行业协会的功能如何最大化？

文/张绍华

“一业一会”是指县级以上同一行政区域内，不得重复设立业务范围相同或相似的行业协会，“一业一会”是国家社团登记管理条例中确定的基本原则。1998年颁布的《社会团体登记管理条例》第13条明确规定：“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予批准筹备”。在实际执行过程中，这一规定变成了同一地区不能有两个在业务范围相同或者相似的行业协会，即“一地一业一会”。从我国目前行业协会一般组织架构的规律上看，大都是一个行业一个行业协会，习惯上称之为“一业一会”。

“一业一会”是一种施行多年的行业协会管理模式，它对于加强政府对行业协会的管理，规范行业行为，促进行业的有序竞争起到过一定的积极作用。但近年来，随着行业协会管理体制改革的不断深入，以及行业协会民间化进程的不断加快，传统的行业协会“一业一会”的管理模式也逐步显示出其局限性。

“一业一会”的局限性

首先是“一业一会”不能适应行业协会发展新的形势要求。目前我国行业协会的建立，其“行业”的分类标准基本上依照国家统计局已经延续多年的国民经济分类标准而来。但这个分类标准从目前的情况看，已经远远落后于形势发展的需要。大批新型、新生的行业，如IT业、高新产业等无法在这样一个落后的、陈旧的产业分类项目中找到自己应有的地位，使得许多企业无法组成自己的行业组织，作为变通的办法只好在一些关联的行业协会中成立“分会”、“工作委员会”、“专业委员会”。比如房地产业，细分下来还包括物业、拆迁、中介、开发等多个子类。相比之下，我们现在所说的“一业一会”，基本上局限在传统分类的“业”和“会”，而不是按照某个产业的不同环节、不同产品、不同服务、不同技能组建出更多的不同的行业协会。

其次，“一业一会”不利于行业协会的有序竞争。行业协会需要优胜劣汰，只有通过竞争，行业协会才能进行服务创新，才能真正服务于会员；只有在竞争中得到会员的支持，行业协会才具有社会合法性；只有通过竞争进行筛选，能够存在下来的行业协会才是最有效率的。而过去，许多行业协会主要是按政府部门行业管理范围和系统成立起来的行业协会，大部分局限在本部门、本系统内部，覆盖面窄，各部门都从本部门利益出发，设立与自己领域有关的行业协会，导致行业协会部门分割现象严重，行业协会重复设置和职能交叉问题比较突出，行业协会跨地区、跨部门、跨所有制程度不高。一旦成立了某个行业协会，即使这个行业协会正常运作，不能发挥应有的作用，也不允许成立与这个行业协会相同或者相似的组织。谁成立在先，谁就是这个协会的组织者、负责人。而目前，很多地方各种各样的行业协会基本上涵盖了当前所有的行业。如果坚持“一业一会”的话，也就意味着企业无法成立新的协会，而只有加入到这些老的协会里去。即使这些协会运作不正常，不能真正代表行业利益也无可奈何。

“一业一会”虽然便于管理，但容易造成行业组织缺乏竞争、丧失活力，而且有可能加剧政社不分，弱化政府职能转变的效果,不利于提高行业协会的覆盖率。因此，在实践上，“一业一会”在不少地方其实已经名存实亡。这主要表现在两个方面：一是不同行政区域的行业划分使行业协会重叠。1998年国务院颁布的《社会团体管理条例》规定：“地方性的社会团体，由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理；跨行政区域的社会团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。”这个规定的问题在于如果某个省的某个产业都集中在某个较小的行政区域内，就会出现省市县行业协会都设立在这个地区，会员重复性很大。如在有些地方就分别设有市、区、县等三个不同层次的某行业协会，有的还是合署办公，秘书长由同一个人担任。

此外，当今科学技术和产业结构的调整都很快，行业划分不可能有固定的原则和标准，在没有明确标准指导下的行业划分肯定是不科学的，在实践中也是不可能的。同一行业根据产品类别和生产经营环节有不同的分类，可以成立不同的行业协会。如纺织业按照不同的分类标准可以成立纺织、制衣、针织、辅料等不同的行业协会。因此，固守“一业一会”已经没有什么意义，反而会阻碍经济的发展。

正是鉴于目前实行的“一业一会”难以适应行业协会现实发展的要求，一些地方提出要突破现有的管理框架，对行业协会管理体制进行创新与改革，打破行业协会“一业一会”的管理模式，根据行业协会发展的需要实施“一业两会”甚至“一业多会”。据了解，目前，许多地方政府也在积极酝酿行业组织方面的“变法”，但决策者们普遍遇到了一个棘手的问题，就是要不要继续坚持“一业一会”原则？他们既想有所突破，又有种种顾虑，感到左右为难。我认为，根据我国行业组织发展的市场化原则和民间化、规范化要求，在政策取向上既不能把一业一会绝对化，也不宜把一业多会万能化，而应作具体的分析。

行业协会应引入多元平等的竞争机制

从社会团体登记管理的要求来看，行业协会是代表整个行业，只有“一业一会”，行业协会才具有代表性。但经过二十多年的改革开放，我国社会资源的占有与控制已呈多元化状态，随着从原有体制摆脱出来的新的社会力量和角色群体的发展壮大，在政府行政组织之外开始了民间社会的组织化过程，经济领域的非营利团体和非行政化的营利性经济组织日益成为不可忽视的社会主体，行业协会发展与改革的过程，实质便是地方政府治理的转型过程。

然而，从现实看，现有行业协会结构与政府产业政策发展方向不太协调，新行业不断出现，需要加快建立行业协会；一些传统行业不景气，行业协会生存出现危机。目前，民营经济逐渐在很多地方和行业中占据主要比重，而原先成立的行业协会在组织和功能上难以覆盖业内广大的民营企业。再则，同一行业不同层次有着不同的需求，大企业和小企业有着不同的目标取向，在一个金字塔型的产业集群中，如果只有一个协会，最后成为协会会长、理事和会员的都是大企业，这样的行业协会只能代表着行业上层的利益，对于大多数行业协会来说，它只具有垄断性，并不具有代表性，一旦运行机制出现问题，就难以扭转。目前不少行业协会成为“维持会”和“瘫痪会”，都与行业协会的垄断性有关。

在这种情况下，自下而上成立的民间性较强的各类行业协会就破土而出，应运而生，渐成燎原之势，在不少地方形成了一业两会或一业多会的状况。另外，由于行业组织并非只能按行业分类标准设立，它还可以按产品类别、经营方式、经营环节或服务功能设立，这就可能使一个行业中产生两个或多个相关的行业组织。所以，一个行业组织不可能代表行业内所有企业的利益，一业多会的模式更符合市场经济的内在要求。行业协会的发展应引入多元、全面、平等的竞争机制，使之在竞争中发展壮大

正确认识“一业一会”与“一业多会”的关系

“一业两会”或“一业多会”的出现有其历史必然性和现实合理性。我国现阶段的行业组织是在我国经济转型的过程中发展起来的，一些相关领域的行业协会原本在会员和业务方面有明显的交叉，存在一定的竞争，但在经营的层次、方式和环节上又各有不同。如此来看，绝对的“一业一会”几乎是不存在的，在实践中是行不通的，而一些地方相同行业中两会或多会并存的现象则有着历史的必然性和现实的合理性。

同一行业中同时存在的体制内外两种行业组织并非截然对立，也并不一定形成恶性竞争，在一定条件下完全可以形成互益互利的关系。一种情况是这两者在互相竞争中认识到各自的长短，为维护行业整体利益，自发地走到一起。另一种情况，体制内外两种行业组织暗自较劲，培育各自优势，客观上共同促进了行业的发展。

一个行业中同时存在的体制内外两种行业组织可以在市场机制下实现整合、重组，自然地形成“一业一会”的格局，对业务和职能范围过度交叉的两个或多个行业组织，有时确实需要进行整合。但即使要实现一业一会，也不宜采用行政手段搞简单合并，而应该允许适当的竞争，让市场和企业自主投票。这样，两者实力和影响就有可能此消彼长，最终整合为一个统一的行业组织。

构建行业协会适度竞争机制的建议

在政策取向上不宜把“一业一会”绝对化。可以通过立法或对现行《社会团体登记管理条例》中有关“一业一会”的规定进行适当调整，健全完善行业协会法规体系，适度引入行业协会竞争机制，明确行业协会的职能，规范行业协会在市场经济中的行为。

正确处理同一行业中不同行业组织的关系。在此过程中，政府应处在主导位置上，采取科学慎重的态度和公平合理的措施，通过法律和政策手段，以政府职能转移等形式，使两者形成适当的分工，引导双方培育组织优势和经营特色，并开展合作。同时，要依法实施监管，包括建立正常的退出机制，及时淘汰那些公信力差、功能残缺的组织。这样，既能有效防止行业组织的垄断和缺乏效率，也能有效避免其过度竞争。

在现行法规政策下，采取灵活变通而又实事求是、认真负责的工作方法，允许不同行业协会的服务领域有所交叉。后成立的行业协会在成立之前，必须对已成立的行业协会的职能和活动范围进行了解，哪怕在行业的概念上有所交错，只要是先成立的行业协会设定的工作和活动，后成立的行业协会就会有意自觉地规避。同一企业根据自身的需要，可以自愿参加不同的行业协会。为相同或相近行业内的多组织并存和竞争提供了政策空间。

细化行业的分类标准。行业协会可按照国民经济行业分类标准成立，或者按照产品类型、经营方式、经营环节及服务类型成立，但名称不得相同，以客观上造成多个行业协会的竞争。每一企业可以加入不同的行业协会，但企业入会与否，纯应按照自愿原则，不得强制入会。

对于现有的一些局限在本部门、本系统内部，覆盖面窄，部门分割现象严重，跨地区、跨部门、跨所有制程度不高，以及现有行业协会结构与政府产业政策发展方向不太协调，一些传统行业不景气，行业协会生存出现危机的，要及时对行业协会的整体布局进行调整，对原有的行业协会进行整改或归并，并加快建立新型的行业协会。对于新兴行业的行业协会的设立，应遵循市场化原则，即哪一个地区该行业发展成熟，规模较大，大多数企业有建立行业协会的要求，就应在该地区由本行业企业自愿组建行业协会。

在市场机制下实现行业协会的整合、重组，自然地形成“一业一会”的格局。对业务和职能范围过度交叉的两个或多个行业组织，新旧两种行业协会同时并存，公平竞争，实行优胜劣汰。在适当竞争的前提下，让市场和企业自主投票，这样，两者实力和影响就有可能此消彼长，最终整合成一个统一的行业组织。同时，要建立行业协会的退出机制，对行业代表性不够，覆盖率不高，内部组织机构不健全、管理混乱、长期未开展活动的，可劝其注销或者予以撤销登记。