城乡并轨:全面现代化制度并轨工程

　　摘要：站在新的历史起点上，实行城乡制度并轨，彻底解决“三农”问题，是大势所趋，人心所向。破除城乡“二元”结构，走出城乡分治的格局，统筹城乡发展，建立城乡发展一体化新机制，最根本的就是实行城乡制度并轨。
　　关键词：价格双轨制　二元结构　城乡制度并轨
　　中图分类号：F292
　　
　　在20世纪B。年代末90年代初，中国发展有一个重大事件和一个流行概念。所谓流行的概念，叫做价格“双轨制”，“一种物品，两种价格”。在“双轨制”中，一轨是“计划价格”，一轨是“市场价格”。计划经济体制改革之后，一部分产品定价市场化了，加上原来的计划价格，就形成了计划与市场两种价格形成机制。所谓重大事件就是实行价格“并轨”。价格改革是90年代初期中国改革的一个重点领域。经济体制改革的关键，聚焦在了价格“双轨制”的并轨问题上。当时争论的焦点，是价格改革“快进”还是“慢进”，也就是由双轨到单轨是“快并”还是“慢并”的问题。后来的实践证明，我们选择了渐进的改革路线，这是一条成功的路线。
　　价格“双轨制”并轨的本质，是中国经济体制由计划经济体制向市场经济体制转轨，与市场经济体制并轨。这是中国第一次成功进行的制度并轨。后来加入WTO，就是中国经济体制与国际体制的接轨，是第二次制度并轨。这两次成功的制度并轨，为中国持续30年的高速增长奠定了制度基础。其实，中国城乡“二元”治理结构存在的时间更长，根基更深。“一个国家，两种制度”。也可以叫做制度“双轨制”，农村是一轨，城市是一轨。而且，城乡“二元”治理结构，不简单是一个经济问题，包含经济、社会、政治等更复杂的内容。丁国光先生对中国城乡“二元”治理结构进行过非常精彩的描述。丁先生认为，中国改革开放前，在城市与农村之间，实行了区域界限分明、人员控制严格、产业分工清楚、管理方式迥异的体制，形成了典型的城乡“二元”治理结构。这种“二元”治理结构，直接导致“城市像欧洲，农村像非洲”。
　　城乡分zxCKMCFaDrt7LcIJXlz4OQ==治所形成的“二元”结构，其本质是制度分割城乡，是制度“二元化”、“双轨制”。中国城乡“二元”治理结构，主要表现在四个方面：
　　(1)人：“二元”户籍制度。城市人口是城市户口，农村人口是农村户口。有城市户口的在城市上学、就业，得到相应粮油等物资供应，农村人口只能在农村上学、就业。国家通过计划招工或转干，把少量农村人口转化为城市人口。
　　(2)地：“二元”土地制度。城市的土地国有，城郊以及农村的土地集体所有，界限分明。政府根据城市需要，征用农村土地。
　　(3)钱：“二元”产业制度。城市发展二、三产业，农村发展种养殖业。政府通过计划把农产品统购用于供应城市人口消费和国营企业加工，把城市工业品供应到农村农民。
　　(4)政府：“二元”管理制度。城市建设维护和运转由政府管，农村的事情由农民自己办。农村基础设施、教育、卫生、养老、就业等公益事业，乃至农村社会管理、基层政权运转，都基本靠农民支持，政府只给予少量的补助，叫做“支援农业”。
　　关于中国城乡“二元”结构的复杂成因，国内外已经进行了很多有意义的讨论。应该说，对这个问题的认识已经非常清楚了。记得早在20世纪90年代前后，郭书田、刘纯彬两位先生出版过一本专著，名字叫作《失衡的中国》。该本专著，首次系统清理了导致中国城乡“二元”结构制度因素，列举了14个方面分割城乡的制度规定。这14个方面，个个都是形成城乡分割分离分治局面的重要成因。更进一步说，制度扭曲和制度短缺，是制约农村科学发展，制约中国发展方式转变的重要因素。
　　当前，城乡“二元”结构造成的深层次矛盾依然存在。韩俊先生将其概括为三个“仍然突出”。农村资源要素流失的问题仍然突出；公共资源配置不利于农村的问题仍然突出；工业化、城镇化与农民市民化相脱节的问题仍然突出。刘福垣先生认为，农村的问题是“体制性”短缺，农村的问题要靠城市来解决，把城市体制向农村延伸，向农村覆盖。通过城市体制向农村的延伸和覆盖，实现农村人口进城，城市资源下乡。
　　站在新的历史起点上，实行城乡制度并轨，彻底解决“三农”问题，是大势所趋，人心所向。关键在两个方面：
　　(1)着力破除城乡“二元”结构；
　　(2)建立城乡经济社会发展一体化新机制。这是战略目标，是根本要求。
　　“三农”问题的病根在城乡“二元”治理结构，破除城乡“二元”结构是所有举措的关键。如果不破除城乡“二元”结构，治理“三农”的其他举措的效率必将大打折扣，统筹城乡发展，形成城乡经济社会发展一体化新机制，也只能是一句空话。因此，实行城乡制度并轨，彻底破除“二元”结构，是解决“三农”问题的根本举措，也是中国全面现代化的必由之路。
　　破除城乡“二元”结构，走出城乡分治的格局，统筹城乡发展，建立城乡发展一体化新机制，最根本的就是实行城乡制度并轨。实行城乡制度并轨，就是系统改革财政、金融、投资、土地、产业、就业、户籍等制度，在制度层面实现一体化。通过城乡制度并轨，促进公共资源在城乡之间均衡配置，生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合，使农民获得平等的教育、就业、公共服务和社会保障等权益，平等参与现代化进程，分享现代化成果。当年，价格“双轨制”并轨，是将计划一轨转向市场一轨，实现价格的计划形成机制向价格的市场形成机制转轨。实行城乡制度并轨，本质就是将农村一轨并向城市一轨，让农村与城市接轨、与世界接轨。只不过城乡并轨更为庞杂，既包括经济转型，也包括社会转型，还涉及政治转变，是国家治理方式的重大转变。
　　小平同志讲，计划和市场都是手段，社会主义有市场，资本主义有计划。改革开放前，中国实行社会主义计划经济，是“社会主义+计划经济”。中国的经济体制改革，我们叫做“市场取向的改革”，其本身就是计划经济向市场经济转轨，国内经济体制与国际经济体制接轨，建立“社会主义+市场经济”的体制。加入WTO是这种转轨成功的一个重要标志。在经济体制由计划经济向市场经济转轨的过程中，释放出巨大的发展能量，这是“中国奇迹”的一个重要原因，也是形成“中国之谜”的一个重要原因。在城乡制度并轨的过程中，必将迸发出巨大的发展能量，有力促进中国经济发展方式转变，把国家的城市化、现代化推向一个新阶段。
　　城乡制度并轨是21世纪初期中国最重要的改革领域，也是最艰巨的改革任务，最波澜壮阔的改革画卷。中国城乡“二元”治理结构是历史的产物，实行城乡制度并轨是一个重大的历史过程。这个过程，就是“失衡的中国”迈向“均衡的中国”的过程，也是中国全面崛起的过程。实行城乡制度并轨是一个极其巨大而复杂的系统工程，比当年价格并轨要困难的多。市场化改革是中国与世界并轨，是世界上最大的“并轨工程”。城乡制度并轨则是中国国内最大的制度并轨工程。所谓改革进入“深水区”，根本就是城乡制度并轨。实施城乡制度并轨工程，是中国全面现代化、中华民族全面复兴的必然选择、必由之路，依然需要当年改革开放、计划与市场体制并轨、中国加入wT0与世界接轨的巨大勇气、政治果敢和坚强毅力。
　　城乡制度并轨，并非始自今日。党的十六大报告已经破题，确立了统筹城乡发展的基本方略。这几年我们已经做了一些艰苦的探索，并取得了一些实质性的进展。全面取消农业税，建立城乡统一税制的那一年，就是中国城乡制度并轨的“元年”。在成功实现税制并轨，开启城乡统筹“第一篇章”之后，城乡教育体制并轨成为“第二篇章”，城乡卫生并轨、就业并轨、金融并轨、土地并轨、养老并轨、户籍并轨以及规划并轨等等，将陆续登场。我相信，这些制度并轨一定会不断谱写出中国发展更加绚丽的新篇章。
　　今后一个时期，在水、电、路、信等基础设施，教育、卫生、社保、就业等社会事业，以及布局规划、户籍制度、土地产权、社会管理等方面的城乡并轨，还有许多更加艰难的工作要做。要紧的是，第一，要树立城乡“一元”治理，一体化发展的理念，统筹推进城乡发展。第二，今后制度供给的增量部分，要切实体现城乡“一元”治理，一体化发展的要求。第三，系统清理城乡“二元”制度存量，逐一列出制度并轨的时间表。最后，也是最关键的一条，就是要配套进行政府改革，真正建立起为城乡发展提供均衡服务的全民政府。
　　城乡制度并轨是中国第三次重大的制度并轨行动。城乡制度并轨，是8亿农民的期待，也是中华复兴、强盛的新期待。从党的十六大破题，到20lO年的中央一号文件以统筹城乡发展领题，中国城乡制度并轨在加速进行。2010年是中国的虎年。虎年的钟声即将敲响。热烈期待，城乡统筹，虎年一跃。虎步龙行，龙腾虎跃。切实推进城乡制度并轨，加快统筹城乡发展，在建立城乡发展一体化一体化新机制上迈出新的更大的步伐。沿着对外开放的道路，中国取得了30年高速发展。城乡制度并轨，必将为下一个30年中国的高速发展提供足够动力。(编辑：王露)
　　
　　编辑后记
　　乡镇建设和缩小城乡差距—直是老生常谈。虽然随着新中国的成立，历经三十年，我国的乡镇已经今非昔比，但是相对大量乡镇人口涌入大城市带来其的高速发展所造成的城乡差距越来越大化，却是不可否认的。如何加快乡镇建设，实现城乡并轨，是无数专家学者前仆后继数十年想解决的难题。
　　理论最怕空谈。党双忍不仅是官员，更是常年“战斗”在城镇建设一线的三农专家。百度一下“党双忍”三个字，出现的相关网页多达上千篇，几乎全与城镇建设、三农治理有关调研实践活动，此外他还是位笔耕不辍、颇为高产的理论学者。理论与实践相结合，想必党双忍是最具话语权的城镇规划专家之