浅析基层乡镇政府行政执行力的提高

　　摘　要：基层政府，尤其是乡镇政府处于政蓑执行的第一线，直接负责政策的解释、贯彻和执行。乡镇政府的行政执行力如何。直接关系到中央政策的落实程度，直接影响到党和政府在老百姓心目中的形象，关系到“三农”问题能否得到有效的解决和和谐社会的建设。提高乡镇政府行政执行力是提高基层政府执政能力的重要保证。文章通过对当前我国乡镇政府行政执行力的问题及其影响因素进行分析，并在此基础上提出提高行政执行力的相应时策。
　　关键词：基层政府　乡镇政府　执政能力行政执行力
　　中图分类号：C936　文献标识码：A
　　文章编号：1004-4914(2110)09-036-03
　　
　　一、当前我国乡镇政府行政执行力问题分析
　　
　　乡镇政府直接面对农村广大人民群众。行政执行的难度大，压力也大。长期以来，乡镇政府的行政执行力是相对较强的。在社会主义建设初期，承担了不同的任务，对社会的稳定和发展起到了一定的积极作用。但由于我国正处于社会和政治的转型期，加上政府职能的逐步转变，政府体制改革的不断加深，人民群众的要求不断提高，特别是提出建设社会主义新农村后，使基层政府的职能发生了重大的改变。乡镇政府在提高行政执行力方面正面临着一系列的问题。
　　1.财政困难的普遍性和严重性影响行政执行力的提高。乡镇政府的财政赤字和负债是全国性的普遍问题，在不发达地区尤其严重，已经出现难以支撑政府机关有效运作的困境，有的地方已经影响到基层政权的稳定。据统计，目前全国乡镇负债总额已达到2000亿元。财政问题使得乡镇政府在执行政策过程中财力无法支撑执行成本，最终影响执行效果。
　　(1)乡镇政府机构运行成本过高，导致执行力低下。据20()3年中国乡镇发展报告，全国乡镇机构平均超编2到3倍，平均每个，镇内设机构16个，其人员平均人数58人，超过正常编制2至3倍。平均每个乡镇的下属单位18个，其人员达到290余人，超标严重，乡镇“人头费”支出约占财政预算的70％～80％；再加上几乎所有乡镇都有小汽车、电话费等费用，导致非生产性支出大大超过财政支撑能力，一个乡镇每年用于公车的费用都在20～40万元左右。这些非政策执行过程的过分花费导致乡镇政府的运行成本增加，使得乡镇政府在政策执行之前就已经花费了大量的财政经费，这无形中导致行政执行的成本增大，阻碍了政府政策的有利执行，最终降低乡镇政府行政执行的效率和效果。
　　(2)分税不公，职责过重导致；镇政府承担过多责任。降低执行力度。1994年实行分税制以来，中央财权大幅提高，地方财权大幅下降，中央和地方的财权不对等。在地方财政构成中，省、市财政所占比重较大，基层财政所占比重较小。目前，我国县乡两级财政收入只占全国财政总收入的21％，而县乡财政供养人口却占全国财政供养人口的71％。地方的财政能力减弱，但地方承担的各种事务、公共服务并没有相应减少，许多本来应该由中央、省市承担的公共产品和服务都是由基层政府承担了。而乡镇财政分成方面又处于最不利地位，难免造成乡镇财政困难。这种分税制度导致乡镇政府只有少量的钱要去做大量的事，原本许多应该由上一级财政支持的政策执行都落到了乡镇政府的头上。我国叉务教育的费用应该由中央政府和省一级政府负担主要部分，但实际中这些财政任务大都落到了乡镇政府的头上。这样就使得乡镇政府在政策执行过程中无力承担过多的财政负担，只能执行一些自己财力能够做到的事，而一部分政策就由于乡镇政府的财力问题无法得到执行。这样一来乡镇政府的行政执行力就由于财政自担而降低。
　　2.政府职能定位不够明晰，越位与缺位并存。
　　(1)《地方组织法》规定，乡镇政府必须“执行上级国家行政机关的决定和命令”，“办理上级政府交办的其他事项”，这种行政管理体制有其组织性强、政令渠道畅通、贯彻落实迅捷的优越性，但在实施管理过程中，由于以上法律对乡镇政府的职能范围只是原则规定，并未规定具体的职责范围，内容和各级政府之间的事权划分，更未规定具体的职责权限。在实际工作中，乡镇政府的工作千头万绪，实施公共管理过程中遇到的问题多种多样，上级政府均按“属地管理、守土有责”的原则要求乡镇政府抓好落实。有的工作要与上级部门相对应，“上面分系统，下面当总统”，甚至可以说，只要有事发生，就有乡镇政府的责任，乡镇政府成了全能政府。
　　(2)按照政府职能的要求，乡镇政府对乡镇经济、教育、文化、卫生度各项社会事业的发展负有规划、指导、协调、服务的责任，但目前我国乡镇政府还存在着计划经济条件下的管理方式，已经超出自身的职责范围行事。有的乡镇政府干预过多，直接插手生产经营活动，用行政手段介入竞争领域，同时，在日常具体工作中，乡镇政府的主要精力用于应付“中心工作”达标检查验收。乡镇干部多数给上级机关办事，依靠上级的指标工作，用于农民所盼、社会所需的时间就少，未能履行好所承担的公共职责。
　　3.基层缺乏良好的政策执行环境。
　　(1)，村缺乏良好法制环境。乡镇政府领导一般年龄老化，文化偏低，机构行政执行人员缺乏必要的法制知识和观念。在政策执行过程中，往往出现“讲人情”“看关系”等现象，干部中存在“怕做事出事”的思想包袱和“当满票干部”的不良心态。政策执行不是依照相应的执行程序进行，而是根据领导人的指示执行。如果上级的政策与执行机构或者某些人有利益冲突就会出现变相执行或者不执行的情况。乡村农民缺乏法律常识和法制观念，在政策执行当中，由于不了解政策和法律而盲目抵制或者不配合政府执行。这就导致乡镇政府执行力缺乏一个有力的法制环境保障其执行。
　　(2)乡村宗族势力对执行环境的消极影响。宗族势力复活与蔓延极易造成；村人际关系紧张，危及乡村安定团结的社会环境。宗族势力对外容易产生排斥情绪，相当程度上影响了不同族娃之间、村民之间以及村与村之间的和睦团结，人为制造紧张关系。乡村宗族势力不断蔓延且易形成一定的地方势力，把持，村基层政权，严重阻碍乡村基层政权建设。当宗族势力蔓延在部分，村愈演愈烈时，其恶劣后果是置政府政策、法规于不顾，公然抵制中央的路线、方针。政策的贯彻执行，抗粮、抗税、抗计划生育，甚至有组织有预谋地围攻政府机关、阻碍国家公务人员执行公务。
　　4.乡镇政府行政执行体制僵化，执行缺乏灵活性和创造性。
　　(1)政府执行制度主要包括政府的组织构架及运行制度，政府的执行资源配置机制、缋效奖惩机制、执行监控机制等。良好的执行机制可以使各种执行力量得以畅通无阻地传递，而且倍增执行力量的强度。但目前我国政府人员在执行政策的过程中，政府部门缺乏系统协调，互不配合甚至互相拆台的现象经常出现。例如在进行假冒伪劣商品打击的问题上，就出现了公共执行任务中工商、公安、质检等部门谁都不愿意执行的状况。某些地方还出现上级政府认真打击而当地政府却暗地保护的情况，个别基层人员甚至出现故意设置障碍，或为制造商通风报信，阻碍执行的情况，导致整体效果不尽如意。
　　(2)一些基层政府对有关任务的执行方法简单机械，缺乏灵活性和创造性。如一些政府习惯于开会、发文件或者一般号召的简单方法执行政策。布显多落实少，不去抓贯彻，也不去抓检查抓监督。一方面是上级政策无法得到有效落实。另一方面又造成文山会海现象的出现。浪费了大量人力物力，降低了执行效率。更有甚者，则是执行主体的执行方法粗暴野蛮，造成执行的偏差和扭曲。影响政府执行的有效度。
　　5.基层政府行政执行人员素质较低。我国乡镇行政人员处在农村改革和建设的第一线，肩自着大多数的行政执行任务。这支队伍虽然经历过多次的乡镇改革和教育，其行政人员的素质有一定程度的提高，但是依然不能满足当前形势的要求。目前，主要表现在以下几个方面：
　　(1)体制弊端阻碍了公务员品德素质及知识素质整体水平的提高。由于现行体制下，缺乏领导干部竞争体制，造成了干部群当中的人际关系过于稳定，在某种程度上促成了干部一家亲，工作效率和清正廉明无法得到有力的保证。另外，由于当前机关干部的晋升仍然采用论资排辈的旧模式。利用关系晋升更是公然成风，这自然阻碍了许多高素质的公务员进入领导岗位，同时还造成了人才的大量流失，导致乡镇领导干部队伍水平较低。
　　(2)执行公务人员缺乏必要的执行能力。乡镇行政执行人员普遍缺乏执行应具备的管理思想、技术、方法以及管理艺术，缺乏必要法律和管理知识，导致执行人员缺乏对政策法规的深入了解。部分行政执行人员对上级的既定方针和政策没有进行“原则性和创造性相统一”的科学解读，在执行政策时或断章取义，或虎头蛇尾，或搞形式工程。这是对执行力的最大干扰，也使执行人员形成了相应的惰性，习惯于简单机械的工作方法。
　　
　　二、提高基层政府行政执行力的对策
　　
　　1.改革乡镇政府财政制度与组织制度，减轻财政负担。
　　(1)改革乡镇政府机构，精简人员。保留并适当强化履行政治职能的机构。而压缩甚至撤并履行经济管理职能的机构。对规模过小的乡镇可以适当合并，减少数日，扩大规模，求得行政管理中的规模效应。严格控制在编人数，根据乡镇的经济社会发展状况、人口数量等条件。把编制数核定下来，以法规的形式严格控制。降低乡镇政府机构运行成本，把多余的财力转移到支持行政执行上面来。进一步提高行政执行力，有利于政策的贯彻和落实。
　　(2)减少政府层级和财政层级，构建扁平化的政府层级新框架。减少现有的政府和财政的层级，积极推进“乡财县管”的试验。使乡政府成为县政府的派出机构，从根本上消除乡镇政府包揽过多、干预过分的格局，从而为乡镇财政创造较为宽松的执行环境。加大财政转移支付的力度，提高乡镇政府执行能力。就目前我国农村的状况来看，除了少数发达地区的农村乡镇，在相当长的一段时间内，基层还主要是吃财政饭，如果没财政的转移支付。要依靠自己的财力为农村提供良好的公共服务是根本做不到的。同时。现行财力格局决定了不同层级和地区间公共财政的支出能力，也决定了现阶段公共财政覆盖农村的支出主要应由中央财政和省一级财政承担。要通过理顺财税管理体制。使农村公共产品供给由以农民为主转到以政府为主，缩小城乡差距，统筹城乡协调发展。通过上级的财政转移支付来自担原本由乡镇政府承担的公共服务，减少乡镇政府在执行过程中的财政负担，让乡镇政府有更多的精力去执行和落实上级的政策。
　　2.合理确定政府职能，要做到依法行政。
　　(1)规范乡镇政府职责，合理划分乡镇政府事权。现阶段要加快有关乡镇政府职能法律的制定，规范乡镇政府的职能，为乡镇政府职能转变提供法律依据。按照十六大提出的“依法规范乡镇政府的职能，正确确立中央垂直管理部门和地方政府的关系”的要求，结合《地方组织法》，尽快制定规范乡镇政府的职能、部门机构度管理活动的决策、执行、监督等各环节的地方性法规及实施细则，使乡镇政府的职能转变切实做到有法可依、有章可循，以法治的刚性手段来规范、界定；镇政府的职能。
　　(2)加强绩效评估，推行行政问责制。要以科学发展观为指导，坚持正确的绩效导向，明确绩效管理与评估的指导思想。按照权责一致、依法有序、民主公开、客观公正、有错必究的原则，加快建立以行政首长为重点的行政问责制。要规范行政间责的主体及其权限，解决由谁来问责，由谁来监督的问题；规范行政间责的客体及其职责，明确责任种类及责任追究方式。规范行政问责的程序，实行行政间责的规范化和制度化。
　　3.营造良好的公共管理环境。
　　(1)理顺乡镇政府与上级的关系。上级政府在分权与放权之间要有一个合适的度。打破原有机构之间“条快”管理，除保留县级的必要派出机构外，其他机构可由乡镇统一领导和管理。保证各级各类机关之间政令畅通。保证在行政执行过程中得到直接的领导和有效的监督，从而提高乡镇机构的行政执行力。
　　(2)加强乡镇的思想政治和法制的宣传教育。各级党政组织和党员干部要增强法治意识，提高依法管理、依法办事的能力，提高为新农村建设服务的水平。要以多种形式开展爱国主义、集体主义和政策法规教育，使广大农民正确认识政府的法规政策。通过深入持久的普法工作，使农村群众的法制观念普遍增强，法律素质普遍提高，能够掌握合法与违法的界限，养成自觉守法的习惯，依法表达合理诉求，依法维护合法权益，依法履行应尽义务，从而保障各项政策依法有序进行。
　　(3)妥善处理政府与宗族组织的关系，加强对宗族组织的行政管理。目前宗族自治已有固定的活动场所、严密的自治结构和族规宗约，短期不会自然消亡，政府理应采取有效的管理措施加强对宗族组织的行政管理。如对宗族自治要依法登记，严格管理，因势利导，使其沿着有利于社会运行的方向发展。其次是努力促进宗族文化自身的创新。这是节制宗族势力蔓延的最根本的措施。宗族文化中的许多内容早已落后于时代要求，有的甚至阻碍新农村发展。因此要时其文化进行积极的引导和限制，努力寻求更多更新的宗族文化活动形式，淡化其封闭性与封建性；按照社会主义道德规范重新制定祖规宗约，把宗族文化活动内容限制在遵守国家法令和与现代精神文明建设相协调的范围内，使其内容更具丰富的时代性，从而实现宗族文化的自身创新，确保宗族组织活动健康向前发展。
　　4.改革执行机制，提高执行效率和效果。
　　(1)建立协调有效的行政组织权力运行机制，改革执行组织结构，减少执行层次，实行执行组织的扁平化。合理划分职责权限，各部门之间建立起良好的沟通协调机制，在执行过程中，保持一致性，避免权力的非程序运行。设计规范合理的执行流程，消除执行过程中的多余步骤，减少资源及时间浪费，规范执行行为，避免执行失范和执行偏差，提高行政执行力。建立有效的行政执行指挥体制，要简化繁琐手续，提高指挥效率。注重各级指挥执行主体的指挥权限和相应责任，进一步改变过于集中的领导体制，下放权限，明确责任。
　　(2)采用先进的执行工具，提高行政效率和效果。现夸社会科技日益发达，传统的执行工具已无法达到快速高效的执行目的。应当努力建立起电子政务，用信息化手段来提高行政执行力。各级政府建立电子政务系统，彼此连接，利用网络技术，实现会议召开远程化，公文传输电子化，日常办公自动化、窗口业务网络化。在执行过程中相互配合。节省执行时间，提高执行效率。
　　5.全面提高乡镇公务员素质。
　　(1)对执行人员的思想素质进行培育。要对执行人员加强思想道德方面的教育，让他们认识到自身工作的重要性，培养他们高度的责任心和使命感。使他们执行工作既积极主动。又有纪律性，诚实可靠不搞形式主义。通过有效的方法和途径使公务员队伍素质得到持续的提高，强化公务员已有的技能或培训新的技能。完善竞争机制和激励机制。在人事管理上强调流动性特点，打破公务员终身制，鼓励公务员努力向上，自觉提高素质。通过评级系统来强化公务员的责任意识，使公务员的消极行为和违法行为得到控制。建立较完善的考核、使用和待遇相结合的制度，落实培养责任和义务，并针对培养工作的组织管理、经赞来源、培训标准、考核评估、分配使用等建立法律法规。创新培训内容，采用多种方式对公务员进行培训。
　　(2)提高行政执行人员的执行能力。重视加强执行力的培养，提高如下几个方面的能力：一是领悟能力。在执行政策之前，政策执行人员首先要领会其中的精神实质和战略意图。二是计划能力。任何一项政策往往不是一蹴而就的，而是要有步骤、分阶段完成的。因此，执行者要善于制定计划，确定事项的优先顺序、三是协调能力。政策方案的落实会牵扯到多方面的利益关系，作为政策执行者，要学会协调，在协调的过程中形成自己的执行艺术。四是判断能力。政策执行的外部环境具有不可预测性，执行者常常会面临抉择，就需要有高超的洞察能力。对形势发展做出正确的判断，确保按质按量地完成任务。五是创新能力。只有拥有了较强的创新能力，才能够根据中央政策。结合本地实际，创造性地完成任务。
　　综上所述，乡镇政府行政执行力的提高是一项复杂的系统工程，必须着眼于我国当前的政治和经济体制，结合乡镇基层政府存在的行政执行力问题的特点和实际情况，改善乡镇政府的财力状况；营造良好的公共管理环境；加强政府行政执行人员素质的培养；完善监督体制，来提升乡镇政府的行政执行