我国新型农村养老保险制度实施对策刍议

□梅少粉，张英魁

（曲阜师范大学，山东日照273165）

我国新型农村养老保险制度实施对策刍议

□梅少粉，张英魁

（曲阜师范大学，山东日照273165）

新型农村养老保险制度的实施是我国社会主义新农村建设背景下的一大重要举措，具有重要的现实和理论意义。为保证新农保制度科学有效的实施，需要采取以下措施：充分考虑农民享受新农保金额的实际购买力，建立动态的新农保标准计算体系；健全新农保基金的社会监督机制，以确保新农保基金的安全；关注投保期内农民境况的变化，完善未达到最低参保时限要求的农民参保金过户与返还制度；探索最需要新农保却无力参保问题的解决途径，确保新农保政策涵盖最需要的群体。

新农保；农民；实际购买力；社会监督机制

农村养老保险一直是“三农”问题中备受关注的问题。我国政府从20世纪80年代中期开始就探索性地建立了农村社会养老保险制度，到目前为止，农村社会养老保险已有20余年的历史。在当今新农村建设的大背景下，农村养老问题更是被提上了议事日程，因此，实施新的农村养老保险制度势在必行。基于此，2009年8月，中央开展了新型农村养老保险试点工作。新型农村社会养老保险主要包括两个方面，一是实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老办法，国家财政全额支付最低标准基础养老金；二是实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法，地方财政对农民缴费实行补贴。中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助，对东部地区补助50%，确保同一地区参保农民将来领取的基础养老金水平相同。地方财政对所有参保农民给予缴费补贴，对农村重度残疾人等困难群体代缴部分或全部最低标准保险费，对选择较高档次标准缴费的农民给予适当鼓励。个人账户养老金依据本人缴费多少和年限长短，有高有低，多缴多得，长缴多得。新型农村养老保险作为一项时间跨度长、空间跨度广的再分配公共利益的公共政策，在试行阶段具有非常重要的意义。因此，在现阶段，必须解决新农保政策的合法化与科学化问题，以期为获得全社会农民的认同和切实保障农民养老权奠定坚实的基础。笔者据此提出以下四点对策：

一、基于实际购买力，建立动态的新农保标准计算体系

在新农保实施过程中必须充分考虑农民享受新农保金额的实际购买力，建立动态的新农保标准计算体系。所谓实际购买力（real purchasing power），是指货币能够买到的实际商品和劳务的数量。货币的价值不再用其本身的含金量而是用其购买到的商品和劳务来衡量。随着社会经济发展水平的不断提高，货币的实际购买力也会发生相应的变化。由于贮藏货币的存在，货币总量与流通货币量被分裂成两个不同的数量概念。货币总量决定货币的实际购买力，流通货币量决定货币的市场购买力。在经济过度增长的条件下，贮藏货币累积性增加，两种货币购买力的相对独立运行越来越明显。流通货币转化为贮藏货币，一方面，在实际上降低了贮藏货币的购买力；另一方面，在观念上抬高了贮藏货币的购买力。近年来，国家连续8次下调银行存款利率，利率水平已从1993年的10．9%下降到现在的2．25%。再加上通货膨胀的影响，基金要保值已相当困难，更不用说增值。

从新农保的资金筹措来源看，三方共筹的实际额度是依照当前社会消费水平作为参照标准的，三方承担的金额比例也是依照这个标准确定的。应当明确的是，固定金额的实际购买力是伴随着整个社会经济状况变化的，今天每月100元的生活保障标准可能给予农村养老以基础性支持，但15年之后这一额度是否具有当前的基础性作用应该引起理论界与实务界足够的重视。所以，中央和地方财政预算有必要每年确定一定比例来充实农村社会养老保障基金，而且要随经济的发展同步增长。目前，由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数农民的投保金额都集中在最低档次的投保水平上。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费15年后开始领取养老金，每月可领取100元，这对农民来说很难保证其基本生活。因此，从长远发展来看，必须要建立一种动态的计算方法，充分考虑购买力变化的因素，以确保新农保资金对农村养老支持的有效性。这种计算方法应该在试点阶段逐渐引入并进行多区域的试验。

二、健全社会监督机制，以确保新农保基金的安全

据统计资料显示，仅2007年上半年就查处了5起社会保障金被挪用案件：河南省濮阳市劳动保障局以减免企业应缴870多万元养老保险费为代价换取6辆轿车使用权案；黑龙江省阿城市社保局将918万元借给企业用做流动资金和担保利息案；浙江省温州市劳动保障局计财处用社保基金600万元购买国信优先股案；四川省眉山市青神县政府挤占挪用社保基金1245万元案；湖南省益阳市大通湖区北州子镇政府弄虚作假套取社会保险基金69万元案。其实，社保基金被侵占挪用的事例早已有之。据不完全统计，1998年以来，全国清理回收挤占挪用社保基金160多亿元，至2005年底，还有10亿元没有回收入账。截至“十五”期间，劳动和社会保障部接到挤占挪用社保基金举报案件96件。笔者认为，案件频发的重要原因是违规投资和监管不到位所致。目前，我国社保基金的统筹层次较低，虽然中央要求做到省级统筹，但实际上大部分地区仍然停留在市县级统筹的层面，基金的接触面很大，这无疑增加了监管的难度；同时，各地社保管理部门普遍面临队伍、人才以及手段都跟不上现实监管需要的困境。此外，在法律法规对社保基金安全性提出明确要求的同时，也对基金的增值保值提出了要求。因此，有些地区就打着增值创新的旗号违规挪用社保基金进行投资活动。

通过城市社保基金被挪用的案例我们可以发现，缺乏切实有效的社会监督体系是其根本原因。新农保基金涉及亿万农民未来的生活来源问题，如何确保这笔资金的安全运作、保值增值，是新农保面临的一大挑战。因此，必须杜绝基层政府因推进自我发展战略而挪用新农保基金的现象，坚持专款专用的原则，加强社会监督。除了政府应主动自觉实行阳光账户工程，即定期公开新农保基金状况之外，以县域为单位的公民组织监督具有更为根本性的价值。公民组织的监督可以依托在类似于新农保基金公民监督委员会这样的民间组织，由其代行新农保基金的审查权，确保农民的知情权，定期审查新农保基金账户和保值增值情况并向区域内的农民公布。公民监督委员会的构成应包括相关专业人员，可通过聘请等方式产生。其他成员可由公民组织推荐，通过民主选举方式产生。各级财政和劳动保障部门都要制定新农保基金管理办法，建立基金的内审稽核制度。各级社会保险基金监督部门要将新农保基金纳入日常的监督管理范围，对基金使用、投资运营进行规范和定期检查；同时，加强财政监察、审计监督和社会监督。对于老农保基金，由劳动保障部门、财政部门、审计部门共同对老农保基金清理整改提出具体的指导意见，并设立由各级政府组建的基金管理委员会和由缴费人、受益人和社会公益组织共同组成的相互监督、相互制约的养老保险监管机构。

三、关注农民投保期内的变化，完善参保金过户与返还制度

新农保政策规定农民最低参保年限在15年以上，这一规定将带来政策效果检验的滞后性。在较长时期的政策执行过程中，参保农民自身境遇必然会发生很大变化。比如经济地位、家庭结构、身体健康状况等，这些变化无疑会影响农民的继续参保行为，尤其是依据自身状况对新农保预期收益和作用的判断可能会造成农民选择中止参保。因此，建构机动灵活的进入与退出机制，探索参保金过户与返还方式，避免政策执行中的纠纷，保证公共政策的完整性与科学性，是试点阶段应探索的重要问题。笔者认为，在此阶段应认真探索，积累经验，反馈新农保政策运行的相关信息，为完善政策奠定坚实的基础。只有不断调整和完善新农保政策，才能更好地实现政策的合法化，才能获得农民更广泛的认同。

目前，新型农村基本养老保险制度还是一个相对封闭的制度体系，从长远发展的角度看，其必将变成一个开放的制度体系。因此，对个人账户的设计和管理要体现弹性化要求，即能灵活处理“参保人身份、缴费方式、携带转账、中止和恢复、税收减免”等信息，以适应农民在各类经济活动情况下的缴费方式和农民地域流动的需要，保证账户的可携带性，“让参保农民可终生随时随地办理缴费、查询和领取养老金的手续”。同时，建立“锁定账户”，即在参保人达到规定领取养老金年龄之前，不得提前支取账户资金。个人账户最好由具有托管资格的银行保管并向参保人进行信息披露，让投保人参与管理个人账户。

完善参保金的过户与返还制度，需要建立动态缴费增长机制。明确农村社会养老保险预期领取的养老金标准不低于当地农村最低生活保障标准，不高于当地上一年城镇职工养老金平均水平。缴费标准随着预期领取的养老金标准的变化而调整，实行动态缴费。参保人员预期领取的最低养老金水平可与农村低保水平衔接，以解决原制度缴费随意、预期领取的养老金水平过低的问题，低标准起步也有助于将更多的农民纳入社会保障体系。同时，要保证农民交纳的保险费必须全部进入个人账户。

四、关注无力参保者，涵盖最需要的群体

虽然农村养老保险制度在我国农村从建立到今天已经有20余年的历程，但其覆盖面还很狭窄。从总人数上看，截至2005年底，参保人数只有5442万人，这与我国8亿多的农村人口相比是一个非常小的数目。从分布地域看，农村养老保险制度建立起来并正常运作的主要还是经济较为发达的地区，如沿海地区、城乡结合部等。而真正贫穷的地区，如中部的贫困地区还远没有引入社会养老保险制度。在一些不发达地区虽然存在农村社会养老保险制度，但其覆盖对象大多限于村干部、镇干部，而普通农民却没有被纳入保障范围。另外，数量庞大的农民工群体也没有被纳入保障范围。

到2005年为止，全国有5374万人参加了农村养老保险，覆盖人数仅占农业劳动人口的7%，有355万参保农民领取了养老金，只占农村老年人口的6%。而且我国目前开展养老保险的大多数地区是经济比较发达的地区，参加养老保险的群体基本上是较为富裕的农民，因此，经济不发达或落后地区的农民不能从养老社会保险制度中获益，而现实中恰恰是后者最需要农村养老保险制度给予保障。2006年，劳动与社会保障部在全国选择8个不同类型的地区进行了新农保试点，不过，这些新型制度的实施还没有上升到全国性政策试点的高度。尤其是对于经济状况不是很好的特困家庭，在筹资上难度很大，即使参加了养老保险，但在目前较低补偿水平的情况下，也难以享受养老保险所提供的服务。

以往农村社会养老保险制度“保富不保穷”，穷困者不能从农村社会养老保险制度中受益，这无疑违背了社会保险制度再分配的根本原则。温家宝总理在实施新农保试点工作会议上曾强调指出：要坚持因地制宜，中央确定新农保的基本原则和主要政策，由各地结合本地经济发展水平、集体经济实力和农民收入水平等实际情况制订具体办法和试点实施方案。特别是在中西部经济欠发达地区，贫困农民群体仍然普遍存在，是新农保急需关注的对象。

一般而言，农村中对新农保最为关注、最为需要的群体是农村中相对弱势的贫困者。新农保政策归根结底是为了解决农民在劳动能力退化之后缺乏生活资料来源的问题，关注重点在于为老年农民生活必需品提供保障。这对于贫困、家庭结构失衡、生活负担过重的农民最具吸引力。但现实却是生活的窘迫使他们无力缴纳参保金，他们渴望纳入新农保体系却力不从心，这就造成了最需要群体无力参保的困局。因此，地方政府应借助于整体社会保障体系的完善，在新农保试点阶段进行卓有成效的制度创新，确保新农保政策涵盖最需要的人群。

需要指出的是，在新农保的试点阶段需要关注的问题不仅仅局限于以上所论，新农保基金的保值增值问题同样具有重要的价值。另外，经济发展程度不同区域间的三方筹措额度比例的确定、地方政府筹措部分来源以及如何避免地方政府筹措资金时对农民进行变向的剥夺等，均会影响新农保政策实施的效果，甚至会影响到社会稳定。所以，只有在科学发展观指导下科学推进新农保试点工作，让专家、公民组织、农民群体和政府加强沟通，多元参与，才能够为新农保制度在全国的推广奠定良好的基础。

［1］黄燕．从山东模式看我国养老保险模式的选择［J］．学习与实践，2008，（12）：134．

［2］欢佩君．中国农村社会养老保险存在的问题与对策［J］．河北农业大学学报（农林教育版）2008，（03）：103．

［3］2010年中央一号文件［Z］．

［4］2010年温家宝总理政府工作报告［R］．

［5］2006年中央一号文件：关于推进社会主义新农村建设的若干意见［Z］．2005－12－31．

（责任编辑：高静）

The Study on the Countermeasures of China＇s New Rural Endowment Insurance＇Implementation

Mei Shaofen，Zhang Yingkui

The implementation of new rural endowment insurance is an important progress in China，especially in the situation of building a new socialist countryside．It is taking the socially vulnerable groups of farmers into account，considered important practical and theoretical significance．To ensure that the new rural endowment insurance is completed scientifically and effectively，the following measures should be taken：Firstly，the farmers＇real purchasing power should be fully considered，and a dynamic insurance standard computing system should be built．Secondly，a social supervision mechanism should be improved，to ensure the safety of the funds．Thirdly，we should concern the change of the insured farmers＇life during the period，improve the transfer and return system of these farmers who are under the minimum enrollment，and the requirements of their insured money．Finally，we should keep exploring solutions for these who are in the most need of protection but unable to，and be sure that the new agricultural insurance policy encompasses the most in need．

：new rural endowment insurance；farmers；real purchasing power；social supervision mechanism

D632．1

A

1007－8207（2010）07－0057－03

2010－03－26

梅少粉（1985—），女，山东菏泽人，曲阜师范大学政治与社会发展学院教师，硕士研究生，研究方向为政治社会学；张英魁（1972—），男，辽宁朝阳人，中国政法大学政治与公共管理学院博士后研究人员，曲阜师范大学新农村研究中心副教授，政治与行政学研究所所长，硕士研究生导师，研究方向为政治学理论、农村社会发展。