控制性详细规划指标体系优化设计研究

陶静

（广西省贺州市住房和城乡建设委员会，广西 贺州 542800）

1 引言

控制性详细规划是整个城市规划管理的核心，并且应该成为判断某项开发建设活动能否成立的唯一依据。然而，由于我国控规研究起步较晚，发展至今依然存在着诸多问题，严重影响着其作用的发挥，深入探讨规划控制指标体系，进行优化设计对控规职能发挥具有得要意义。

2 控规指标体系存在问题研究

2.1 指标体系内容科学性不足。前期研究的不深入是导致其科学性不足的重要原因。基础资料的研究收入附件作为控规的成果，但在目前的状况是，一方面是基础资料收集不足，同时分析研究也不够深入。更为严重的是，由于控规成果表达简练，即使前期研究不足也可完成成果，致使缺少科学性，在上报审批阶段很难被察觉。所以，导致编制成果的科学性不足。

2.2 指标体系内容范式化。其实质是过于强调了指标体系的规划管理作用，为了管理操作简便，产生的一种“为管理而管理”倾向，从而忽视了控规指标体系的真正作用。值得注意的是，控规的产生本身就是因其“弹性与刚性相结合”的指标控制方式适应了市场经济的结果，但目前的状况是其指标控制的方式似乎与其产生初衷相背离。

2.3 指标体系内容不完善。虽说控规指标体系已相对成熟，但其内容仍然不完善，在控规编制中往往缺少生态环境指标。究其原因，一方面，规划编制单位在环境保护规划方面的技术力量有限，即使依靠总规对地区的粗线条指导勉强完成，实施性也不强；另一方面，在长期以来“以经济建设为中心”的发展战略指导下，环境保护往往被“边缘化”。

2.4 指标控制重视程度不一。在控规指标体系中，规定性指标强调的主要内容是对土地使用强度和配套设施的控制，其他指标作为指导性指标。控规的指导性指标不仅包括建筑色彩、建筑形式等城市设计指标，还包括居住人口、就业岗位等指标。居住人口涉及到人口荷载、资源供给与环境容量的问题，就业岗位涉及到居住与就业平衡问题，这些都是社会性问题，是涉及到城市可持续发展的根本问题。因此，控规更应关注那些因城市传统工业结构转型产生失业群体，居民拆迁、建成区蔓延形成的“城中村”，征地农民集体带来的湿地农民和农民工进程大城市流动人口激增等方面带来的人的问题。

2.5 城市设计指标未能有效反映。城市设计在我国处于非法定地位。控制性详细规划阶段所编制的城市设计，多针对于规划区的局部重点地段，对于一般地区很少关注。其成果往往体现的是设计人员的个人意志，对公众的城市环境的需求考虑不足，不足以有效地促进城市高质量空间环境的形成。

3 控制性详细规划指标体系优化设计

3.1 控规目标的重新认识

控规更应关注公共利益。《城乡规划法》强调把社会公共利益放在重要位置，明确提出了城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，将促进公共财政首先投到基础设施、公共设施项目中去。所以，保障城市公共设施、公共卫生和公共安全应该是控规关注的公共利益的最低标准。控规的作用应是维护整个城市和地区的平衡，它所关注的是城市和地区整体的、长远的发展，而不应止于某一地块。相比于某一地块，城市和地区的整体的、长远的利益就是控规关注的公共利益。就一小块地块来讲，就地平衡是第一原则，就是不要以邻为壑，比如说地块内的居住和就业的平衡、停车场供应的平衡、公共设施配套与人口容量的平衡等，地块内所有的控制要素达到了平衡的状态，就不会对周边地区产生依赖，给它带来负面影响。当然，完全的平衡是不可能达到的，因为平衡是相对的也是动态的，所以这就需要在一个更大范围内考虑平衡的问题，也就是从城市和地区的角度以一种整体和长久的标准来评判控规的目标是否符合公共利益，比如地块对城市的交通容量、环境容量、人口容量、水和电的供给等方面造成的影响。只有这样，控规才能实现公共利益，才能引导城市长久、健康地发展。

3.2 控规指标体系的优化

规定性指标在控规应用中发挥了巨大作用，随着城乡统筹发展的加快，用地性质复杂的局面，原有指标已不能适应发展的需要，应根据实践，在控规中增加新的指标，从而发挥其城市建设控制与引导的作用。

3.2.1 空地率。空地率是国际上比较通用的控制指标，是城市开敞空间与总用地的比例，用来控制城市的开敞空间，其控制目标清晰明确。空地率=开敞空间总面积/地块面积=1-建筑密度，空地率与建筑密度换算非常简便，更能清晰地表达控制目标，维护控规的严肃性，故在此有必要用空地率替代建筑密度。空地控制在城市中具有重要的意义：是控制城市容量的重要手段，引导城市健康和可持续地发展;是城市安全的重要保障，为居民提供防灾避难的开敞空间；是城市绿地的主要载体，维持和提升城市空间环境的质量；是城市居民的精神需求，提供户外活动和休憩的场所。

3.2.2 空容比与绿容比。这两个指标都是与生态环境密切相关的指标，能直接反映某一居住区或地块的建设环境宜居度。空容比是指空地率与容积率的比例，绿容比则指绿地率与容积率的比例，从上述控制要素的关系中可以看出，这两个指标具有关联性，都与总建筑面积有关。而总建筑面积由于人口数密切相关，当地区内人均建筑面积处于稳定状态时，空容比和绿容比则可计算出人均空地面积和人均绿地面积，弥补了空地率和绿地率对人均指标反映不足的问题，相比现有指标更具适应性，使指标体系更科学合理，使控规更能主动控制和积极引导城市的开发建设。

3.3 提高控规指标体系的科学性

一是加强预测以提高编制科学性。预测科学目前使用的方法和技术有两类，一类是主观预测法或称专家预测法，另一类是模拟预测法或称模型预测技术。控规由于缺少科学的预测方法与技术的支持，致使编制成果的科学性不足，因此，控规应引入预测学的方法，借助预测技术在其他各领域的经验和现有成果，作为控规工作的重要内容，提高控规成果的科学性。

二是加强专项研究。《城乡规划法》中没有对分区规划做出任何规定，这也表明分区规划已逐渐不适用于我国的城市规划体系，控制性详细规划编制的依据由总体规划和分区规划变为总体规划。分区规划层次的减少，使得原来分区规划的内容不得不由总体规划和控制性详细规划来承担，专项规划研究在城市总体规划和控制性详细规划规划中的编制和作用必须得到加强。

三是落实有效的城市设计。控制性详细规划强调对城市土地性质和建设强度的控制，缺少对城市空间形态和环境品质等设计范畴内容的规划研究，城市设计的目的则是塑造良好的城市空间形态和高质量的空间环境品质，没有城市设计的控规将会变得呆板，没有控规的城市设计则常常会变得难以有效实施。因此，只有将城市设计思想纳入到规划控制之中，才会使规划控制赋有真正的灵魂。要充分发挥城市设计的作用，就应该增强城市设计适应性，加强城市设计法律地位，全程融入城市设计思想。

4 结语

控制性详细规划是在我国改革开放和向市场经济转型的时代背景下产生的，有其产生的历史必然性。控规在我国城市规划体系和建设活动中处于重要地位，其自身作为时代变革的产物，其自身也在不断地变革，在经历了最初的有益探索阶段后，逐渐步入成熟和走向规范。

[1]张泉.权威从何而来-控制性详细规划制定问题探讨[J].城市规划，2008.2.

[2]孙施文.美国的城市规划体系[J].城市规划，1999.7.