强化政府服务能力的对策与建议

□ 张丽娜

（吉林省社会科学院软科学所，吉林 长春 130033）

强化政府服务能力的对策与建议

□ 张丽娜

（吉林省社会科学院软科学所，吉林 长春 130033）

政府服务能力的强弱是衡量服务型政府执政能力和施政水平的重要标准之一。要提升地方政府的服务能力，地方政府自身必须加强服务效能建设，提高公务员素质，为广大人民群众提供更多、更好的公共服务。

政府服务能力；服务型政府；施政水平

一、政府服务能力的相关概念及其代表性观点

政府能力是国家能力的重要组成部分。主要指国家行政机关在既定的国家宪政体内，通过制定和执行积极而有效的公共政策以及为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从的正式规则并积极引导更为广泛的、非正式的社会规则，维护社会公正和秩序，形成有效调整社会关系和社会行为的制度及其机制，进而促进国家快速、均衡、持续发展的能力。它包含以下几个方面的内容：一是合法化能力，指政府在多大程度上获取公众的认同和支持；二是适应能力，指政府能够运用有效的方式，处理各种新问题，以适应环境的挑战；三是合理性能力，指政府实现合理利益和制定公共政策的能力；四是资源提取能力，指政府可以合理、有效地动员和调节社会的各种资源用于扩大目标的能力；五是经济调控能力，指政府通过采取恰当的手段，以保障经济持续、稳定发展的能力；六是社会管理和防控能力，指政府对社会上的个人和集体不法行为的防范与控制，特别是对政府机关及其公职人员行为的防范与控制。

对于政府服务能力的界定，不同的学者从不同的角度对其有不同的诠释。笔者认为，政府服务能力是指政府针对本地区的自然特点，结合当地经济发展的实际水平与民众的生活质量，提供相应的优质的公共产品与服务，满足社会和民众的需要，为当地市场经济科学、合理、可持续的发展提供良好的外部环境的能力。具体而言，地方政府服务能力的职能化包括提供地方性、区域性公共产品，如基础教育、医疗卫生、气象预报等公共服务；道路、路灯、电力、自来水等基础设施；广播、电视、报纸与文化遗产保护等公共文化事业；医疗保险、失业保险、养老保险等社会保障措施等等。

二、提升政府服务能力的背景与环境

⒈我国政府公共服务能力建设的环境。建设服务型政府是应对世界政治、经济复杂多变形势，适应时代发展变化的需要。现代社会正处在剧烈变化时期，由于经济全球化和政治多极化的冲击，形成了以全球化为基调、以信息化为特征的社会。在政治、经济、行政等方面，迫切要求形成与信息社会相适应的新规则和新制度。随着经济全球化的进一步发展，它所产生的影响和冲击将会不断改变和考验着政府的管理理念、管理体制和管理水平与能力。因此，只有加快公共服务型政府建设，提高公共行政能力，才能增强我国参与国际合作和竞争的能力，跟上经济全球化的步伐。

建设服务型政府是公共管理改革发展趋势的需要。当前，全球范围的公共管理改革正在循着下放权力、减少行政层级、创建高绩效的政府组织的走向发展。传统的“塔式”管理结构正在为“扁平式”架构所取代。十一届三中全会以来，我们在改革社会主义经济体制、政治体制和行政管理体制、扩大对外开放方面取得了明显进展，尤其是建立了社会主义市场经济体制。但是，与完善社会主义市场经济体制的内在要求相比，政府行政管理体制改革还明显滞后，且已成为市场经济体制建立和进一步解放发展生产力的体制性障碍。因此，只有加强政府行政能力建设，才能建立真正的市场经济体制，增强国家的核心竞争力。

建设服务型政府是全面建设小康社会的客观需要。党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，要求抓住21世纪头20年的战略机遇期，集中力量，全面建设惠及全国10多亿人口的经济更加发展、民主更加健全、科技更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实的小康社会。全面建设小康社会，不只是经济发展问题，而且是一次伟大的社会变革。面对这样一场深刻的社会变革，迫切要求我们提高政府行政管理水平和公共服务能力，以确保全面建设小康社会宏伟目标的实现。

⒉中外政府公共服务能力建设实践考察。20世纪80年代以来，发达国家政府面临的一个普遍困境是财政危机、公民社会的兴起和公众对政府改革的强烈要求。为摆脱这种困境，这些国家政府在新公共管理理论的指导下，开始实施政府改革计划。其内容主要涉及政府功能的重新定位、政府公共服务功能输出模式的重新选择、政府职能调整和政府组织的重新调整四个方面。政府功能定位与政府公共服务功能输出的市场化取向、政府间关系调整的分权取向、政府组织调整的绩效化取向是改革的三大主题和实践取向，其中，公共服务的市场化是行政改革实践的核心取向。公共服务市场化的基本思路是，在公共服务供给领域引进市场机制，将政府权威与市场交换的优势相结合，以提高政府功能输出的能力。具体做法：一是将决策和执行分开，即政府更多的是“掌舵”（决策），而不是“划桨”（执行）。这是一种高层次的管理境界。二是公共服务的供给者多元并存，打破垄断，竞争发展。三是公共服务的消费者有在多元的供给者之间选择的权利和用以选择的资源。公共服务市场化的主要形式是合同出租、公私合作、用者付费制和凭单制度。合同出租是市场化最主要的形式。公共服务的诸多行业都在合同出租的范围，如环境保护、道路交通、医疗救助、社会保障、工作培训、运输服务、公共工程、精神保健、数据处理以及监狱管理（如美国加州）等。公共服务的市场化程度和实践效果在各个国家各有不同。

我国政府公共服务改革是在完善社会主义市场经济体制、受国外新公共管理改革趋势影响和实现政府服务模式转换的需要之背景下进行的。其目标是建立有限政府和责任政府，增强政府的权力效能，提高行政效率和行政质量。在政府职能重心由政治统治向社会管理位移的时代，特别是在因财政危机、官僚主义和权力腐败引发的公众对政府的信任度下降的严峻现实中，强化政府的公共服务责任是政府赢得民意的重要基础。而增强政府公共服务能力，实施公共服务的市场化和社会化改革，是当前我国行政改革的必然选择。近年来，随着市场化和社会化进程的加速，我国政府管理的某些部门、领域已经尝试利用市场机制，把一些本来不该由政府承担的职能交给市场，交给社会中介组织。如政府机关和其他公共部门（如医院）对物品的集中采购、公共工程的招标投标、土地的有偿使用、营业执照的拍卖、公共服务如环境保护和治安的委托承包等都是将市场机制引入公共部门的具体表现。

三、我国地方政府服务能力的现状分析

⒈政府的有效程度方面。在社会转型时期，地方政府角色显得模糊不清，影响了政府服务的有效性。一方面，社会与经济的转型正在冲淡一部分人的既得利益，高额的摩擦成本使得改革举步维艰，政府对社会加强控制也是理所当然。在这方面，政府的有效性体现得较为明显。另一方面，计划经济观念的沉淀以及市场理念的缺失又使得政府在矫正市场失灵方面显得力不从心。除此之外，我国地方政府服务功能的效率还体现在对市场和经济主体的“管理过度、管理不良、管理空洞”等方面。

⒉政府的法治程度方面。目前，我国地方政府的法治程度偏低。一方面是由于我国的行政法制尚不完善，行政活动中出现了大量的无法可依的现象；另一方面，有法不依、执法不严、违法不究的现象还时有发生。这不仅违背了社会主义法治行政的基本精神和根本要求，影响了行政机关公正执法和有效行政，导致行政纪律松散，政令难以畅通，更重要的是损害了行政机关在群众中的形象，不利于我国的政治文明建设和社会主义优越性的发挥，不利于地方政府服务能力的发挥。

⒊政府的公共服务能力方面。总体来说，我国政府的公共服务能力在实践创新中得到了很大提高，但不可否认，其服务层次与经济社会发展对于公共服务的要求还有一定的差距。具体表现在：一是一些地方政府公共服务意识淡薄，职责不明确，没有树立公共服务的观念；二是服务方式单一，主要以垄断方式为主，过多依赖直接手段，很少使用间接手段，习惯于发号施令，不习惯使用经济和法律手段解决问题，致使公共服务绩效整体水平不高；三是地方政府在公共服务中越位、缺位、错位现象突出。以上是导致地方政府公共服务能力明显不足的主要因素。

四、构建服务型政府，提升政府服务能力的思路

⒈由统揽一切向提供公共服务转变。政府作用的核心定位是服务。首先是提供法制服务，创造良好的社会治安环境，保证社会稳定、治安状况良好、人民群众安居乐业。其次是提供政策服务，及时发现和研究经济社会发展中的新情况、新问题，制定科学公正的公共政策，为经济运行和市场竞争创造良好的氛围。再次是提供市场服务，规范市场秩序，健全监管体系；同时，积极培育劳务市场、人才市场、资金市场和各类要素市场，使各类市场依法、高效、健康运转。最后是提供信息服务，及时公布与经济社会发展相关的市场信息、人才信息和其他信息。

⒉由直接干预微观经济活动向主要提供公共产品转变。政府要将直接抓项目、办企业转到制定经济社会发展规划，建立市场秩序，创造各类市场主体公平竞争的环境上来，从社会资源的分配者变为监管者，将现代企业经营理念诸如成本、品质、顾客满意度、服务至上等注入政府管理之中，变政府管理部门为社会服务部门，把更多的资源投入到公共教育、科学技术、文化体育、社会保障、基础设施和环境保护等公共事业之中，为社会提供更多、更好的公共产品和服务。

⒊由管理——无限政府向服务——有限政府转变。要明确政府在社会主义市场经济中的角色定位，做到有所为有所不为，强化宏观管理职能，弱化微观管理职能，将由社会组织行使的职能转交给社会组织。简化行政审批程序，减少对市场配置资源的干预，将政府目前承担的技术性、服务性、协调性工作交给社会中介组织，实行权力与利益分离，决策与执行分离，划清事权，理顺关系，实现真正意义上的公共行政。

⒋由对公民和法人的过多管制向为公民和法人服务转变。首先是强化公共服务理念，即“管理就是服务，服务就是责任”。应努力向公民和法人提供公开透明与高效、优质的服务。其次是强化依法行政理念，杜绝违法操作、违规行政和长官意志。再次是强化政务公开理念，保证广大民众的知情权、参与权和监督权。当然，政府能力的提升是一项长期、系统的工程，在这个过程中既要发挥政府的主渠道作用，更需要全社会的共同参与。

五、提升政府服务能力的对策

⒈树立“服务行政”的理念。随着社会主义市场经济体制的不断完善和经济实力的稳步提高，政府转型迫在眉睫。从传统的“管理型”政府到新兴的“治理型”政府，再到符合当今市场经济要求的“服务型”政府，这样的转型不是一蹴而就的，其前提是行政人员必须树立“服务行政”的理念，将自己的角色定位为“服务者”，而不是高高在上的“统治者”或官僚；政府公务员在为人民服务，人民也在为公务员服务。归根结底，只有具备“大服务”意识，想民之所想，急民之所急，才能进一步提高行政效能，构建“服务型政府”。

⒉加强政府与社会的协作机制建设。地方政府虽然是重要的公共服务供给主体，但在公共服务供给过程中，各级地方政府应由过去万能的供给者变为有限的供给者，要根据地方政府与社会组织在公共服务中的角色定位，重建政府与社会的合作互动关系。地方政府应抛弃公共服务的独占心态，鼓励民间组织参与提供公共服务，把政府不该管、管不了、也管不好的事交给市场、社会和企业去做，建立以政府供给为主，其他主体（私营部门和第三部门）共同参与的一主多元的公共服务供给机制。要通过培育“第三部门”和公民组织，向各种形式的非营利组织和公民自治组织授权，在政府与社会互动合作中实现地方政府公共服务能力的提升。具体措施主要有：一要把一部分竞争性、经营性强的准公共产品交给企业，减轻财政负担，以便政府将更多的财力集中到提供基础教育、基本医疗服务上来；二要大力发展商会、协会、中介组织和其他民间组织等非政府组织，充分发挥他们在提供服务、反映诉求、规范行为及化解矛盾中的作用，形成政府与非政府组织在提供公共服务中的合力；三要对非政府组织的公共服务生产和供给进行有效监管，提高其在公共服务提供过程中的自主和自律能力。

⒊推进地方政府管理方式创新，提高公共服务质量和行政效率。随着政府角色的转变，政府的管理方式也应由政治导向、经济导向转变为以服务为导向，从“管”字当头的控制型政府管理方式向立足于服务和监督的服务型政府管理方式转变，在实践中具体表现在电子政务建设和行政审批改革等方面。电子政务的实质在于政府利用现代信息和通讯技术，以便捷的方式更好地履行公共服务职能，以提高政府的效率。当前，要通过行政审批制度改革，规范审批程序，减少审批环节和步骤，节约申请者的时间，对妨碍市场开放和公平竞争以及难以发挥有效作用的行政审批坚决废止或取消，从而提高政府的管理效率，为公众提供更好的公共服务。

⒋建立政府公共服务能力考评体系。公共服务能力考评以地方政府公共服务承诺为内容，以公共服务结果为依据，能够为建立新的公共责任机制，提高公共服务质量提供重要的途径和方法。因此，各级地方政府应积极推进政绩评估系统的开发与管理，确立公共服务能力的评价指标。要把基本公共服务的满足程度纳入地方政府绩效评估体系，在民主监督、公开透明的前提下，真实地反映政府的服务能力和水平，强化考核结果的指导作用，即增加公共服务能力在地方政府工作绩效考评指标体系中的权重，将公共服务能力考评结果作为地方政府公务员职务晋升、工资调整以及奖励、培训、辞退的重要依据。

⒌提高政府运行的透明度，缩小政府与民众之间信息不对称的差距。要建设服务型政府，最关键是要提高政府运行的透明度，做到政务公开，缩小政府与民众之间信息不对称的差距。现在，各地方政府建立的电子政务大厅极大地增加了政府运行的透明度，提高了民众的行政参与程度，使行政人员与民众处在了一个较为平等的平台，而政府网站的留言板块、政务大厅的意见处理台等更是使民众变被动为主动。政府提高行政透明度，民众也逐渐加入到行政参与过程中，这样，既能够加快服务型政府建设步伐，进一步完善行政人员自身的行政行为，也能够适应市场经济发展的要求。

［1］李明强，庞明.政府能力及其提升［J］.党政干部论坛，2003，（04）.

［2］吕雉知.影响地方政府服务能力的行政文化因素分析［J］.前沿，2009，（09）.

［3］王琳，漆国生.提升地方政府公共服务能力思考［J］.理论探索，2008，（04）.

［4］徐朴.构建服务型政府与政府能力的提升［J］.成都行政学院学报，2003，（08）.

［5］黄建洪.现代化进程中的中国地方政府能力建设［J］.理论与现代化，2009，（05）.

［6］尹继卫.中国政府公共服务能力建设思考［DB／OL］.网上资料，2008－09－03.

（责任编辑：高 静）

Measures and Suggestions on Strengthen the Capacity of Government Services

Zhang Lina

Ability of government services is a measure of the strength of service－oriented government policy governing the level of ability and one of the important criteria.To improve the service capacity of local government，local governments must strengthen their service performance，and raise civil servants Su Zhi，for the masses to provide more and better public services.

ability of government services；service－oriented government；the policy level

D630.1

A

1007－8207（2010）12－0010－03

2010－10－20

张丽娜 （1975—），女，吉林松原人，吉林省社会科学院软科学所副研究员，研究方向为宏观经济。