“绝密美国”:反恐战的肥胖儿(上)

　　无论从人数、机构还是投入等各方面看，9.11事件后美国国家安全机器得到了大的发展，建立了世界上最庞大、最先进的情报体系，这与美国仍是惟一超级大国的地位相称，也与美国仍处于战争状态相关。
　　
　　情报机构被称为美国国家安全的第一道防线。2001年9.11恐怖袭击事件发生后，美国情报机构进行了前所未有的扩张。不久前，《华盛顿邮报》刊登系列报道，揭秘记者经过两年调查发现的“绝密美国”，这一隐藏在公众视线背后的“秘密世界”，由于太过庞大臃肿、复杂隐蔽，以致没人能说清它花了多少钱，雇了多少人，有多少项目在运作以及对美国国家安全起了多大作用。“绝密美国”的真实图景到底是怎样的呢?产生了怎样的问题?
　　
　　应运而生
　　
　　在美国人看来，以中央情报局为代表的情报机构曾经为美国赢得冷战立下了汗马功劳。冷战结束后，美国失去了苏联这个传统的敌人，情报机构出现收缩，1／5的人员被裁减。9.11恐怖袭击事件发生后，出于反恐战争的需要，美国从两个方面对情报机构做出大调整与大扩张。
　　一是9.11事件发生后，打击恐怖主义成为美国情报工作的重点，改革情报机构成为朝野的共识。9.11事件成为1941年“珍珠港”事件后美国最大的情报失误，美国情报机构灰头土脸，千夫所指：世界上惟一超级大国的情报机构竟然轻易地让19名恐怖分子渗透到美国本土。美国国内普遍认为，美国情报机构经历几十年的冷战，习惯于把国家作为对手的情报战，不适应新的形势，不适应针对恐怖分子的情报战。中情局难以做到向“基地”组织渗透，特别是向基地组织领导层渗透，难以招募能讲阿拉伯语、又愿意到阿富汗等国家吃苦受累的人员，这是导致9.11事件发生的根本原因之一。
　　二是反恐战的实际需要使得美国加大了对国家安全的投入。多年来，美国国人反恐这根弦绷得很紧，甚至为了反恐不惜任何代价，国家安全战略也发生了重大变化。美国打着反恐的旗号先后发动了阿富汗战争与伊拉克战争。战争机器一发动，对情报的需求大幅增加。情报人员往往是战场的尖兵。在反恐战的背景下，加之有克林顿时期八年的经济繁荣作后盾，美国明显加大了对国家安全的投入，军费、情报等开支直线上升。
　　
　　布什开始的改革
　　
　　9.11事件后美国进行了比较深刻的反思，采取了一系列措施，强化情报机构的工作。中情局设立反恐中心，使之成为国内情报机构合作的一个重要平台；国会给中情局“松绑”，允许中情局分享更多的执法部门的信息，取消了暗杀外国人的禁令；中情局还取消了不能用纳税人的钱从有犯罪记录或不良行为的人手中购买情报的禁令。国家安全局加大监听力度，联邦调查局工作重点和方向从执法转向情报和反恐，从一个“被动反应型”机构转变为以打击恐怖主义为最优先任务的“主动行动型”机构。与之相关，美国进行了二战后最大的联邦政府改组，成立了国土安全部。
　　2004年12月17日，布什签署了《情报改革与反恐法》，正式拉开美国情报机构半个多世纪以来规模最大的改革序幕。其措施包括：一、设立国家情报总监，取代中情局长指导和管理整个情报界，并担任总统的主要情报顾问。二、要求情报、执法和国土安全部门及时分享情报，并以“总统行政令”的形式要求设立“情报分享委员会”。三、调整国家反恐中心的结构。原属中情局的反恐中心升格，直属国家情报总监，中心主任改由总统任命，参议院批准。
　　在美国闹出了有关伊拉克拥有大规模杀伤性武器的“情报门”事件之后，布什政府采取了进一步的整改措施，重点打破各情报部门间的隔阂，实现全面整合与协调，强化美国的整体情报能力；扩大了国家情报总监的权力；在联邦调查局内设立“国家安全处”，专门负责反恐、反间谍和情报收集工作。
　　
　　奥巴马的继续调整
　　
　　可是，百密一疏，布什政府对情报机构的改革没有从根本上消除笼罩在美国头上的恐怖主义阴影。2009年12月25日，美国达美航空公司旗下的西北航空253次航班从荷兰阿姆斯特丹飞往美国的底特律，突然一位乘客点燃携带的炸药，幸好被同机的另一名乘客及时发现，嫌犯被制伏，才避免了一场悲剧的发生。这位名叫奥马尔·阿卜杜勒一穆塔拉的嫌犯来自尼日利亚，23岁，是伦敦大学机械工程系的学生，受基地组织派遣进行这次行动。活跃在也门的基地组织阿拉伯半岛分支宣称对该事件负责。
　　美国人从最初的震惊变为愤怒，纷纷责问：“这种事为什么还会发生?”“美国的情报为何又不灵了?”《华盛顿邮报》以“八年之后”为题进行评说：过去八年里，美国政府对情报系统进行了巨大的投入，采取了不少改革措施，可9，11事件暴露出来的结构性问题依然存在，情报机构还是让美国人失望。一向不愠不火的奥巴马总统非常生气，一周之内两次公开批评情报机构，在简短声明中六次使用“(情报)失败”一词，宣称，这次美国人勉强逃过一劫，但阻止灾难发生的是勇敢的个人，而不是美国的(安全情报)体系，这令人无法接受。
　　未遂恐怖袭击事件拉动了美国情报机构的新一轮改革，奥巴马政府加强了对情报的分析与综合，由国家情报总监布莱尔负责日常情报整合工作。国家反恐中心从其庞大队伍中挑选出数十名能力出众的分析师，专门负责追踪、收集和分析涉及基地组织分支机构的情报，甄选出任何可能导致恐怖袭击的线索。招募更多的分析师，加入反恐专家队伍，对恐怖组织以及它们的经费来源、人员招募和领导层等进行长期评估和观察。
　　
　　一个庞然大物的出笼
　　
　　目前，美国情报体系包括16个独立或分属各部门的情报单位，并由国家情报总监领导。美国政府对情报系统的资金投入也创下世界之最。2009年美国情报部门公布的预算达750亿美元(冷战时期的年度情报开支大约为150亿美元)，占世界的70％，为2001年的2.5倍。重金打造之下的美国情报机构急剧膨胀。
　　9.11事件发生九年来，美国政府共新建，重组了超过263个情报机构。全美现有1271家政府机构与1931家私营民间公司在近1万个不同地点开展与反恐、国土安全、情报收集相关的活动。华盛顿及周边地区共有33座用于秘密情报工作的大楼在建或已经建成，总占地空间约合1700万平方英尺，相当于3座五角大楼或22座国会大厦。其中新建的国家地理空间情报局大楼耗资18亿美元，成为联邦政府第四大建筑；中情局新建了两栋大楼，办公空间拓展了1／3。美国政府还从机构与职能上更加重视情报工作，如国防部专门设立了分管情报工作的副部长，排名仅在常务副部长之后；国土安全部也设立负责情报与分析的副部长。
　　每个新建和扩大的组织都需要更多人手，还要配备更多行政、后勤人员，仅新设的国家情报总监办公室就有1600多人。国防情报局发展到今天已有1.65万人，国家安全局2005年至2009年增加了6000多个新岗位，联邦调查局联合反恐队从9.11事件发生前的35个增加到现在的106个。前国家情报总监内格罗蓬特曾披露，有大约10万美国人在国内和世界各地从事情报工作。事实上，据不完全统计，美国情报部门正式雇员总数已经超过了15万人，如果再算上在美国国内和世界各地为美国政府搜集情报的“线人”，美国拥有的各类情报人员达20万人。仅中情局一家就在全球130多个国家和地区设立了近200个情报站。国家安全局每天拦截并存储各类信息17亿条，包括电子邮件、电话语音、IP地址等等，然后选取小部分，分发进70个不同的数据