争议，但他认为检察院作为国家的法律监督机关，从保护公共利益和制止破坏环境的不法行为的目的出发，运用公力救济方式提起环境公益诉讼是符合宪法和法律精神，也是司法改革的方向。
　　
　　“能否认定检察机关与环境污染企业之间有利害关系？严格从文义上讲，两者间是没有利害关系的。”浙江省地方立法专家库成员、浙江工商大学法学院教授郑春燕告诉记者，“但是，检察机关有抗诉权、监督权等权力。我们可以对此做扩张的解释。环境公益诉讼是一个趋势。从外国的情况看，这一制度已经比较成熟了。”
　　浙江省检察院民行处处长傅国云告诉记者，制度推行后的这半年多里，全省各地已有几十件检察机关支持、督促起诉的案件。相对而言，环境公益诉讼的案件仍然较少，且多以调解结案。“这个协作机制更多的是达到不战而屈人之兵的效果。法律监督与公益诉讼是可以兼容的。”傅国云说。
　　据悉，浙江省高院近期正在各地开展环境公益诉讼的调研。
　　“从目前的实践来看，最高法院并没有禁止环境公益诉讼。我们可以先试点起来，等经验累积到一定程度，再修改或者出台相应的制度。”郑春燕说。
　　
　　相关链接
　　浙江省人民检察院、浙江省环境保护厅《关于积极运用民事行政检察职能加强环境保护的意见》（节选）
　　●完善立案调查机制。检察机关对受理的涉及侵害环境公益的民事、行政案件材料或者线索，可以先向环保部门进行初步核查，环保部门应当及时予以审查，并将处理结果告知检察机关。检察机关经审查认为有立案调查必要的，应当自受理之日起三十日内立案，并制作《立案决定书》送达环境公益侵害人、受害人和环保部门或者其他依法负有环境监管职责的部门。
　　●建立支持起诉机制。当事人的人身或者财产权益受到环境污染行为侵害，当事人有起诉意愿，因证据收集困难或者诉讼能力缺乏等原因尚未起诉的，检察机关可以支持起诉。
　　●完善督促起诉机制。检察机关对涉及侵害环境公益的民事案件，符合《浙江省检察机关办理民事督促起诉案件的规定（试行）》督促起诉条件的，应当依法立案审查，并将审查结果书面告知环保部门或者其他依法负有环境监管职责的部门。被督促单位在收到《民事督促起诉书》后，如不提起诉讼，则应当向检察机关书面说明不提起诉讼的理由。
　　●建立环境执法检察监督机制。检察机关对环保部门的执法不作为或者执法行为严重违法的，应当提出检察意见，环保部门应当及时办理或者纠正，并将办理或者纠正情况书面告知检察机关，不采纳检察意见的，应当向检察机关书面说明理由。
　　●建立环境诉讼申诉案件优先办理机制。检察机关要把涉及环境保护的民事、行政申诉案件作为办案重点，予以优先办理。对以环保部门为被申诉人的行政诉讼申诉案件，优先适用检察调处的方法。在行使检察裁量权时，应当充分考虑对环境公益的影响。
　　●探索环境公益诉讼制度。各地检察机关和环保部门要积极探索环境公益诉讼，有条件的县（市、区）可以与当地人民法院协调先行试点。对环保部门作为原告代表公共利益提起环境污染民事公益诉讼的，检察机关应当予以支持，为今后我省环境公益诉讼的健康开展积累经验。