当前农村学前教育发展问题及其应对策略

　　　[摘要]基本普及学前教育是我国未来十年教育改革与发展的重要任务之一。大力发展农村学前教育，为广大农村和低收入家庭幼儿提供基本、均等的学前教育机会，既是普及学前教育的重点和难点，也是促进教育公平的基础。目前农村学前教育发展现状不容乐观，以辽宁省14个市及44个农村县、市(区)为例，调查显示这些地区农村幼儿园数量仍严重不足，以民办和学校办为主，乡镇中心幼儿园的办园条件近半数未达到标准，农村学前教育经费严重匮乏，大多数农村幼儿教师没有编制，待遇没保障，流动性大，学历较低，专业素质与能力普遍不足，难以满足当前农村幼儿家长的期望与需求。为改现状，应坚持以政府投入为主发展农村学前教育，改革现行管理体制，探索建立“省级统筹、以县为主、县乡共管”的农村学前教育管理体制；合理规划和加大力度建设农村多样化的学前教育机构；建设一支以公办教师为主的农村幼儿教师队伍。
　　[关键词]农村学前教育；学前教育发展；教育公平
　　
　　一、问题提出
　　
　　基本普及学前教育是我国未来十年教育改革与发展的重要任务之一，大力发展农村学前教育，为广大农村和低收入家庭幼儿提供基本均等的接受学前教育的机会，既是普及学前教育的重点和难点，也是促进教育公平的基础。为全面了解目前农村学前教育的发展现状和存在的重要问题，以便提出有针对性的解决策略，全面推动农村学前教育事业的发展，我们对辽宁省14个市及44个农村县、市(区)进行了大面积的问卷调查和实地调研。
　　
　　二、农村学前教育的发展现状和存在的主要问题
　　
　　(一)农村幼儿园数量稳中有升，但覆盖面不够
　　据调查，辽宁省农村学前教育机构共有5743个，其中乡镇中心幼儿园834所，分布在807个乡镇，占乡镇总数的76.9％；村幼儿园2925所，覆盖3322个村(覆盖率为29％)；小学附设的学前班3710个，非正规的学前教育点1527处，基本形成了以乡镇中心幼儿园为骨干和示范，以村(校)幼儿园(班)为主体，以灵活多样的学前教育形式为补充的农村学前教育发展格局。不过，仍有23.1％的乡镇没有设立中心幼儿园，村幼儿园(班)的布局和数量远不能满足幼儿就近入园的需要。
　　
　　(二)农村幼儿园以民办和学校办为主，政府办园的比例不足
　　从办园类型看，全省农村乡镇政府办幼儿园398所，占总数的6.9％；学校办幼儿园(班)1734所，占总数的30.2％；企事业单位办幼儿园17所，占总数的0.3％；民办幼儿园(班)2774所，占总数的48.3％；其他类型的幼儿园(班)820所，占总数的14.3％。收费合理的标准化公办幼儿园数量较少，且只集中在乡镇政府所在地；很多乡村幼儿园(班)因小学的撤并而解散，这使一批未经过任何审批、注册，且无基本办园条件和存在安全卫生隐患的“黑园”应运而生，一直未得到有效的管治和清理。
　　
　　(三)乡镇中心幼儿园办园条件有所改善，但近半数没有达到标准
　　据调查，全省独立设置的乡镇中心幼儿园456个，占乡镇中心幼儿园总数的57.2％，平均每园3.7个班，园均规模108人，园均占地面积1631平方米，园均建筑面积469平方米。虽然一些地区新建、扩建了乡镇中心幼儿园，但幼儿园总体占地面积和建筑设施条件仍未达标，尤其是教学及辅助用房面积远远不足，设备设施简陋，图书玩具缺乏，很难发挥示范、辐射作用。在被调查的786所乡镇中心幼儿园中，达到《辽宁省乡(镇)中心幼儿园办园基本标准(试行)》的仅占28.2％，基本达标30.1％，不达标则占了40.3％。
　　
　　(四)农村学前教育经费严重匮乏，多数幼儿园靠低廉收费艰难运转
　　多年来，学前教育经费一直未列入各级财政预算，原来在“三提五统”中勉强争得的一部分学前教育专项经费也因税费改革而失去了来源，绝大多数农村幼儿园靠低廉收费或向主办单位、主管部门申请部分经费而艰难运转。在接受调查的786所乡镇中心幼儿园中，全额拨款的仅占9.4％，差额拨款占12％，自筹自支占72.9％，其他占5.7％。
　　
　　(五)大多数农村幼儿教师没有编制，待遇没保障，师资队伍不稳定
　　调查显示全省59.44％的农村幼儿园园长和77.19％的农村幼儿教师没有编制，而在少数有正式编制的农村幼儿教师中，83.5％是占中小学的编制；48.11％的农村幼儿园园长和69.24％的农村幼儿教师未评过职称。不在编的园长、教师工资基本依靠收取保教费来解决，而收费的多少取决于就职乡镇的经济发展程度、入园儿童数量、幼儿园办学水平和群众认可程度等。据统计，13.60％的农村幼儿教师月工资在300元以下，37.22％的教师月工资在301～500元之间。不在编的农村园长、教师没有享受社会保险的高达93.83％。农村幼儿教师同工不同酬的现象也十分普遍。
　　很多农村乡镇中心幼儿园为解决教师工资问题，不得不把小学分流的老弱病、素质低、上不了课的教师安排到学前岗位上，由此带来了两个问题：一是学前教育小学化现象越来越严重；二是随着人事制度改革的进一步深化，这些教师如果被裁减，幼儿教师队伍将出现更大的动荡和空缺。
　　此外，由于工作强度大，工资待遇没保障，农村现有优秀教师资源大量流失。目前农村幼儿园教职工与幼儿比是1:25.5，不到国家规定标准的三分之一。在对教师的问卷调查中，54.2％的幼儿教师承认遇到其他就业机会时会考虑转行，还有24％的教师不能确定是否继续做下去或做多久，两者的比例合起来几乎占到了无编教师的90％。
　　
　　(六)农村幼儿教师学历以中专和高中为主，且人数以上没有任职资格证书
　　据调查，农村幼儿教师的学历层次仍以中专及高中学历为主，占总数的56.3％，大专及以上学历的占33.6％，初中以下学历的占10.1％。52.88％的园长和教师没有取得任职资格证书。辽宁省早在“十五”期间就将幼儿教师培训纳入了教师教育工程之中，可时至今日仍有近40％的农村幼儿教师未参加过继续教育培训，究其原因，一是部分管理者及农村幼儿园办园者往往只关注幼儿园显性的硬件投入，忽视幼儿园发展所必须的队伍建设，农村民办幼儿园在这方面问题更为突出；二是由于资金有限，很多幼儿园都是一名教师包一个班级，从早带到晚，根本抽不出身来参加培训、学习；三是队伍不稳定。去年给在岗的培训了，今年又换了人。
　　
　　(七)幼儿教师敬业精神可嘉，但专业素质和能力还普遍不足
　　虽然农村幼儿园条件较差，待遇偏低，但大多数教师仍能坚守岗位，兢兢业业地付出爱心和努力，并有85％的教师乐观地自认为能基本胜任幼儿教师的工作；97.4％的教师认为要完全胜任工作必须通过不断的学习和培训，并十分渴望参加学习和交流；70.8％的教师认识到农村有丰富的教育资源，并有意识地加以利用；88.4％的教师认为幼儿园应该以游戏和活动为主促进儿童的全面发展。但在实际教育教学工作中，教师很难将正确的教育理念落实到教育行为上，而且由于游戏需要一定的环境和材料作为支撑，且不能完全得到家长的认同，教师又缺乏做家长工作的能力，很多幼儿园迫于家长的压力和生存竞争，“小学化”教育的问题仍十分突出。
　　
　　(八)幼儿园办园条件和水平难以满足当前幼儿家长的期望和需求
　　随着科学育儿观念的不断深入人心，越来越多的农村家长逐渐重视和认可学前教育。据调查，93.3％的家长认为幼儿园对孩子发展起很大促进作用；98％的家长希望孩子能在幼儿园接受良好的教育，即使将来孩子不上大学也希望他(她)能在幼儿园打下知识和能力的基础；75.4％的家长认为孩子只有通过幼儿园才能接受良好教育；70.4％以上的家长愿意支持和配合幼儿园的工作，但当被问及如果幼儿园教学水平有限或者幼儿园条件差是否仍会送孩子接受教育时，表示仍愿意让孩子入园的不到一半。
　　
　　三、发展农村学前教育的思考与建议
　　
　　(一)坚持以政府投入为主的农村学前教育发展模式
　　多年来，为了发展学前教育事业，减轻财政压力，国家一直坚持“两条腿”走路的方针，鼓励社会力量兴办幼儿园，这在拥有众多党政机关、企事业单位和部队、团体，且群众有相当经济承担能力的地区是行得通的，但在农村则难以实行。一是因为农村很少有社会团体，所谓的社会力量就只有公民个人；二是目前民间力量投资办学主要以营利为目的，而农村人口居住分散且经济承受能力有限，农村民办园获利不大，单纯依靠公民个人来举办农村标准化幼儿园的可能性极小；三是民办园按成本核定收费价格，就目前我国农村地区居民的收入水平而言，很多人难以独自承担所有的教育成本，这势必影响农村学前教育的普及速度。有鉴于此，我们认为只能以政府投入为主来发展农村学前教育，一方面政府应不断巩固并扩大公办幼儿园的比例和规模，增加农村适龄儿童的入学机会；另一方面政府应通过购买学位、给予达标晋级奖励等形式扶持、鼓励学校和公民个人举办幼儿园(班)，多渠道扩大农村学前教育资源，先让适龄幼儿“有学上”，而后逐步使其“上好学”。
　　
　　(二)探索实行“省级统筹、以县为主、县乡共管”的农村学前教育管理体制
　　按照“谁办园”“谁负担”“谁管理”的惯例，多年来，许多地区的农村幼儿园一直沿袭“乡办乡管”“村办村管”“校办校管”的管理模式，但在费税改革之后，继续把发展农村学前教育的责任只落到乡村层面已经越来越行不通。一是因为许多纯农业的乡村财政只是“吃饭”财政，根本没有财力办教育；二是农村义务教育已全部实行“以县为主”的管理体制，大多数乡镇因此撤消了教育办公室，拨离了教育专干，对学前教育缺乏统筹管理。因此，若想重点发展农村学前教育这一“短板”，应该将之真正视为基础教育的重要组成部分，纳入“省统筹、县主管”的范畴。同时，为调动经济条件较好、有余力举办幼儿园的乡村的办学积极性，在“以县为主”管理学前教育的同时，应补充实行“县乡共管”的管理模式。所谓“省统筹”指省政府统筹制定全省学前教育事业发展规划，设立农村学前教育专项经费，扶持农村及贫困地区学前教育事业发展。所谓“以县为主，县乡共管”指县级政府是农村学前教育发展的主要责任者，负责制定县(区)域内学前教育发展计划，调控幼儿园布局，安排并落实学前教育专项经费，举办县直公办幼儿园，支持建设乡(镇)中心幼儿园，并对中心幼儿园实行与农村中小学一样的统一建制与管理；审批、管理本辖区内的各类学前教育机构，统一管理园长和教师，研究解决幼儿教师工资待遇等问题；因地制宜探索建立对家庭经济困难幼儿入园进行资助的政策。与此同时，乡(镇)政府也要承担发展学前教育的责任，负责筹措经费，提供场所设施，举办乡镇中心幼儿园，支持村幼儿园(班)和幼儿教育活动场所的设立，努力改善办园(班)条件；落实幼儿教师的工资待遇；协助县(区)共同管理(或委托乡镇中心幼儿园统筹管理)本乡镇和所辖村的各类学前教育机构。
　　
　　(三)合理规划和建设农村学前教育机构
　　首先，在适龄人口比较集中，经济、文化相对发达的乡(镇)至少建设一所标准化的中心幼儿园。一是满足乡(镇)政府所在地居民以及周边村民送子女入园的需求；二是依托乡(镇)中心幼儿园对所辖地区各类幼儿园进行管理、指导和业务培训，充分发挥其示范、辐射作用，以弥补农村学前教育管理力量的不足。
　　其次，充分利用中小学布局调整后的闲置校舍和其他可用资源，鼓励中心村独自办园，邻近村联合办园，或在村小学设立幼儿园(班)，以方便广大适龄幼儿就近接受学前教育。因为教育既要考虑效益，更要体现“育人为本”，幼儿独立性和自理能力较差，对家长的情感依赖较强，无论从科学育儿的角度，还是从保护幼儿的安全和身心健康出发，都更适合让其就近入园，而不应让他们像中小学生那样长途跋涉到乡(镇)入园或长期寄宿。
　　第三，在部分比较偏远、贫困、适龄幼儿较少的乡村，应结合新农村建设，在村公共场所设立幼儿及其家长的活动室，由乡(镇)中心幼儿园组织教师或志愿者有目的、有计划地巡回开展灵活多样的教育活动，同时对家长进行家教指导。
　　
　　(四)建设一支以公办教师为主的农村幼儿教师队伍
　　幼儿教师队伍的稳定和素质的高低是制约农村学前教育事业发展水平与质量的关键。因此，要依据幼儿园教师编制标准逐步为农村幼儿园配齐教师，并努力通过录用学前教育专业毕业生、对中小学富余教师进行转岗培训、从在岗无编的幼儿教师中择优给编聘用等方式，不断提高公办幼儿教师的比例。同时，应严格执行幼儿教师准入制度，对聘用的非公办幼儿教师实行实名制管理。建立幼儿教师工资保障和收入增长机制，由县(区)或乡镇统筹，保证公办幼儿教师与中小学教师同等待遇，保证非公办幼儿教师工资达到当地政府公布的最低工资标准的1.5倍以上，并积极研究解决农村幼儿教师的社会保障问题，使幼儿教师成为受人尊重并有吸引力的职业，尽量避免因教师频繁流动而造成的培养、培训工作的重复和浪