强化政府职

　　[摘要]农村学前教育普及是当前我国学前教育事业发展的国家战略。本文以农村学前教育普及水平较高、乡镇中心园建设基本完成且具有一定质量的浙江省为例，深入分析并总结其主要发展经验。研究发现，浙江省在确立学前教育公益性与基础性地位的基础上，将农村学前教育普及作为全省学前教育事业发展的重点和关键，建立省、市，县、乡镇共同负责的农村学前教育管理体制，实施乡镇中心幼儿园独立建制，创新乡镇中心园辐射管理村园模式，加大财政投入力度，推进学前教育单项列支制度并重点倾斜农村，同时加强农村幼儿教师队伍建设，完善学前教育督导评估体系，为浙江省农村学前教育普及提供了良好政策制度保障，对我国其他地区农村学前教育普及具有重要借鉴意义。
　　[关键词]农村学前教育；浙江学前教育；政府职责
　　
　　农村学前教育事业发展是关系我国经济可持续发展、社会公平和长治久安、人口素质全面提升、新农村建设发展的重要议题。近年来，我国高度重视农村学前教育事业发展，2008年中共第十七届中央委员会第三次全体会议明确提出“发展农村学前教育”，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(公开征求意见稿)在“基本普及学前教育”的国家战略中，更是明确提出“重点发展农村学前教育，努力提高农村学前教育普及程度”。可见，农村学前教育事业发展特别是普及农村学前教育已成为我国中长期学前教育发展的重点与关键。然而，我国农村学前教育发展总体水平较低，与国家普及学前教育并重点普及农村学前教育的发展战略不相适应。2007年，全国城镇学前三年毛入园率为55.6％，农村仅为35.6％，城乡差距十分显著，农村学前教育普及任务重、难度大。当前，我国部分地区通过强化政府职责，在农村学前教育普及中取得了较好成绩。本文以农村学前教育普及程度较高的浙江省为例，梳理并总结其农村学前教育发展的政策举措，深入探讨其发展经验，拟为我国其他地区农村学前教育普及提供有益借鉴。
　　
　　一、浙江省农村学前教育普及现状
　　
　　浙江省教育发展水平在全国处于领先地位，学前教育普及特别是农村学前教育普及的水平与质量更是走在全国前列，主要表现在：第一，已基本实现学前教育三年普及与农村学前教育三年普及。2004年，浙江省在全国率先普及从幼儿园到高中的15年教育；2005年，浙江省3～5岁学前儿童入场券园率达到86.45％；2007年学前三年入园率达到91％；2009年学前三年入园率达到94.8％。农村学前教育作为其重要组成部分，亦呈现出良好的发展状态。2007年，农村乡镇幼儿园7825所，在园幼儿102.11万人，占全省在园幼儿总数的69.1％。第二，近八成乡镇建成乡镇中心园，超三成农村幼儿就读于乡镇中心园。“十五”期间，浙江省乡镇中心园平均建园率已达77％，杭州、宁波、舟山、台州等地乡镇中心园建园率达90％，嘉兴、湖州、绍兴等地乡镇中心园建园率达到100％，151近年来各地乡镇中心园建园率还在进一步提升。乡镇中心园作为农村学前教育的重要组成部分，已经惠及大量农村幼儿。第三，八成乡镇中心园已通过等级评定，农村学前教育向有质量的普及方向发展。相关数据显示，截止到2005年，浙江省已建成1143所乡镇中心园，其中已评等级的幼儿园共884所，占乡镇中心园总数的77.34％；获得省市级示范幼儿园荣誉的361所，占乡镇中心园总数的31，6％。可见，浙江省农村学前教育三年普及目标已实现，并正朝着高质量的普及方向发展。
　　
　　二、浙江省农村学前教育普及的政策背景
　　
　　(一)明确学前教育的教育属性与基础性地位，将其作为人口素质提升与解决民生问题的重要内容
　　近年来，浙江省进一步深化学前教育对于个体发展、经济社会发展、和谐社会建设的重要价值，明确学前教育的教育属性和基础性地位，将其作为人口素质提升和解决民生问题的重要内容。首先，浙江省政府坚持将学前教育作为国民教育体系重要组成部分，并强调其奠基作用。2008年《浙江省人民政府关于进一步加快学前教育发展全面提升学前教育质量的意见》(浙政发[2008]81号)(以下简称《意见》)明确指出：“学前教育是我国国民教育体系的重要组成部分，是国家教育制度的起始阶段”；在随后召开的全省学前教育工作会议上，郑继伟副省长亦强调：“学前教育是基础教育的重要组成部分，是学校教育和终身教育的起始阶段，对巩固提高‘普九’质量，发展各类教育，构筑终身教育体系，具有基础性、全局性和先导性的作用”。在此认识指导下，浙江省温州、湖州、杭州、绍兴等地区纷纷深化对学前教育价值的认识，明确了学前教育的公益性与基础性地位。第二，将发展学前教育作为提升人口素质、解决民生问题的重要内容。浙江省相关政策文本及领导讲话多次重申，发展学前教育是提升人口素质的必然要求，是家长日益重视学前教育的民生需求，因此应将学前教育普及作为“改善民生的重要举措和紧迫任务，切实抓紧抓好”。
　　
　　(二)强化学前教育三年普及目标，将农村作为普及的重点与关键
　　基于对学前教育属性与价值的认识，浙江省将学前教育三年普及作为发展目标，并将农村学前教育普及特别是乡镇中心园建设作为全省普及学前教育工作的重点与关键，着力促进普及水平与普及质量的提高。
　　第一，强化学前教育三年普及目标，注重学前教育三年普及质量的提升。浙江省是我国较早提出普及学前三年教育的地区之一。2000年《浙江省教育现代化建设纲要2000～2002》(浙委[2000]9号)、2001年《浙江省教育事业发展“十五”计划》均提出并强调“基本普及学前三年教育”是浙江省教育事业发展的重要目标，且随着经济社会发展与学前教育普及进程的推进，要不断提升其普及水平与普及要求。2006年在基本实现普及的基础上，《浙江省教育强省建设与“十一五”教育发展规划纲要》进一步提出“提高学前教育普及质量”的发展要求，将学前教育三年普及目标从量的扩充提高到质的提升层面。
　　第二，将农村学前教育普及作为浙江省学前教育普及工作的重点和关键，明确发展目标。针对浙江省学前教育城乡发展不均衡，“幼儿入学率最低设区市和最高设区市比较，相差27.9个百分点”，农村学前教育相对薄弱的特点，浙江省教育厅厅长刘希平指出，“浙江要在2010年基本建成‘教育强省’，关键在于农村教育能否搞好”。2008年《意见》即明确提出，浙江省学前教育普及任务的“重点是加强对农村学前教育的扶持力度，建立完善以乡镇中心幼儿园为骨干的农村学前教育管理指导网络，提高村级幼儿园的办园水平，保障农村儿童能接受较好质量的学前教育”，并进一步要求“到2012年，各乡镇都有一所规范的中心幼儿园，85％以上的中心村有幼儿园(班)”。由此，浙江省不仅确立起了以农村学前教育为重点的普及发展思路，而且明确了农村学前教育普及的具体目标，为切实促进农村学前教育发展起到了良好的推动作用。
　　
　　三、浙江省普及农村学前教育的重要举措
　　
　　(一)明确各级政府发展农村学前教育职责，创新农村学前教育管理体制
　　为实现农村学前教育普及目标，浙江省通过政策制度明确各级政府和相关部门职责，构建起“地方负责、分级管理和有关部门分工负责”的管理体制，部分地区推进乡镇中心园独立建制，形成了乡镇中心园辐射管理村园的农村学前教育管理模式。
　　第一，明确“地方负责、分级管理和有关部门分工合作”的学前教育管理体制，确立各级政府乡镇中心园建设与发展职责。浙江省在《意见》中明确指出，“学前教育实行地方负责、分级管理和有关部门分工合作的管理体制”。其中，“各市政府统筹制定本辖区学前教育的发展规划，出台并组织实施相关政策。县级政府负责实施本行政区域学前教育的规划、布局调整，统筹管理和扶持城乡各类学前教育机构。乡镇政府承担发展农村幼儿教育的责任，负责举办乡镇中心幼儿园”。与此同时，教育部门作为学前教育管理的主要部门，切实承担起学前教育管理主要责任。此外，《意见》还进一步指出，“村幼儿园(班)原则上以村集体举办为主，各中心村应结合新农村建设办好规范的幼儿园(班)。各行政村可根据实际需要，单独或联合举办规范幼儿园(班)；县(市、区)政府要高度重视所辖乡镇中心幼儿园的建设，为乡镇中心幼儿园安排一定比例的公办幼儿教师事业编制；对举办中心幼儿园有困难的乡镇，要给予必要的帮助”。这就明确了各级政府在乡镇中心园建设与发展中的职责。目前，浙江省基本形成了市专项补助，县政府承担人员经费与公用经费，乡镇、村举办乡镇中心园和村园，各级政府积极参与的职责分工体系。
　　第二，部分地区推行乡镇中心幼儿园独立建制，构建乡镇中心园辐射管理村园的农村学前教育管理模式。当前，浙江省部分地区改革乡镇中心幼儿园附设于小学的管理模式，推进幼儿园园舍、财务、人事的独立，从根本上改变了乡镇中心幼儿园的依附性质，破解了它们在人、财、物等发展基本条件上受制约的困境，增强了幼儿园办园自主权和办学活力，有效推动了农村学前教育事业的发展。如浙江省德清县便将原附设在小学内的幼儿园与小学脱离，做到园舍、财务、人员三独立。另外，浙江平湖、杭州、绍兴、湖州等地纷纷提出“乡镇(街道)中心幼儿园在当地政府领导下，实行全乡镇(街道)幼儿教育经费统一管理、教师统一调配、教师工资统一发放、教师工作统一考核、教玩具统一配置、办园质量统一评估的‘六统一’管理模式”。通过确立乡镇中心园辐射管理村园、中心园与村园联动发展的农村学前教育网络，浙江省有效推动了农村学前教育的普及。
　　
　　(二)逐步推进学前教育单项列支制度，设专项经费重点扶持农村
　　为切实体现政府职责，保障经济社会发展相对落后的农村学前教育普及目标得以实现，近年来，浙江省逐步建立学前教育财政投入体制，加大财政投入力度，设立省市县级专项资金并重点扶持农村，有效保障并促进了农村学前教育普及与质量提升。
　　第一，浙江省内诸多地区明确提出将学前教育经费列入同级教育财政预算，逐步实施学前教育单项列支制度，并进一步明确各级政府学前教育财政投入占同级教育财政投入的比例。浙江省杭州市、温州市、宁波市、舟山市、富阳市、湖州市等纷纷出台政策法规，明确要求将学前教育经费纳入同级教育预算，并明确提出学前教育财政投入达到同级教育财政经费3％～10％的投入要求。其中，杭州市要求“区县(市)、乡镇在同级教育事业费中安排一定比例的学前教育事业经费，并将其列入财政预算，做到逐年增长。各区学前教育事业经费达到同级教育事业经费的5％以上，县(市)达到3％以上”。温州市要求“各县(市、区)政府把学前教育经费列入同级财政性教育经费预算，到2012年，区(市)财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例力争达到6％以上，县力争达到3％以上，并做到逐步提高”。宁波市提出“到2010年，县(市)区财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例达到5％以上，不举办高中段教育的区应达到10％以上”。
　　第二，浙江省各地市纷纷明确生45fac67f074188bb7f2f9d2eca0fb4b2均公用经费标准。杭州、温州、宁波、舟山、湖州等地均提出“学前教育预算内生均公用经费达到当地小学预算内生均公用经费的三分之一以上”的投入要求。其中，温州市提出从2009年开始制定学前教育生均公用经费标准，在学前教育事业经费中安排一定比例的预算内生均公用经费，到2012年，学前教育预算内生均公用经费达到当地小学预算内生均公用经费的三分之一以上”。
　　第三，确立省、市、县级政府学前教育专项经费制度，重点扶持农村地区。2008年，《意见》明确规定“省财政安排学前教育专项资金，主要用于欠发达地区乡镇中心幼儿园建设的以奖代补、民办或农村幼儿园升等奖励、低收费规范幼儿园(班)经费补助、幼儿园教师培训等。各市、县(市、区)政府都要设立学前教育专项经费，重点支持农村地区学前教育事业的发展”。2009年，浙江省发布《关于印发浙江省学前教育专项资金使用管理办法的通知》，提出“自2009至2012年，省财政每年安排学前教育专项资金5000万元”，主要用于“乡镇中心幼儿园建设以奖代补、低收费幼儿园生均教育经费补助、幼儿园升等奖励、幼儿园教师培训”，其中前三项所需经费由省与市县财政分担，并根据各市县经济发展水平，将省级政府补助比例分为七个层次，重点补助经济发展相对落后的市县。如对经济发展相对落后的泰顺县、松阳县、庆元县等六个县，省财政补助比例为100％；龙泉市、苍南县、衢州市等20个市县地区获得90％的省财政补助。
　　第四，实施弱势群体财政补助政策，逐步建立弱势群体资助体系。浙江省明确要求在全省范围内逐步建立起对困难群众子女入园的资助体系，诸多市县地区由此制定并实施了一系列困难人群学前教育免费政策。农村人口作为普遍的低收入人群，成为这项政策资助重点。如宁波市政府规定本市户籍城乡低收入家庭子女、烈士子女、福利机构监护的儿童、五保供养儿童入读取得办园许可证的幼儿园享受不低于保育费50％的资助，低保家庭子女享受三年免费学前教育，所需经费在各县(市)、区学前教育专项经费中列支。丽水市在减免50％保育费的基础上，提出有条件的县(市、区)可对农村家庭困难的入园幼儿实行“营养餐”制度。桐乡市、富阳市、湖州市、杭州市等也制定并实施了针对弱势儿童的学前教育免费政策，有效提高了学前教育普及水平。
　　
　　(三)多形式扩大农村公办因数量，提高公共教育资源普惠面
　　近年来，浙江省以公办园为依托，以乡镇中心园建设与发展为重点，大力发展农村幼儿园，构建起了基本能满足农村儿童入园需求的农村学前教育网络，其主要举措包括：第一，注重公办园建设和发展，新增公共教育资源重点倾斜农村。为解决民办园收费偏高，经济能力相对较弱的家庭特别是农村家庭难以承受幼儿园收费等问题，近年来，浙江省在继续办好公办园基础上，通过新建公办园的方式，不断扩大公办园数量与惠及人群，并将农村作为公共教育资源发展的重点倾斜对象，以稳定并不断提升农村学前教育普及水平。2008年浙江省《意见》提出，应“继续办好公办幼儿园，新增加的公共教育资源主要向农村倾斜”。杭州市近三年来已建公办乡镇中心幼儿园125所，占总数的80.6％；宁波市2008年新建、改建公办乡镇中心幼儿园25所，2009年新建、改建公办乡镇中心幼儿园29所。
　　第二，积极鼓励现有公办园多种形式扩大公共教育资源，提高公共教育的惠及面。为进一步扩大公共教育资源的规模，浙江省在新建公办园的同时，还积极鼓励公办园特别是公办乡镇中心园通过承办新园、托管薄弱园、举办分园等多种形式，扩大公办园所规模，提高公共教育的普惠面。如杭州市鼓励农村公办乡镇中心幼儿园在经济欠发达行政村举办分园或教学点；丽水市提出“鼓励乡镇中心幼儿园在行政村独立或联合举办分园或教学点；鼓励公办幼儿园通过承办新园、托管薄弱园、举办分园以及园长(教师)培养培训、下乡支教等多种形式扩大优质教育资源，开展多形式的结对帮扶活动，帮助薄弱幼儿园提高办园水平”。这些举措为稳定并逐步提升农村学前教育普及水平创造了条件。
　　
　　(四)增加农村幼儿教师编制，保障农村幼儿教师待遇，提升农村教师队伍质量
　　第一，努力增加幼儿教师编制，保障幼儿教师队伍稳定。在我国现行人事体系中，编制是关系幼儿教师身份是否明确、工资待遇能否得到保障的重要因素，对幼儿教师队伍的稳定与质量提升具有重要影响。基于此，浙江省政府要求劳动人事部门会同教育、财政部门研究制定幼儿园教师编制和待遇等政策，为公办幼儿园配备适量的事业编制教师，同时在条件允许的情况下，适当向农村幼儿园倾斜。如2009年温州市不仅要求人事部门全额配是公办幼儿教师数量，而且提出“增加一定数量的事业编制，用购买服务的方式给予每所民办乡镇中心幼儿园至少2名公办教师的支持”。
　　第二，不断提高幼儿教师工资待遇，着重保障非公办幼儿教师基本权益。2008年《意见》明确要求“提高各类幼儿园教师的待遇”。首先，政府明确要求事业编制幼儿教师享受与公办中小学教师同等的地位和待遇；其次，各级政府通过各种形式规范并提升非公办教师的工资待遇、保障幼儿教师基本权益。南于各种原因，农村教师队伍中大部分教师均为非公办幼儿教师，因此这项举措的实施对提高农村幼儿教师待遇具有重要的意义。绍兴市于2007年设幼儿教师专项补助经费，2008年起对在职民办幼儿教师按每年人均5000元的标准进行专项补助并逐年提高，至2012年补助额度达到每年人均10000元。宁波市明确要求“凡持有教师资格证书、具有专业技术资格的非事业编制幼儿园教师原则上人均年收入应达到当地社会平均工资的1，5倍以上，同时应将幼儿园教师培训纳入中小学教师培训体系。凡获得注册的幼儿园教师在专业技术资格评定、评奖和评优等方面享有与中小学教师同等的待遇”。
　　第三，加强幼儿教师队伍培训，重点提升农村幼儿教师队伍素质。为实现有质量的普及目标，浙汀省政府要求各地进一步完善幼儿园教师培养培训体系，一方面充分发挥高等师范院校在幼儿园教师培养方面的主渠道作用，另一方面以农村等薄弱地区幼儿教师为重点加强在职培训。2007年，浙江省设专项经费，面向全省26个欠发达县(市、区)与5个海岛县(区)中除城关镇以外的乡镇中心幼儿园举办省级幼儿园骨干教师培训，加大对薄弱地区幼儿园骨干教师的培养力度，同时将农村幼儿同教师纳入省农村中小学“领雁工程”培训范围。
　　
　　(五)纳入督导评估与政府政绩考核，开展农村学前教育普及的监督与检查
　　为保障农村学前教育普及目标的实现，督促各级政府与相关部门切实落实普及农村学前教育的各项职责，浙江省通过“教育强县”评估、专项学前教育督导检查等举措，对农村学前教育普及工作予以监督检查。第一，将学前教育普及水平尤其是农村学前教育普及水平纳入浙江省教育强县、教育强镇的评选指标中，将学前教育普及情况作为地区年度工作与政绩考核的重要内容。2003年，《浙江省教育厅、浙江省人民政府教育督导室关于印发<2003年浙江省教育强县评定操作标准>的通知》(浙教督[2003]54号)将学前儿童入园率纳入教育强县、教育强镇评定指标中；《浙江省教育强镇评定标准(试行)》进一步要求教育强镇必须达到“学龄前儿童入园率(三个年龄段)80％以上，学龄前一年儿童入园率95％以上”的目标，并“有一所符合《浙江省乡镇中心幼儿园基本要求》的镇(乡)中心幼儿同”，同时乡镇中心幼儿园的情况(如园所设施设备、教师学历达标率、园所面积与玩教具配备等)亦是教育强乡(镇)的重要考核指标。第二，将学前教育纳入教育督导范畴，开展专项督导检查，并重点检查农村乡镇中心园建设情况。2008年《意见》要求把学前教育作为教育督导的重要内容，采取多种方式加强对各地学前教育工作的督导检查。2009年11月，浙江省在全省范围内开展了学前教育专项督导检查。其中，乡镇中心幼儿园建园率、规划制定、建设工作是否启动、中心幼儿园的管理指导和示范辐射作用等位于六项督导内容之首，对全省农村学前教育普及起到了良好的督促作