推进法治政府建设的三个重点

刘武俊

推进法治政府建设的三个重点

刘武俊

全面推进依法行政，加快建设法治政府，这是实行依法治国基本方略的必然要求。据统计，我国80%以上的法律和法规是由行政机关执行的，从这个意义上讲，负责实施80%以上法律法规的行政机关能否严格依法行政，对于社会的有序运行和法律的有效实施起着关键作用。坚持依法行政是实现依法治国的重要保证，不实行依法行政也就不能奢谈依法治国。尽管我国明确提出了建设法治政府的目标，但是法治政府的创建依然任重道远，不可能毕其功于一役，而是一个渐进的过程。

方晓宇的法治“遗言”与周强的法治政绩

今年5月，一位在职的省级官员英年早逝，斯人已逝，但其有关建设法治政府的一席话却令人回味。据 《海南日报》2010年5月15日报道，中共海南省委常委、省政府常务副省长方晓宇同志因病医治无效，于2010年5月13日逝世，享年57岁。方晓宇副省长逝世前不久，在该省依法行政会议上讲话指出：“建设法治政府关键在治 ‘官’、治‘权’。治 ‘官’、治 ‘权’实质上也是强调了 ‘有权必有责，用权受监督’。有权力而无责任，政府便失去存在的价值；同样，用权不受监督，就有可能走到滥用职权、以权谋私的歪道上去。实现 ‘有权必有责，用权受监督’，就必须建立行政执法依法公开制度、执法过错责任追究制度和执法行为评议考核制度,切实解决有法不依、执法不严、违法不究的问题。”方晓宇副省长的这段遗言虽然不长，但是言简意赅，落地有声。

谈到法治政府，我们不能不提及被誉为“法治省长”的原湖南省省长周强。西南政法大学法学专业科班出身的周强，担任湖南省省长后，紧紧扣住建设“法治政府”这个中心，厉行“阳光执法”，宣布将湖南省辖内55个行政执法部门的“权力清单”公布于众。2008年4月，湖南省发布我国第一部系统规范行政程序的政府规章 《湖南省行政程序规定》。这是中国第一部系统规范政府行政程序的地方性立法，被称为“行政机关 ‘作茧自缚’式的革命”。外界普遍认为，该规定强化了对公民权利的保障，在本质上是对政府公权力的约束，并由此提高政府在公众心目中的形象与公信力。

2004年国务院颁布的 《全面推进依法行政实施纲要》 (以下简称 《纲要》)，正式提出了法治政府的建设目标。 《纲要》提出“全面推进依法行政”，总的目标是“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”，并提出合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等五大基本要求。 《纲要》实施以来，政府及其公务人员对依法行政的认识日益深刻，法治政府的目标已经明晰。依法行政已经成为政府公务人员的基本准则，“有权利必有救济”、“有权力必受监督”、“正当程序”等观念深入人心，法治政府的蓝图正在逐步变为现实。但我们也看到，尽管《纲要》的多年实施已经卓有成效，但是法治政府的创建依然任重道远，需要付出更多的艰辛努力。

建设法治政府的三个着力点

1．依法行政是建设法治政府的关键。

众所周知，依法行政是建设法治政府的关键，是法治国家对政府行政活动提出的基本要求。依法行政要求政府的行政活动必须接受法律的规范和制约，行政违法必须承担相应的法律责任。依法行政，就是要使政府的组织、政府的权力、政府的运行、政府的行为和活动，都以宪法和法律为依据，都受宪法和法律的规范和约束。政府是社会秩序、社会和谐和社会公正的守护者，政府行政权力涉及经济、政治、文化和其他社会生活的各个领域。政府活动能否以公平正义为价值尺度，调整社会关系，平衡社会利益，整合社会资源，维护社会秩序，达到建设和谐社会的目标，直接关系到构建和谐社会的成败。行政机关必须坚持严格执法、公正执法、文明执法，建设法治政府，建立有权必有责、用权受监督、违法要追究的监督机制。坚持依法行政，就是要切实做到合法行政、合理行政、高效便民、权责统一、政务公开。需要强调的是，依法行政的目的在于依法治“官”、依法治“权”，用法律制约和规范行政权，用法律制约和规范行政执法人员。

2．切实提高公务人员的依法行政能力。

公务人员的依法行政能力和职业道德的高低，在相当程度上决定着行政机关依法行政的水平。加强公务人员依法行政能力和职业道德建设，不断提高公务人员的依法行政能力和职业道德，对于全面推进依法行政、建设法治政府具有重要的现实意义。因此，要不断提高公务人员的依法行政能力，切实加强公务人员依法行政能力建设。

要把公务人员的依法行政能力培训，列为公务员培训的重要内容，采用多种形式对公务人员进行依法行政知识培训；要完善领导干部学法制度，探索领导干部任职前的法律知识培训考试制度要；完善行政机关工作人员学法制度，强化公务人员依法行政知识的培训，采取个人自学与集中培训相结合、以自学为主的方式，组织行政机关工作人员学习常用法律知识以及与本职工作有关的依法行政法律知识。要切实提高各级领导干部依法行政的能力和水平，充分发挥领导干部在学法工作中的示范带头作用。要建立法治政府评价指标体系，并将依法行政能力作为领导干部任用、考核的重要指标，纳入领导干部的政绩考核体系。

3．充分发挥行政首长出庭应诉对依法行政的倒逼效应。

各地民告官案件中普遍存在行政首长缺席的现象，折射出民告官难，民见官更难。让法院颇为尴尬的是，民告官案件中被告席上多为“替身”：律师或者一般工作人员，偶尔有行政首长出庭也会被媒体作为稀罕事报道。遗憾的是，行政首长找的替身，却不能代替其“拍板”甚至连实质性表态的权利都没有。由于没人出来表态拍板，“民告官”案容易引发上访。

行政首长出庭应诉应该是其最重要的公务，在全面推进依法行政、加快建设法治政府的背景下，行政首长出庭应诉就是最大的公务。更为重要的是，行政机关首长出庭应诉，可以倒逼行政机关首长和行政机关工作人员提高自身的依法行政意识和水平。从某种意义上讲，每一次行政机关首长出庭应诉就是一堂活生生的法制教育课，同时也是一场实实在在的依法行政考试。

如何促使行政首长出庭应诉，笔者建议适时修改行政诉讼法，明确规定有关行政机关法定代表人应当出庭应诉。同时，要制定完善有关行政机关法定代表人出庭应诉的刚性制度，将倡导性规定提升为义务性规定，将行政机关首长出庭应诉的要求落到实处。此外，建议把行政首长出庭应诉的有关情况纳入“两会”政府工作报告和政府机关年度考核及执法质量考核评议范围，将行政首长出庭率作为检验依法行政水平的重要指标，要求政府在向人大述职时予以叙明。如发现行政首长无正当理由不出庭应诉，应予以问责。

（刘武俊，司法部司法研究所研究员，《中国司法》杂志副总编／责编 张海鸿）