闵行区推进党内民主建设的实践探索

●中共闵行区委党校课题组

闵行区推进党内民主建设的实践探索

●中共闵行区委党校课题组

闵行区委领导高度重视党内民主建设，近年来从实际出发采取一系列措施，在民主决策、民主管理、民主选举以及民主监督等方面作出了积极探索，取得了可喜进步，积累了宝贵经验，推动着闵行区党内民主不断深入发展。

党内民主；民主建设

一、区委层面实行全委会工作机制改革，充分发挥全委会决策作用，引领示范全区建立科学规范的民主领导制度

推行全委会改革、落实全委会权力，是理顺党内关系，积极稳妥推进党内民主建设的关键。从2008年初开始，中共闵行区委以充分发挥全委会作用为着眼点，实行了一系列制度性改革，通过近两年的改革实践，在保障决策民主、合理，促进党内沟通，体现全委会集体领导以及权力监督等方面，都产生了积极良好的影响，有效促进了党内民主科学发展。

1.制定全委会工作规则。2008年1月闵行区委制定《中共闵行区委全委会工作规则》，从制度上进一步理顺和规范了全委会与常委会、党代会的关系。依据该规则，党代会是党内最高权力机构，重大问题均由党代会作出决策，全委会是党代会闭会期间党内工作的领导机构，常委会是全委会的执行机构，受全委会委托、接受全委会监督。在此框架下，闵行区委工作机制的改革有序展开。

2.充分发挥全委会的决策和监督作用。闵行区委全委会工作机制的改革，以落实全委会各项权力为着力点，保障全委会的领导地位与领导作用。其一，理清全委会和常委会的决策边界。把区委常委会的重要议题、财经、人事、党建等重大问题纳入全委会审议和决策范围，全委会承担着战略性、全局性的重大决策制定，而常委会则主要负责执行全委会的决策执行，并对日常重要问题和应急问题进行决策。其二，加强全委会的监督功能。区委常委会审议、研究的年度重要议题，年初就由全委会表决确立，全委会表决通过后，常委会负责具体落实和执行；全委会没通过的，常委会就不再研究决策。常委会必须向全委会专题报告执行全委会决议情况，加强了对全委会决议落实情况的监督。同时，常委会每年向全委会报告两次工作，并接受与会人员的询问。

3.科学设计全委会的民主程序。一是增加会议频率，由过去的一年两次增加到一年四次。二是设置会议专题，使会议突出重点、充分审议。三是完善议事和决策程序。在原来“报告、讨论”的基础上增加询问、票决”程序。四是实行“听、议、决”分开。听：扩大听取区委书记工作报告的报告范围，增加部分区党代表列席会议，党代表可自愿报名列席全委会会议，并邀请区四套班子党员领导、部分党员负责干部、离退休党员干部参加。议：由原本仅限全委会委员参加审议扩展为区委委员、候补委员和部分党代表讨论和审议区委工作报告、重要议题、决议等。决：重大问题由常委会内部表决改为全委会全体委员进行表决。五是增加审议内容，除审议区委工作报告，把审议人事、财政、社会事业发展等有关重大问题，都纳入审议范围。

4.健全全委会工作机构。为确保全委会审议、决策的民主性与科学性，在全委会内部设立财经、人事、提案3个专门工作委员会，作为全委会的专门工作机构。在全委会闭会期间，开展相关的专题调研，对需要提交全委会审议、决定的重大议题，进行事前的咨询、材料准备等，为全委会的决策提供充分的依据。在全委会会议期间，负责专题的讨论、提案、表决等事宜。在全委会后，强化跟进，对全委会通过的专题决议加强跟踪，并定期进行评估与监督，结果以专题报告形式报告全委会。

5.加强程序性民主制度建设。为使党内民主更具可操作性，建立了询问制度与票决制度。

在全国层面，商品房建设逐年增加，房地产开发企业房屋建筑施工面积从1997年的44 985.46万平方米逐步增长至2017年的781 483.73万平方米，房地产开发企业房屋建筑竣工面积从1997年的15 819.7万平方米逐步增长至2017年的101 486.41万平方米。如图3所示。

询问制度，即在全委会大会后的分组审议中，增加询问环节。询问分专题询问和开放式询问两种。询问主体有两类，一类是体制内人员，包括区委委员、候补委员、区纪委委员、区党代表等；另一类是体制外人员，主要是闵行区区域党建联席会议成员单位的党委领导。根据不同专题，确立不同的被询问对象，包括区委书记、常委、部分区委委员、候补委员，以及部分基层党委书记等。询问形式有两种，一种是会议现场询问、当场答询；另一种是书面询问，答询情况在会后于闵行区党务公开网上公布。

票决制度，即全委会讨论决定人事任免、财政预算支出、重大项目建设及其它重大事项，都采用票决制的形式。表决方式由以往的举手表决，改为采用电子表决器无记名投票表决，表决的内容比以往更加深入和细化，比如对区委常委会年度重要议题实行逐项表决、部分表决事项增加了备选方案由全委会进行差额表决等。

在区委党内民主建设改革创新实践的引领下，全区各级党组织积极转变理念，创新工作方法，推进党内民主向纵深发展。如古美路街道党工委参照区委工作机制，建立党（工）委重大决策询问制与票决制，并建立党代表专门工作委员会，结合街道实际构建“居民区党员议事会”、“党支部书记议事会”和“人大代表联系选民”、“党代表联系党员”等民主通道，探索建立了党建工作第三方评价机制，有效促进了街道党工委民主领导与管理。又如，虹桥镇构建了以社区为基础平台，居民区党组织为核心，区域内各类党组织、单位共同参与的条块结合、以块为主的区域党建联建组织方式，扩大党的工作民主化范围，把党内民主延伸到社区工作之中。区委全委会工作机制改革的理念、方式、模式正日益深入人心，成为乡镇、街道、局行党建发展的方向选择。

二、全面推进党代表任期制、深入推进党代会常任制，以充分发挥党代表作用推动党内民主建设

闵行区积极拓宽党代表参与党内事务的渠道与途径，着力保障党代表的知情权、参与权、选举权与监督权，促进党内民主进一步展开。

1.全面推进党代表任期制。2008年闵行区制定了《关于闵行区党代表大会代表任期制的实施办法》，对区党代表的权利、职责、参与方式和途径、履职保障和监督作了明确规定和要求，并积极开展了党代表任期制的工作。

一是根据党代表的特长和职业，邀请不同类型的党代表参加有关专题的调查研究。二是规定党代表可以自愿列席参加区委全委会会议，参与重大问题决策的讨论。区委四届七次全会有23名党代表通过自愿报名方式参加，其中2名代表就《关于规范干部选拔任用工作的若干意见》等发表了意见。三是规定凡属重大问题决策均须征求基层党代表意见。每次召开全会之前，党务公开网上都会公布会议决策事项及相关会议材料，征求全区党员特别是党代表的意见建议。四是建立党代表意见专递专办制度。通过区委委员联系党代表工作机制，保证党代表及时反映重要问题和意见建议。五是建立重大事项向党代表通报制度。区委通过工作简报或专报形式，向党代表通报区党建和经济、社会发展等重点工作、重大活动和重要情况。通过党务公开网将区委及有关部门的工作动态向全区党代表及党员群众全方位进行公开。六是建立党代表评议重要干部制度。七是请党代表参加专项督查以及机关效能考核等工作。

2.深入推进党代会常任制。2008年闵行区有五个单位试点推行党代会常任制（七宝镇、莘庄镇、梅陇镇、区科委、区卫生局），2009年又扩大2个试点（浦江镇、吴泾镇），并实施了一系列改革措施。

一是年会主题化。为避免年会由于内容多而影响会议对各项议题的审议和讨论，试点单位认真梳理影响经济社会发展的瓶颈问题和工作推动中需要完善的体制机制问题，突出年会的专题性质。如莘庄镇、区卫生局、区科委等单位，分别确定了“贯彻落实科学发展观、加快莘庄现代化服务业发展”、“闵行区社区卫生服务的综合改革与发展”、“创新体制机制，激活民营科技企业党组织活力”等作为年会主题。二是报告规范化。扩大报告内容；提高报告研究问题的质量。三是报告过程重分析，取消原文宣读的报告法，以说明的方式进行年会报告，并增加背景情况分析，便于代表理解报告和有关会议文件。四是审议有效化。为使代表能全面了解年会议程和主要内容，使代表做好充足准备，会前将报告印发给代表，为决策提供的意见建议更全面更有质量。五是询问制度化。2009年初各试点单位在年会上都增加了询问程序，代表与班子成员平等对话、坦诚互动，提高了议事水平。六是表决民主化。落实党代表的选择权，各试点单位都实行重大决策票决化，进行无记名投票表决。七是提案优质化。通过会前对党代表进行培训，增强代表的提案意识和能力；通过深入基层调查研究，问计于民、求策于民；通过成立提案审查委员会，负责提案的审查把关、执行落实等事宜。

3.党内党外联动、横向交流运作。全区各镇、街道都建立了以党代表为枢纽的联系网络，加强党的群众工作，为党代表发挥作用拓展社会空间。

一是开展“三访活动”。全区各乡镇、街道开展了“走进基层，服务群众”活动，建立党代表“走访、下访、接访”工作机制。党代表积极走访党员群众，下访基层党组织，听取收集各方面的意见和建议。依托党员服务中心以及各单位的接待窗口，建立了党代表接访日制度，定点定期接待群众来访，听取各方面意见，倾听群众呼声，并及时解决能够解决的问题。二是建立“三联体系”。即区委委员联系区党代表、基层党委（党工委）委员联系基层党代表、党代表联系党员群众，全区29名区委委员分组联系239名基层一线的区党代表，收集意见，传递民意。三是构筑“三个平台”。通过建立诉求收集、流转、反馈三个平台，明确了党代表的工作职责，保证了诉求处置效率，提高了意见处置质量。

三、基层党建全面实行公推直选、党务公开，注重保障党员权利

闵行区以基层党组织领导班子换届选举全面实行“公推直选”和全面推行党务公开为主要抓手，落实党员选举权、知情权，激发党员民主参与党内事务内动力，推动了基层党内民主深入发展。

1.基层党组织全面实行“公推直选”。从2008年5月起，闵行区在基层党组织领导班子换届选举中全面实行了“公推直选”。全区87个村党组织、273个居民区党组织、225个机关、企事业单位党组织、46个“两新”党组织顺利完成“公推直选”换届选举工作，党员群众参与选举的热情空前高涨。如闵行区七宝中学在校党委领导班子换届选举中，全校204名党员中有145名参加候选人报名，由党员完全独立投票，激发了党员的政治热情，选举阶段党员的平均出席率达到93%，完全改变了以往开大会人数到不齐的现象。

公推直选提高了基层党组织成员的素质和公信力。据统计，全区居（村）委会干部的平均得票率为81.6%。新的居委会班子中，文化程度大专以上727人，占总数41.7%，比上届的30%大为上升。新的村委会班子中，文化程度大专以上217人，占总人数的45.6%，较上届37.4%有明显提高。从扩大基层民主方面看，直选和海选比例大幅提高，在居（村）委会班子选举中，在坚持100%直选基础上，有48个村推行了没有候选人的“一步法”选举即“海选”，比上一届增加43个村，提高了35个百分点。

2.建立党务公开工作制度。根据《中共闵行区委关于进一步推进党务公开工作的意见》，建立健全党务公开的领导体制和工作机制。

一是建立党务公开网。将区委的党内制度文件、各乡镇、局行的党务文件、党建状况在网上公开。二是确定党务公开的内容。必须遵循“一个原则和三个必须”的基本要求，即只要不涉及党内秘密就要进行最大限度公开，群众关心的必须公开、群众询问的必须公开、涉及群众利益的必须公开。并着重在党内重大事项、社会关注事项和涉及群众利益问题三个方面深化公开的主动性和及时性。三是建立健全党务公开三级联动机制。制定区、镇（街道）及各部委办局、村（居民区）三级党务公开工作意见。四是完善党务公开监督制度。由区纪委负责对区委各部门党务公开工作进行监督、检查，并组织实施检查考核，检查考核每年进行一次，检查结果以通报等形式公开，并作为落实党风廉政建设责任制和领导干部年度工作考核的重要内容。

四、建立全区横向沟通机制，促进党内民主贯联发展

闵行区委在积极探索党组织内部民主建设的同时，努力营造民主联建，横向拓展党内民主建设渠道，增强了党内民主建设的影响力和辐射作用。

1.建立区域党建联席会议制度，增强党组织体系之间的横向沟通。在组织关系不相隶属的单位间，建立横向优势互补、资源共享、合作共赢的党建工作体系联席会议，实行成员单位制，成员单位包括区域内的高校、科研院所、市属企业等等。通过定期的意见征集、联络员活动、主题活动等方式，不断完善平台功能，推动区域党建共同发展。

2.建立党建工作第三方评价机制，促进社会各体系间的横向互动。闵行区各街道、乡镇每年的党务工作总结、对有关党务职能部门的年终考核，均邀请社会组织和基层群众打分提意见，促进社会组织对党组织的监督，实现党组织和社会大众之间的互动。

3.理顺党委与政府、人大、政协的关系，增强政治体系之间的横向协商。闵行区委通过公共预算改革的创新，在公共预算领域理顺了党委、政府、人大、政协的关系。党委提出一年的若干预算战略目标，并且把战略目标具体化；由政府根据这些目标编制具体预算；最后由人大审查批准，并监督执行；政协对所有过程与内涵具有研究与监督职责，从而实现了民主领导、各就其位，各施其职。

五、以党内民主带动“人民民主”

区委在全委会工作机制改革中制定了《中共闵行区委常委会议事决策规则》，强调决策前必须充分听取人大、政协的意见，有效带动了人大、政府工作的民主发展。

1.带动人大常委会审查监督财政预算民主化。在区委的民主领导和支持下，2007年7月起，区人大对财政预算支出进行改革，更充分地发挥人大代表在财政预算审批中的作用。一是对财政预算编制内容进行细化，为人大代表审查政府财政预算提供更加全面的信息。二是人大常委会提前在预算编制阶段就介入审议预算，并参与预评估项目论证会以及项目立项的会议。三是出台了《闵行区人民代表大会关于预算草案修正案的试行办法》，充分保障人大代表对财政预算的意见表达权。四是举行预算听证会。

2.带动政府管理工作民主化。一是率先建立42个项目的区民生发展指标体系。二是开通“区长网上办公”，以区领导与公众在线对话的方式，畅通网络民意渠道。三是建立实事项目公开征集制度。通过网络、报纸、热线电话、信函、听证会、座谈会等各种形式，向全区人大代表、政协委员，区内各委、办、局，各镇、街道、莘庄工业区，全区居民以及社会各界广泛征集意见建议，使政府实事项目具有广泛的民意基础。

六、继续推进党内民主建设存在的主要问题与方向重点

在闵行区委花大力气精心组织、各级党委的共同努力下，闵行区党内民主建设取得了前所未有的进展。但在实践中还存在一些难点和深层次的问题，如党的代表大会的最高权力地位没有充分奠定，党的“内三会”之间的关系还没有完全厘清，“外三会”之间的实践逻辑不够明确，党内民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的内在机制不够健全，各环节之间还缺乏有效的连接等。面临新形势、新任务，必须按照党的十七届四中全会精神的要求，解放思想，破解难题，创新体制机制，进一步推动闵行区党内民主科学发展。

从总体思路上说，一是要系统推进党内民主建设，构建畅通的民主体系。二是要切实保障党员民主权利，营造民主参与、民主讨论、民主监督的良好氛围。三是要实现民主与集中的有机统一，要坚持在民主集中制原则指导下有序推进党内民主建设。

从具体措施上说，第一，要巩固全委会工作机制改革的成果，深化完善权力运行机制。要继续深入探索全委会与常委会的权责边界，完善权力授予机制，完善常委会向全委会负责、全委会向党代会负责的责任机制，厘清党代会、全委会与常委会之间的权责关系，建立党内真正向多数人负责的制度体系。第二，要深入推行党代表任期制，更充分地发挥各级党代表作用。在党代会召开期间要保障党代表的参与权与选举权；闭会期间要保障党代表的知情权和监督权。继续抓好“三联四会”［区委委员联系区党代表、基层党委（党工委）委员联系基层党代表、党代表联系党员群众；区委常委会议事会、基层党委（党工委）议事会、基层党（总）支部议事会、基层党员群众代表议事会］，畅通党内沟通渠道，至少每半年“四会”各召开一次、“三联”各联系一次，实现信息的有效沟通和领导群众的思想交流。制定落实有关相关配套的意见流转反馈制度。第三，要加强对党内民主制度执行情况的监督检查。建立党内重大决议执行情况报告制度，特别是对重大决议的执行有关部门必须加强督察，及时向上级部门报告执行情况。基层单位要接受询问、监督，并建立、健全述职评议制度，强化对党的领导干部履职情况的检查与监督。第四，要深化完善公推直选，保障党员充分表达自己意见的权利。候选人产生的方式与程序要进一步研究，要公开候选人推荐的情况，公推直选的过程要公开化。还要逐步扩大“公推直选”的范围和层次，在机关、企事业单位、“两新”党组织，以及乡镇党委领导班子中，都要逐步推行“公推直选”。改革地方党的委员会产生方式，探索推行区全委会组成人员的直接选举，由区党代表大会直接选举产生全委会组成人员。第五，要深化党务公开，进一步激发党内活力。要扩展乡镇、局行及职能部门的党务公开，确保公开的及时性、准确性，最大限度地公开党员群众所关注的重点、焦点、热点问题。同时要重视党务公开与政务公开、厂务公开、村务公开、居务公开等其他公开紧密结合、互相衔接，着力形成协调运转的“大公开”工作格局，在推进基层民主政治建设中共同发挥作用。第六，要深化完善党内监督制度。一方面要健全工作报告制度，强化对决议落实情况的监督，另一方面要健全述职评议制度，强化对履职情况的监督，还要完善程序性监督，着重优化完善询问、表决等程序性制度，并逐步扩大询问范围，在基层党组织中也要逐步开展党员询问，落实党员的监督权。

D26

A

1009-928X（2010）02-0023-04

本文由中共闵行区委党校何建萍执笔

■责任编辑：周奕韵