去利益化：行政腐败的控制机理

□ 申来津，雷 洪

（武汉理工大学，湖北 武汉 430070）

去利益化：行政腐败的控制机理

□ 申来津，雷 洪

（武汉理工大学，湖北 武汉 430070）

控制行政腐败的路径有多种，但切断利益对行政权力的操控，使行政权力与行政主体的利益彻底脱钩，避免利益因素渗透到行政过程，即去利益化，是行政腐败控制最有效的途径。行政腐败存在于行政过程的各个环节，要有效控制行政腐败，必须着重解决行政立法、行政执法和行政司法中的去利益化问题，可以说，去利益化是行政腐败控制机理的内核。

去利益化；行政腐败；控制机理

司马迁在《货殖列传》中曾云：“天下熙熙，皆为利来，天下攘攘，皆为利往”。即利益是滋生腐败行为最直接的动因。因此，要控制行政腐败，必须在去利益化上下功夫，使行政权力与行政主体的利益彻底脱钩，切断权力与利益间的瓜葛，避免利益因素（含物质利益和精神利益）渗透到行政过程当中，从而影响行政行为。去利益化主要是将行政主体与行政不正当利益彻底脱钩，并不是弱化行政主体的正当利益，更不是把行政主体的正当利益如工资、奖金、补贴和其它福利去除或者避而不谈，因为正当、合法的利益是受国家法律保护的。换句话说，去利益化的实质就是去除因行政权力的利益导向性而产生的违法利益。去利益化的主体是拥有行政权力的行政机关、行政组织和个人。行政权力的特性和行政体制的缺陷致使行政主体很容易接触或获得不正当利益。而去利益化就是通过行政主体与行政不正当利益的脱钩来实现控制行政腐败的目的。

一、行政立法中的去利益化

行政立法是宪法、法律赋予政府的权力，是整个法制系统工程和行政过程的重要环节。通过行政立法促进依法行政，政府所立之法必须体现社会公正，公正是所有法律的灵魂，当然也是法规、规章的灵魂，并通过增进民主参与、强化立法监督等来确保公正精神融入法规、规章。行政立法是现代法治社会的一项必要的立法活动。然而，近年来，在我国的行政立法中存在严重的利益化倾向，部分政府部门利用掌握制定政策的权力，在部门利益的驱动下，将公共权力部门化、部门权力利益化、部门利益政策化甚至法律化。在与本部门利益密切相关的立法中，政府部门往往起到重要作用，甚至成为法律的起草者，理所当然会倾向获取更多的部门利益。在多个部门参与立法时会极力争取本部门利益的最大化，并设法通过立法形式将部门利益合法化，致使不同部门往往为争夺相关的立法权而各不相让。同时，政府部门受到某些“利益集团”的影响和驱动，为了满足某些利益集团获得更大的利益而在中间不断斡旋，在相关政策和法律上给予关照，从而实现政府部门的双赢，这种做法不仅影响和破坏了社会公正，也影响了政府的执政形象与执政能力。因此，行政立法中的去利益化是控制腐败现象发生的关键环节。

行政立法去利益化首先要规范行政立法权限。虽然在我国的《宪法》、《立法法》、《地方组织法》中明确规定行政机关必须严格按照授权范围进行立法，但在实践中一些行政机关制定的地方性条例、决定、命令等明显违背了行政立法权限范围的规定，比如越权立法。由于缺乏必要的规范和限制，不仅存在着严重的扩张本部门的权力、不当限制公民权利的情况，而且存在各部门间竞相扩张权力，造成行政权力过度介入市场的情况，既对公民自由形成限制，给市场设置了障碍，也为权力寻租提供了机会。为此，应建立行政“立法回避”制度。也就是说，立法必须代表“公共意志”，表达最广大人民的共同愿望，以维护广大人民群众的根本利益和长远利益为根本出发点和落脚点。通过立法对有利害关系的力量加以限制，使立法更能真正体现和照顾各方的利益。其次，要健全行政立法公开制度。立法公开的基本含义是将立法程序的各个阶段及阶段性成果向社会公开，包括有关规范性文件的各种草案、说明、背景材料、立法讨论中的会议记录以及立法机关的会议等。立法公开不仅有助于提高公众的法治意识，而且有助于使公众对行政机关行使立法权的情况进行监督，防止由于不当利益与立法权的结合导致的权力滥用和腐败。通过完善立法公开制度，保证各个环节都能公开，增强立法的透明度，提高立法的民主化和科学化程度，保证法规质量。再次，要完善行政立法的民主参与机制。现代国家为行政权力的运作设置了多种民主参与机制，包括行政政策形成过程的参与机制、行政计划编制过程的参与机制、行政立法过程的参与机制、行政执法过程的参与机制、行政监督和救济过程的参与机制乃至整个行政过程的参与机制。于是，行政公开、行政听证、专家论证、征求意见等各种各样的制度得以确立并不断推进，人民在行政立法乃至一般的行政政策形成过程中的作用受到了空前的重视。我国1982年通过的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）也明确规定了人民主权的原则。《宪法》第2条规定，一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。行政过程的参与机制便是对这种宪法原理的制度保障，它要求把握民众的需求并不断提高民众的满足度，通过民众直接参与行政过程，达到提高行政效率和服务能力的目的。众所周知，公权不能私用，私用就是腐败，私用就是违法。公权乱用，行政不作为，显失公平，同样是腐败。作为法律的外在技术品质，法律理性表现为经由程序公正、法律推理、法律论证以及各种具体部门法的一系列制度安排和法律技术，［1］只有在广泛民主参与的条件下才能充分表达。最后，要完善行政立法监督机制。行政立法监督能有效地防止部门和地方性法规与宪法、法律之间的相互抵触，保证法规的客观公正，保障立法工作的顺利进行。通过行政立法监督制度的完善，能够避免立法利益化倾向和可能出现的法律冲突。完善行政立法问责制，使行政立法通过民主方式和多数决定原则获得正当性，能够避免行政立法成为个别人或者集团谋求私利的制度化过程。

二、行政执法中的去利益化

行政执法是指行政机关和法律、法规授权的组织在行政管理活动中行使行政职权，依照法定职权和法定程序，将法律、法规和规章直接应用于公民、法人或其他组织，使国家行政管理职能得以实现的活动。行政执法的目标以公民权利与社会利益为核心，行政执法是行政法治系统的重要组成部分。经过长期不懈的努力，我国在行政执法领域已基本解决了有法可依问题。但是，由于行政不正当利益对行政权力的影响，行政执法还存在不少问题，比如多头执法、多层执法、以罚代法、越权执法、乱收滥罚等行政乱作为和行政不作为现象，对部门利益和个人利益的追求严重干扰了依法行政的进程，侵害了社会公正。为此，首先，应实行以教育为目的的预警执法制度。在行政执法过程中，应以教育或警告行政相对人守法为先，代替“执法就是罚款、罚款代替整改”的片面执法行为。要求行政执法主体视行政相对人违法情节轻重依法酌情实行预警执法，行政执法机关对初次违法且违法情节轻微的，应当发出行政执法提示单进行预警，责令其限期整改；当事人不听告戒或不予整改，继续坚持违法活动的，再依法给予行政处罚。预警执法制度的实施能够避免行政权力与行政不正当利益的结合，能够改变滥用权力对有利可图的地方重复执法以及不同行政机关争夺不当利益的状况。其次，行政执法要公开透明。行政执法公开透明是保证执法效果和提高执法水平的关键环节，是加强外部监督和规范执法程序的重要保证，是防止权力滥用和权力腐败的重要措施。通过执法公开，能够使执法主体、执法权限、执法依据和执法流程等透明公开，不仅有利于保障人民群众的知情权，增强执法机关的公信力，而且有利于拓宽行政机关收集群众意见和建议的渠道，更好地结合实际来规范执法行为，防止滥用执法权力。第三，合理准确地运用行政自由裁量权。行政自由裁量权是行政机关依据赋予其权力的法律、法规所规定的法律目的、精神、范围和行政合理的法治原则，基于客观实际情况自行决定具体行政行为的权力。行政自由裁量权具有广泛性、灵活性的特点，决定了它有被滥用的可能性和较大的危害性 （主要表现在对行政相对人合法权益的侵害、对执法机关公信力的危害等）。因此，运用行政自由裁量权必须恰当合理。这就要求行政主体必须站在“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的高度，把握行政自由裁量权行使中的合法性、合理性、公开性、一致性、教育性和廉洁性，依照被处罚人的违法事实、情节轻重、是否初犯、主观动机、危害程度等具体情况，按照行政处罚手段与处罚目的之间的比例原则，参照类似案件的处理情况，在相同案件同等情节的处理上应保持基本一致，依法准确、合理地运用自由裁量权，避免因不正当利益因素的影响而造成行政自由裁量权在运行中的偏离。第四，依法行政许可。依法行政许可就是指具有行政许可权的机关和行政人员严格按照《行政许可法》等法律、法规中规定的一系列原则、程序和制度来办事，否则就是违法或非法行为，要得到纠正并承担相应的法律责任。通过法律、法规对行政许可权进行限制和约束，能够预防和减少行政许可环节中腐败现象的滋生与蔓延。第五，完善行政执法责任制度。行政执法责任制是关于行政机关的法定职责及其法律责任与追究的法律制度的总称。完善和落实行政执法责任制，有助于以制度的形式将散见于法律、法规、规章中的行政执法责任集中化、明晰化，并与行政执法主体挂钩，将责任落实到具体的行政执法机关、行政执法岗位和行政执法人员当中，做到权责统一、责任明晰、各守其岗、各尽其责，提高行政执法水平。同时，也有利于遏制违法执法、徇私枉法、贪污受贿、失职渎职、滥用职权、刁难群众和侵犯公民、法人或其他组织合法权益等行为的发生。

三、行政司法中的去利益化

行政司法是指行政机关根据法律赋予的司法职能，依法居中对行政争议和与行政管理相关的民事纠纷进行公平、公正裁断的准司法行为的总称。［2］（p45）行政司法是现代国家行政管理职权的重要组成部分。行政司法是现代民主法制的重要环节，在社会中发挥着重要作用。行政司法的存在和发展，不仅有利于促进行政程序法制化和行政管理民主化的进程，而且有利于促进行政行为的规范化、程序化，有利于行政机关加强对自身行政行为的监督、审查以及救济，这正是行政司法价值功能的体现。行政司法的实质就在于以间接手段而不是以直接的行政命令手段来管理，它以调处纠纷和对行政机关自身行政行为的规范化、程序化为中介，对市场经济秩序进行宏观调控，引导和矫正市场经济主体的行为。不仅如此，行政司法行为通过及时、便捷地解决纠纷，对维护安定团结、保持社会稳定也有积极意义。

行政司法去利益化必须考虑四个方面的问题。一是行政裁决与去利益化。行政裁决是指行政主体依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷进行审查并作出裁决的具体行政行为。行政裁决具有特定的限制性，只有当民事纠纷与行政管理事项密切相关时，行政机关才能依法裁决处理。行政裁决不同于一般的具体行政行为，具有准司法性。去利益化要求行政主体在行政裁决时将行政主体的个人利益与不正当利益 （由人际关系等因素引起）脱离，严格按法律明确规定的程序，客观公正地审查证据，调查事实，依法作出公正的裁决，避免越权裁决或违法裁决现象的发生。二是行政仲裁与去利益化。行政仲裁是行政机关的特定机构以第三人的身份对特定的纠纷或争议居中作出公断或裁决的一种行政司法活动。它按照特有的仲裁程序并由特定的机构进行，因此，其具有较明显的司法性和较强的法律效力。行政仲裁具有执行力，一方当事人对仲裁机关送达的行政仲裁决定逾期不向人民法院起诉又不履行的，另一方当事人可以向人民法院申请强制执行。现阶段，行政仲裁还存在不少问题，行政仲裁向民间仲裁改革的力度有待加强，部分仲裁委员会办事机构的负责人依然由行政官员兼任，办事机构受行政机关的干扰和控制（如行政干预、地方保护），严重影响了行政仲裁机构正常独立地开展工作，导致仲裁机构自主权不够，不利于自我管理。同时，还会给行政官员提供以权谋私、侵占财产、任人唯亲、权钱交易的场所。去利益化要求行政裁决要独立公正地进行，行政官员与行政裁决主体利益脱离，以达到预防和控制行政腐败的目的。三是行政复议与去利益化。行政复议是行政机关内部的层级审查制度，通过上级行政机关对下级行政机关的监督，促进行政机关依法行使职权，防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或其他组织的合法权益。由于部分单位的领导怕承担责任、怕得罪人或出于地方保护思想，对行政复议工作态度消极或者不适当的干预，具体实施行政管理职能的机构也往往对行政复议机构施加压力，使得行政复议功能严重萎缩。去利益化就是要求实施具体行政行为的行政机关与行政复议机关的利益脱钩，使行政复议程序司法化，实行行政复议开庭审理制度，防止权力滥用导致的违法和腐败。四是行政监督去利益化。行政监督是指监督主体依照宪法和法律对国家行政机关及其工作人员所进行的监察和督导。有广义和狭义之分，广义的行政监督是指执政党、国家机关、社会政治力量、公民对政府及其工作人员的行政行为所实施的监察和督导；狭义的行政监督仅指行政机关对自身及其工作人员的行政行为所实施的监察和督导。［3］（p4）本文所讲的行政监督取广义。从我国的行政监督体系来说，具体包括内部监督（行政隶属监督、行政监察监督、行政审计监督等）和外部监督（国家权力机关监督、司法监督、政党监督、社会监督等）。行政监督不仅是加强依法行政和民主政治建设的需要，也是提高行政效率的需要，更是加强廉政建设的需要。行政权力不受制约就会导致权力滥用，行政权力的滥用必然导致腐败。行政监督是制约行政权力的手段之一，通过对行政权力的运行状况实施及时有效的监督能够预防和减少腐败现象的发生。但是，通过对行政腐败案例的剖析可以看出，行政监督依然存在较大的缺憾，特别是在行政监督体系不断完善的过程中，行政监督对行政权力腐败的制约失范，其原因在于监督者和被监督者之间存在利益联系。监督者不具有独立的地位，即使被监督者的腐败行为存在，监督者考虑更多的往往是个人利益或部门利益的得失，这样，不仅使行政监督形同虚设，而且对行政主体的腐败行为也起不到威慑作用。行政监督的目的之一在于制约行政腐败，促使行政主体与不正当利益脱钩，而行政监督的利益化却反而促进了行政主体与不正当利益的结合，使制约行政腐败的目的落空。因此，行政监督去利益化是一项艰巨而复杂的工作，需要调动全社会的力量，对行政权力的行使过程进行全方位的监督。

［1］许章润.法律的实质理性［J］.中国社会科学，2003，（01）.

［2］应松年.行政法新论［M］.中国方正出版社，2004.

［3］黄国甫.中国行政管理新探［M］.湖南人民出版社，2006.

（责任编辑：高 静）

To the Benefit：the Control Mechanism of Administrative Corruption

Shen Laijin，Lei Hong

Control the path of a variety of administrative corruption， but cut off the interest on the manipulation of executive power，executive power and administrative subject to the interests of complete decoupling，to avoid interest factors penetrate into the administrative process，that is，to the benefit，administrative corruption is the most effective way to control.Administrative corruption exists in all aspects of administrative processes，to effectively control administrative corruption，we must focus on solving the administrative legislation，administrative law enforcement and the administration of justice to the interests of the problem，it can be said to the interests of administrative corruption is the control mechanism of the kernel.

to the benefit；administrative corruption；control mechanism

D523.4

A

1007－8207（2010）12－0026－03

2010－08－24

申来津 （1965—），男，河南郑州人，武汉理工大学文法学院教授，研究方向为行政法治；雷洪 （1980—），男，湖北武汉人，武汉理工大学文法学院研究生，研究方向为行政法治。

本文系最高人民检察院检察理论项目 “职务犯罪控制的机理研究”的阶段性成果，项目编号：GJ2008C12。