基于委托代理理论下的政府采购寻租行为研究

刘严萍，江书军，张宝忠 LIU Yan-ping,JIANG Shu-jun,ZHANG Bao-zhong

（1.河北联合大学 交通与测绘学院，河北 唐山 063009；2.中国矿业大学 （北京）管理学院，北京 100083；3.河北联合大学经济管理学院，河北 唐山 063009）

基于委托代理理论下的政府采购寻租行为研究

刘严萍1，江书军2，张宝忠3LIU Yan-ping1,JIANG Shu-jun2,ZHANG Bao-zhong3

（1.河北联合大学 交通与测绘学院，河北 唐山 063009；2.中国矿业大学 （北京）管理学院，北京 100083；3.河北联合大学经济管理学院，河北 唐山 063009）

当前政府采购中的各种寻租行为的发生，造成了社会资源的浪费和市场竞争力的下降，扰乱了市场经济秩序。鉴于此，从委托代理理论的视角下，具体分析寻租行为产生的原因及造成的后果，并结合分析提出建议，为我国政府采购制度的完善提供一个参考。

委托代理理论；政府采购；寻租

政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度，是一种政府行为。政府采购制度的有效实施，不仅提高了国家财政资金的使用效率，而且有效地保护了民族产业、强化了宏观控制，进而为国家带来巨大的经济和社会效益。

1 我国政府采购现状分析

我国自20世纪90年代中期开始在部分地区实行政府采购试点工作，并于2003年正式颁发实施 《中华人民共和国政府采购法》 （以下简称 《政府采购法》）。这部法律的实施为我国解决政府采购中存在的问题提供了法律依据，对我国政府采购资金使用效率、提高依法行政水平、开创政府采购新局面，都具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。

然而，与西方发达国家的政府采购制度相比，我国的政府采购制度还处在起步和摸索阶段，在一些具体制度的设计上还存在不少缺陷，信息不对称，程序不透明等等，这都将会导致采购过程中寻租和腐败行为的发生，进而给国家和人民的财产、生命安全造成重大的损失，如重庆市纂江县彩虹桥整体垮塌，辽宁沈四高速公路青洋河大桥局部塌陷等事故，都与政府采购中的腐败和信息不对称有关。政府采购中的寻租和腐败行为不仅造成经济上的巨大损失，而且扭曲了社会资源的配置，降低了经济效率，造成社会福利的净损失，给经济和社会稳定带来极大的负面效应。因此，正确分析和认识寻租存在的原因，有利于有效防止寻租和腐败行为发生。

2 委托代理机制下政府采购寻租行为的原因分析

政府采购所涉及的关系人主要有：纳税人、缴费人、各级政府、各级财政部门、主管部门、行政事业单位和供应商。在政府采购过程中，一般会形成纳税人—政府—财政部门—政府采购主管部门—政府采购中心—政府采购人员这样长长的委托代理链。政府采购人员是最终的代言人，链的另一端是初始委托人，即政府采购权和政府采购资金的供应者——纳税人。在委托代理关系中，由于双方目的的不一致性和信息的非对称性：委托方和代理方之间总是难以实现理性的双赢，代理方在非对称的信息环境下总是最大限度地实现自身利益的最大化。正是这种委托人与代理人的个人效用函数的不一致，使我国政府采购存在着委托代理失灵问题，为政府采购中寻租行为的产生提供了温床。其具体原因分析如下：

2.1 激励不相容

事实上，在这个委托代理链中，作为初始委托人的纳税人实际并无行为能力，因为它既不能在市场上进行决策、签订契约，也不能从中获得利益。在这一过程中真正起到决定作用的是具有专业知识、专门负责采购活动的代理人——政府采购人员。由于作为理性经济人的采购主体同样追求自身利益最大化，当与委托人的利益发生冲突时，很难要求他严格执行政府采购法规，完全保证政府采购职能的实现。正是这种委托人与代理人的个人效用函数的不一致，天然地产生了委托人和代理人激励不容的问题。相反，出于自身利益的追求，采购执行人员，采购中心，甚至采购监管部门和供应商的利益极易趋同，这些是产生寻租行为的重要原因。

2.2 信息不对称

在公共权力的委托代理运行中，谁对公共权力运作拥有的信息多，谁在这种隐含的委托代理契约及其执行中就拥有潜在的优势。由于政府采购的专业性很强，代理人特别是政府采购官员，他们作为政府采购方案的提出者，一般拥有比委托人更多的私人信息，而委托人要获得专业性很强的政府采购信息，必须付出比代理者高很多的成本。另外，对代理人之间的合谋，委托人很难观察到，即使可以观察到，付出的成本也很大。因此，在政府采购中委托人的决策往往受制于作为信息提供者的代理人，采购的范围、采购的方式以及采购的限额标准实际上都是由代理人最终决定。可见，这种信息不对称为代理人偏离委托人的委托目标提供了可能。

2.3 契约不完备

委托代理关系实质上是一种契约关系，委托人与代理人在实施政府采购过程中可以通过签订契约的方式来规范双方的行为。政府采购过程中的委托代理关系是采用长期契约的形式，而长期契约是不完备的，它不可能预料到所有可能发生的情况，也不能规定各种情况下各方的责任。而且职能机构的官员不可能像企业生产产品那样程序化和有规则的重复，因此必须给官员以充分的自由处置权。比如，在政策执行的每一阶段都需要有人解释一些法规，但法规不可能十分精细，因此在执行过程中会与原始法律意图发生偏差。在政府、财政部门、专门采购机构、采购官员及供应商信息不对称的情况下，代理人可以通过掌握的信息，利用不完备的契约和政府采购中的权力去谋求个人效用的最大化，从而损害了纳税人的利益。

3 政府采购中寻租行为产生的后果分析

寻租行为是一种社会交易成本极高的 “负和博弈”，会对社会政治经济生活产生巨大的负外部效应，其直接后果是：

3.1 社会资源的浪费

由于政府采购中的寻租有利可图，供应商必然要花费大量的时间和精力用于游说政府采购官员，利用礼品和金钱疏通层层关系，使官员参与寻租并接受租金；而政府采购官员出于谋求自身利益的考虑进行设租时也要花费时间精力甚至是金钱用于使供应商支付的租金符合自己所期望的水准以及掩盖自己的不良行为；对于上述两种情况政府有关部门和其他社会力量又必须花费时间精力等资源用于对这两种违规行为的监管。而这三种成本的支出都是社会主义市场经济建设生产领域中所不需要的。相对于人类来说本来社会资源就是稀缺的，如果将时间、精力和金钱等社会资源用于这种非生产领域，那么这带来的只能是社会资源的严重浪费。

3.2 扰乱市场竞争秩序

在完全公平竞争的条件下，供应商之间的利益分配基本上是均等的，然而，由于政府采购中寻租问题的存在，导致了寻租的供应商不仅获得了销售量的增加，实现了正常的生产利润，而且通过寻租活动又实现了额外的非生产利润——租金收入；与之对应的是非寻租供应商，因为寻租供应商而失去了政府采购市场中的应有份额，从而导致了正常的生产利润不能完全实现。在其他条件不变的情况下，寻租供应商与非寻租供应商重复博弈的结果，必然导致所有供应商都去选择寻租，进而导致整个市场竞争秩序的紊乱。

3.3 降低财政资金使用效率

在预算编制时，财政资金由财政部门总体掌握，各采购实体为了自身利益的最大化，积极寻租，得到最为满意的财政资金，采购官员在具体采购时，由于市场和法制的不健全，配合供应商的寻租，进行 “合谋”，而整个政府采购过程中的寻租成本则由财政资金负担，这样，大量的财政资金被权力阶层侵吞，降低了财政资金的使用效率，导致政府开支扩大，纳税人负担加重。

4 抑制政府采购中寻租行为的建议

4.1 完善政府采购法律法规

政府采购是依法规范和运作的，建立完整统一、协调一致的政府采购法律、法规体系是完善政府采购制度的前提。实践证明，我国现行 《政府采购法》不能完全适应政府采购实际工作需要，有些方面的规定不够科学严谨详细，缺乏可操作性，致使一部分人利用法律的不完善，恣意寻租。因此，为配合 《政府采购法》的执行，应该制定大量配套的法规，如对供应商资格的规定、招投标中介组织管理的规定、评价标准和程序的规定、采购从业人员资格的规定、仲裁程序的规定等，健全政府采购运行机制，使得每一个相对独立的利益集团，包括政府在内，都能在法律程序和框架内追求自身的合理、合法的利益，以形成一种有度、均衡、恰当的社会制度，来保证决策者在追求自身利益最大化的同时，提高整个社会的福利水平。

4.2 创新采购制度，抑制寻租行为

政府采购电子化是政府采购制度的一种创新，它保证了信息要素的公开和不断流动，为供应商提供了良好的竞争平台。具体的采购需求信息，供应商参与投标要求，已发生项目的评标、中标、成交结果，以及其他相关法律法规、机构介绍等信息都会在政府采购网站上详细发布。并且，供应商从政府采购网站上获取相关信息后，任何有意参与竞标的都可以从政府采购网站上直接下载投标的相关文件，然后把竞标文件用电子邮件的形式直接传给政府。有意参与竞价的供应商可以在政府采购网上注册成为会员，然后登录进入网站的 “竞价采购”页面在线竞价。这种信息完全公开的形式，让每一个供应商都能获得等量的信息资源，并拥有平等的机会参与项目竞争，避免了为获得内部消息的各种暗箱操作，尤其是采购过程、采购标准、成交原则和成交结果的公开，往往能减少不少人为因素的干扰，有效地减少寻租行为。

4.3 完善监督机制，强化采购寻租的制约功能

加强对政府的采购监督，有利于使政府采购行为更加规范，有利于提高财政资金的支付效率。长期以来，人们在认识上出现了一定的偏差，只强调了采购行为的合法性，而忽视了采购的有效性监督。这样造成了采购成本的巨大浪费，采购资金的使用效率低下。因此，对政府采购的监督可以分为两个部分：合法性监督和有效性监督。合法性监督是对采购过程是否符合有关法律规定进行监督，有效性监督则是在合法性监督的基础上更高层次的监督，其关注的重点是如何提高政府资金的使用效益。由此可见，要防止采购中的寻租行为，有必要对采购从合法性和有效性上进行双向监督，规范公共财政的运行机制，减少由于监督不利而发生的寻租概率。

4.4 加强人员的选拔与培训

政府采购人员素质的高低，直接影响到采购工作是否公平、公正，这同时也涉及到政府的形象问题。由于现在政府采购制度在我国还是新生事物，采购人员对工程项目的技术性、合理性、经济性掌握不准，对合同的履行、验收、监管不到位等方面经验能力的匮乏，不利于政府采购活动的顺利、有效开展，也容易出现违规、腐败行为。因此，需要通过必要的专业培训提高采购人员的业务水平，使我国从事政府采购活动的人员符合专业化和国际化的要求。另外，加强政府采购官员的职业道德和思想道德教育。应对采购官员加强职业道德教育，培养他们敬业精神、工作责任感、事业心和荣誉感，从道义上提倡官员廉政，洁身自好；运用各种宣传、教育手段，尤其是传播媒介的舆论导向功能，在全社会培育起反寻租的社会道德力量，净化当前政府某些官员一切向 “钱”看的社会风气，使采购官员追求更高层次的需要，自觉放弃和抵制寻租行为。这也要求政府采购官员树立崇高的理想，坚持全心全意为人民服务的宗旨，强化人民公仆的理念，做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋，不断增强自身抵制腐败的能力。

[1] 王欣.政府采购中的寻租行为及其防范[J].科技创业月刊，2005(18):85-86.

[2] 张得让.政府采购支出中的寻租行为及其遏制[J].中国政府采购，2004(6):85-86.

[3] 杨杨，韩兆柱.政府采购中寻租行为刍议[J].宜宾学院学报，2007(7):79-80.

Research of Government Rent-seeking Behavior Based on Principal-agent Theory

(1.College of Traffic and Surveying,Hebei United University,Tangshan 063009,China;2.School of Management,China University of Mining&Technology,Beijing 100083,China;3.College of Economics and Managerment,Hebei United University,Tangshan 063009,China)

At present,the government procurement in various rent-seeking behavior in our country,caused the social waste of resources and market competitiveness,disturbed market economic order.In view of this,this article based on the view of the principal-agent theory,analysised the causes of rentseeking behavior,and consequences,and gave some suggestions,provided a perfect reference for our country government procurement system.

principal-agent theory;government procurement;rent-seeking

F253.2

A

1002-3100(2010)12-0037-03

2010-09-15

河北省教育厅课题，项目编号：SZ2101223。

刘严萍（1979-），女，河南汝南人，河北联合大学交通与测绘学院，讲师，硕士，研究方向：采购管理、工程项目管理；江书军（1984-），男，河南南阳人，中国矿业大学 （北京）管理学院博士研究生，研究方向：管理科学与工程。