利益分析视角下“幼儿教材”泛滥问题的政府治理

　　[摘要]“幼儿教材”的充斥与泛滥实质是与之直接关联的利益联合体在利益驱动下形成的一种逐利行为，它以学前教育的教育利益诉求、提供和实现为核心，进而蔓生和演化成为一种经济利益的实现手段和载体。在“幼儿教材”禁令的实施中存在着经济利益与教育利益之间、政府教育主管部门与市场及学前教育机构之间、教育利益的输出与输入之间的矛盾和冲突。政府教育主管部门应通过公共资源的合理配置和制度创新来协调政府、市场、学前教育机构及社会之间的利益关系，以此保障学前教育的公益性和科学性，从根本上解决“幼儿教材”泛滥的问题。
　　[关键词]“幼儿教材”；教育利益；利益联合体；政府职责
　　2009年秋季，安徽省教育厅颁发《关于严禁幼儿园使用幼儿教材等问题的紧急通知》，连同《安徽省中小学办学行为规范(试行)》第25条有关幼儿教材使用方面的规定，构成一道社会反响强烈的“禁书令”。这不仅为国内各大媒体广泛报道，也引起很多专家学者、幼儿教育工作者、家长以及新闻出版部门的关注。学前教育需不需要教材?是需要教材还是操作材料?禁书是否因噎废食，“拿孩子的明天做赌注?”孩子们书包轻快了，会不会影响孩子的“幼小衔接”?这项禁令能否真正贯彻“一切为了孩子，为了孩子的一切，为了一切的孩子”的宗旨?“安徽是不是步子迈得太大了?”幼儿教材泛滥的根源何在?如何看待和解决这些问题，是一禁了之，还是立足于规范、引导和治理?从利益关系分析的视角对该问题予以谨慎的审视，有助于我们认清这一问题的本质，并针对该问题作出合理的解释与回应。
　　
　　一、“幼儿教材”的泛滥是利益联合体的产物
　　
　　事实上，学前教育本来就没有“教材”一说。在我国学前教育的各种政策文件、课程设置规范中，都看不到“教材”这一名词，更不用说对“幼儿教材”出版和使用的政策规定了。“幼儿教材”在幼儿园充斥泛滥，以至于引得教育主管部门不得不对之下达“禁书令”，其中很重要的原因是受到了利益驱动。
　　
　　(一)幼儿家长对幼儿教材的利益诉求
　　“幼儿教材”的滥与禁，最重要的利益相关者当数幼儿家长。很多家长认为，孩子上幼儿园，就要像上小学、上中学一样，背上书包，上课、听课，发几本教材，才显得正规，才能学到东西，才不会让孩子“输在起跑线上”。与此同时，无论是花了很大一笔钱进入各种名目的优质幼儿园，还是勉强有条件送孩子上一所普通幼儿园，家长们总是认为，教师就应当根据一定的教材，教给孩子知识，使孩子学到更多的东西，只有这样才对得住家长所付出的经济和精力投入。在这种观念支配下，幼儿家长往往认为幼儿园有了正规的教材，才能担负幼儿教育的重任。
　　
　　(二)幼儿教材的市场利益嵌入
　　无疑，在近些年来的“教育市场化”浪潮中，学前教育因其非义务教育性质，更是被推向“教育市场化”的潮头浪尖，焕发出巨大的“生机活力”。而这种“生机活力”更多是以利益的输入、交换与满足为动力机制的。这种动力机制可以生产和提供公办幼儿园难以提供的更加丰富多样、灵活便利的学前教育服务，如艺术教育、英语教育等。由于这能为幼儿家长带来更多的教育利益，使幼儿家长愿意为之多掏腰包，因此招来各种以提供学前教育产品和项目开发为目标的部门与人员的市场嵌入，其中一个重要的利益来源和利益空间就是“幼儿教材”的编写、发行与使用。一些“幼儿教材”的编写者、出版商不惜以各种名目和手法，鼓噪、包装、推销名目与版本花样繁多的“幼儿教材”，就是为了获得自身的商业利益。
　　市场利益的介入，一方面催生了相当一批以为幼儿园提供课程开发、课程实施咨询与指导、教材教具和课程资源等为手段，以营利为根本目的的早教服务机构。这些早教服务机构通过成立研发团队，围绕幼儿家长的教育需求和幼儿园课程教学的需要，进行各种幼儿教材、教具的研发与生产。为了更好的推销，这些早教服务机构编写的“幼儿教材”通常会打上诸如“省编”或“课题实验成果”的标签，或以蒙氏班、各类外语班、珠心算班等耀眼的名目进行宣传发行。
　　另一方面，一些图书发行部门或单位也将“幼儿教材”作为重要的图书销售市场争相抢占。有资料显示，去年秋季，湖南省新华书店某分公司取得该市幼儿教材订数13157套，码洋34万余元。这意味着“幼儿教材”的发行与销售，对于新华书店来说是可观的销售业绩。除了这些正规的图书发行和销售部门，一些不法分子更是瞅准“幼儿教材”这块“肥肉”，由此产生了一系列严重的教材盗版、回扣以及“一号多书”套牌发行等违法现象。
　　
　　(三)幼儿教材之于幼儿园的利益诉求
　　近些年来，学前教育的非义务性质及其市场化进程给幼儿园留下了一定的自主发展和利益扩展的空间。一些幼儿园为了招徕和吸引更多幼儿人园，纷纷引进各种“幼儿教材”，打出各种广告宣传的招牌。更有甚者，一些幼儿园还与早教服务机构、cd77ce82db2cca17407dddadb0ffc5e490736c2715a14704ff70c849ad3cbb4d图书出版和发行单位，形成一种“利益联合体”，进行所谓“互利互惠、合作共赢”的“课程交易”。[9]一些教育主管部门人员也不甘寂寞，与幼儿园管理者、教师及出版社结成利益链条，从“幼儿教材”的发行和推销中获得一份属于自己的“蛋糕”。
　　
　　二、“幼儿教材”禁令中的利益矛盾与冲突
　　
　　透过对附着在“幼儿教材”上的利益链条及其关系的解析，我们可以看出，“幼儿教材”的充斥与泛滥实质是与之直接关联的利益联合体在利益驱动下形成的一种逐利行为，它以学前教育利益的诉求、提供与实现为核心，进而蔓生和演化成为一种经济利益实现的手段和载体。在“幼儿教材”禁令实施过程中，必然存在着以下直接或间接的利益矛盾与冲突：
　　
　　(一)经济利益与教育利益之间的冲突
　　诚然，“幼儿教材”的编写、出版与使用，或多或少包含有一定的教育价值，但在经济利益作祟下，这种泛滥的“幼儿教材”由于普遍粗制滥造，缺乏科学依据和基本规范，往往给幼儿的成长和发展造成了更多负面影响，因为过多的知识灌输和提前的知识呈现，会动摇孩子对知识的好奇心与对未知的探究性；纷乱杂陈的幼儿教材更是可能对幼儿心理发展产生一定的信息污染与扰乱作用。而且，它的广泛存在与使用会扭曲幼儿教育的方向，甚至被很多家长误认为是幼儿园教育正规与否和质量高低的一个标准，以至于当“幼儿教材”的“禁书令”一出，大家纷纷担忧和疑虑幼儿园教育是否还能够正常维持下去，一些按照学前教育规律进行规范化、科学化管理和教学的幼儿园反倒被认为是不负责任、不规范、不正规。可以说，“幼儿教材”利益联合体为取得经济利益而采取的宣传与推销手段，严重侵损了学前教育机构及幼儿接受学前教育的根本利益和长远利益。
　　
　　(二)政府教育主管部门与市场、学前教育机构之间的冲突
　　安徽省教育主管部门颁发的“幼儿教材”禁令，在获得上级教育主管部门及一些主流媒体和部分教育专家、家长、幼儿教育工作者的好评与支持的同时，也面临很多幼儿家长的反对和一些幼儿园管理者及教师的抵制。这不仅因为不同主体对幼儿园的教育目的、功能等的认识存在分歧，更是源自相互之问利益的冲突。政府教育主管部门通过“禁书令”来规范幼儿园办学行为，为家长减轻经济负担，为幼儿发展创造更加适宜的教育环境，显然这既符合教育的公共利益，也符合幼儿及其家长的根本利益和长远利益。然而，这必然会触及一些幼儿园及其管理者、教师的既得利益，使其创收的渠道和利益来源减少甚至断流。除了经济利益受损外，对于幼儿园和教师来说，还会由此增加工作难度和精力投人，不能像原先那样直接选用现成的教材，而需要自己去开发和准备了。从某种意义上来说，这也是一种既得利益的受损。此外，政府教育主管部门的“禁书令”还直接威胁到利益链条的发起环节和传动环节——早教服务机构、出版发行部门的利益。这些机构与部门很有可能会由此转战幼儿培训市场，以维护自己的利益。如果真出现这种结果，必将变相增加幼儿的学习负担和家长的经济负担，最终使“禁书令”实施的良好初衷落空。
　　
　　(三)教育利益输出与输入之间的冲突
　　“由于教育系统存在着功能与实体上的需求，教育系统就成为一种具有主体性的利益实体，我们把能够满足教育系统生存和发展的各方面资源称之为教育利益。”作为满足教育系统自身生存和发展需要的各种客体性资源，教育利益既需要输出也需要输入，只有保持两者的张力平衡，才能实现教育系统的良性运行和发展。这对于学前教育也是一样。近些年来幼儿园的市场化运作固然增加了社会及幼儿家长的教育利益输入，也扩大了幼儿教育机构的教育利益输出，总体上促进了学前教育的发展，但毋庸讳言，国家的公共财政投入却随之大大降低了，致使学前教育处在一种严重的价值分裂和“生存危机”之中。一方面，幼儿园需要贯彻教育方针及相关政策规定，遵循学前教育规律，促进幼儿健康成长、和谐发展，为国家、为社会作出更多的教育利益输出，以体现教育的公益性；另一方面，幼儿园又必须面对市场竞争和社会选择，求生存、搞创收，获得更多的利益输入，以实现自身的经济利益。市场化运作的体制便利必然导致一些幼儿园淡化甚至放弃教育的公益性，通过迎合社会和幼儿家长需求的逐利行为，来获得自身利益的最大实现。这使政府的禁令难免遭致政策失灵的危机与尴尬，如安徽省各地公办幼儿园贯彻“禁书令”的情况相对较好，民办幼儿园却多是与教育主管部门玩起了“打埋伏”“捉迷藏”的游戏。
　　
　　三、“幼儿教材”泛滥问题的治理：教育主管部门的应为与可为
　　
　　现代教育对社会分层的作用和影响越来越大，教育证书和知识在社会上已成为一种非常有价值的一般等价物，并派生成为一种重要的利益形态，一种被不同社会群体和个体竞相获得的利益客体。目前，我国不同阶层、群体和个体之间的利益矛盾日益突出，并弥散和投射到社会各个领域尤其是教育领域。教育利益诉求、配置及其实现的矛盾、冲突与协调，已成为一个关涉千家万户的民生问题。就“幼儿教材”泛滥问题背后存在的利益矛盾和冲突而言，政府教育主管部门不应只是一禁了事，而应通过公共资源的合理配置和制度创新来协调政府、市场、学前教育机构以及社会之间的利益关系，以保障学前教育的公益性与科学性，从根本上治理由利益驱动和联合所带来的“幼儿教材”泛滥问题。
　　
　　(一)政府应加大对学前教育的公共投入，扩大学前教育领域的公共服务
　　“学前教育本质上是一项社会公益事业，不仅对个体的终身发展具有重要的基础性奠基价值，而且对于国家和社会发展具有长效的收益和补偿功能，政府应当深入认识和重新定位学前教育的性质与重要地位，应当加大对学前教育的公共投入，增加对学前教育的利益输入，这是避免与“幼儿教材”泛滥相关的种种逐利行为，消解“幼儿教材”问题带来的利益矛盾和冲突的治本之策。具体包括：政府应分阶段、有步骤地将学前教育纳入义务教育，使学前教育在义务教育一系列政策和法律保障下实现其公益性、共享性；提高幼儿教师的社会地位和经济待遇，消弭因待遇不保而导致的利益饥渴和各种有损教师职业道德的逐利行为；政府应加大经费投入和补贴，加强学前教育的师资培训和研修，提高幼儿教师的专业发展水平，特别是课程开发与实施能力，为幼儿园园本课程开发提供相应的专业服务和支持，如政府可以通过采购和委托，加强学前教育国家课程与地方课程建设，为幼儿园和幼儿教师提供更多优质和便利的课程资源和专业指导，使幼儿园和幼儿教师摆脱对早教服务机构的依赖与依附。
　　
　　(二)发挥市场和幼儿园及社会力量在“幼儿教材”泛滥问题治理中的积极作用
　　在目前的体制和格局下，学前教育已基本形成公办与民办并驾齐驱的发展局面。2007年，全国民办幼儿园占幼儿园总数的60.1％，在园幼儿占全国在园幼儿总数的37.0％。民办幼儿园已成为推动全国学前教育发展的生力军。在这种情况下，政府主管部门应当积极改变原先对公办幼儿园行之有效的管理方式，即强制性的令行禁止，通过权力分配和利益博弈，建立起政府与市场、幼儿园及社会之间的权利制衡与利益分享机制，发挥市场和社会在“幼儿教材”治理中的积极作用。
　　首先，政府应明确制定营利性组织和非营利性组织参与学前教育课程资源开发与提供的准入条件与专业标准，加强对早教服务机构、出版发行部门编写、出版和发行的“幼儿教材”的审查与监督，通过资格认证制度、信用委托制度、税收减免制度、评估淘汰制度以及黑名单制度等，保证这些组织所提供的学前教育服务产品的科学性。其次，发挥社会力量尤其是专业人士、专业组织的作用，完善优秀幼儿教材的遴选机制。如可建立由政府评审推荐、专家集体实名推荐、专家个人实名推荐、社会组织和机构实名推荐等多维推荐机制，并在引入公众监督与对推荐单位和个人实施问责制度的前提下，把教材遴选置于公平竞争的市场框架之中，压缩不正当交易的空间。第三，建立和完善以学前教育行业组织和专业协会为主体的行业行为(包括教材编写、选择和使用行为)自律机制，发挥幼儿园和幼儿教育工作者的专业自主与行业自治作用。第四，扩大社会公众特别是幼儿家长参与学前教育管理的权利空间，包括对幼儿园课程开设、教材遴选和使用等方面的知情权、选择权、表决权和监督权。
　　
　　(三)发挥教育政策的价值导向作用，加强对学前教育领域利益关系的协调
　　“幼儿教材”泛滥透现出的是学前教育市场化造成的教育利益关系的扭曲，是对幼儿教育规律与功能的违背与僭越。政府教育主管部门除了应在教育利益关系上进行有效协调外，还应加强教育政策宣传和价值导向，引导幼儿园、家长以及社会树立正确的学前教育功能观、目的观、课程观、质量观，避免从单纯的局部利益、眼前利益和具体利益出发的短视行为与功利行为，促使学前教育真正回归到促进幼儿和谐发展和终身发展的正确轨道上