欧盟东扩与西方式民主制度在中东欧的确立

高 歌

欧盟东扩与西方式民主制度在中东欧的确立

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21年前，中东欧大地风云突变，各国共产党相继丧失执政地位，社会主义政权如多米诺骨牌般倾覆，由此开始了从苏联模式的社会主义政治制度向西方式民主制度的转轨。几乎与此同时，绝大多数中东欧国家把“回归欧洲”作为外交战略取向，寻求加入欧盟。

21年后，波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亚、罗马尼亚和保加利亚已成为欧盟成员，克罗地亚的入盟谈判接近尾声，马其顿获得了欧盟候选国地位，黑山、阿尔巴尼亚和塞尔维亚递交了入盟申请，波黑与欧盟签署了《稳定与联系协议》。除波黑外，中东欧国家都实现了不同政党或团体的轮流执政，西方式民主制度有效运作，很难逆转。

21年间，欧盟东扩与中东欧国家的政治发展进程并行不悖，欧盟成员资格的前景及成员资格本身对西方式民主制度在中东欧的确立与巩固起到助推作用。

与前几次扩大相比，欧盟东扩更为看重对中东欧国家的政治要求。早在欧共体与中东欧联系国签署的协定中，就包括“支持”中东欧国家“正在出现的政治和经济变化”，为它们“完全融入民主国家的共同体和逐渐与共同体建立友好关系创造便利”，“经济关系的发展将使政治上更为一致”等内容。在1993年6月欧共体哥本哈根首脑会议提出的入盟标准中，政治上“保证民主、法治、人权以及尊重和保护少数民族的制度的稳定”被列在了首位。这也是欧盟扩大历史上首次对申请国提出政治标准。自1997年7月以来，欧盟委员会通过一年一度的评估报告指出申请国与入盟标准的差距和今后的努力方向。而在入盟谈判所涉及的31个领域中，共同法律、司法和内务合作等是其中重要的组成部分。由于加入欧盟是中东欧国家主要政党和历任政府的共同选择，欧盟提出的政治要求得以促使它们在民主和法制上向欧盟成员国看齐，建立稳定的西方式民主制度。

对于波兰、匈牙利、捷克、斯洛文尼亚这些“民主先驱者们来说，欧盟的政治条件性并不是其继续民主道路的必要条件”*周弘、[德]贝娅特·科勒-科赫主编：《欧盟治理模式》，北京：社会科学文献出版社2008年版，第148页。，只是在很大程度上加快了西方式民主制度确立与巩固的进程。“在转轨开始时最有可能被纳入西方一体化范畴(尤其是被吸收进欧盟和北约)的国家，它们的后共产主义民主化更为迅速，更难以逆转。”*Grigore Pop-Eleches,“Between Historical Legacies and the Promise of Western Integration:Democratic Conditionality after Communism”,East Europe Politics and Societies,February 2007,Volume 21,No.1.

对于斯洛伐克、保加利亚、罗马尼亚这些“不稳定的民主国家”来说，“欧盟的政治条件性在支持民主力量和锁定民主改革方面更为有效”*Grzegorz Ekiert,Jan Kubik,and Milada Anna Vachudova,“Democracy in the Post-Communist World: An Unending Quest”,East Europe Politics and Societies,February 2007,Volume 21,No.1.。特别在1997年12月欧盟卢森堡首脑会议决定在来年春天启动与波兰、匈牙利、捷克和斯洛文尼亚谈判后，清晰的成员资格前景“给那些被排除在外的国家发出了一个明确信号，通过进行必需的变化，能够得到更多回报”*Tim Haughton,“When Does the EU Make a Difference? Conditionality and the Accession Process in Central and Eastern Europe”,Political Studies Review,May 2007,Vol.5,Issue 2.。正是在这一信号驱使下，斯洛伐克完成了欧盟期待中的政党权力转换，开展了一系列符合欧盟要求的改革。1999年10月欧盟委员会的评估报告肯定了斯洛伐克的变化，认为它达到了哥本哈根政治标准，建议开启与斯洛伐克的谈判。保加利亚和罗马尼亚也不在受欧盟卢森堡首脑会议邀请开始入盟谈判的国家之列，这意味着它们必须在满足哥本哈根标准方面多做工作。为此，两国着手行政和司法改革，通过了行政法、公务员法等法律，以提高行政管理水平、加强法制、打击腐败，罗马尼亚还对被抛弃儿童、罗姆人和匈牙利族人问题给予了特别关注。

2000年2月，欧盟与斯洛伐克、保加利亚和罗马尼亚的入盟谈判启动后，欧盟成员资格的确定前景进一步推动三国在向西方式民主制度转轨的道路上前行。为缓解2000年11月欧盟委员会评估报告对斯洛伐克司法独立、打击腐败和行政管理等状况的不满，2001年2月，斯洛伐克议会通过了独立以来涉及内容最为广泛的宪法修正案，规定国际条约的地位，重新确定宪法法院的权力，在人权保护领域设置查弊官，为改革司法和行政铺平了道路。同样，保加利亚和罗马尼亚也按照欧盟要求，修订宪法，通过反腐败法等法律，以加速行政和司法改革，大力整治腐败。2004年5月，斯洛伐克终于赶上欧盟东扩的第一波浪潮，与波兰、匈牙利、捷克和斯洛文尼亚携手跨进欧盟的大门。2005年4月，保加利亚和罗马尼亚也与欧盟签署了入盟条约。但欧盟没有就此停止对保、罗两国政治发展的规范和引导，而是设置“特保条款”，规定两国如不能满足2007年入盟的条件，将可能被推迟一年入盟。6月，欧盟负责扩大事务的委员奥利·雷恩向两国发出警告信，声称如果不按时进行司法改革，将可能推迟两国的入盟时间。10月，欧盟委员会发表评估报告，认为罗马尼亚在打击腐败等方面仍需努力，并对保加利亚司法和内务改革及地方政治改革等五大领域表示严重关注。针对报告指出的不足，罗马尼亚总统特拉扬· 伯塞斯库发出惩治腐败的号召，保加利亚于2006年3月通过宪法修正案，重新规定了议员司法豁免权、司法部长权限以及最高司法委员会官员任免等条款。但2006年5月的欧盟委员会评估报告仍以保加利亚在反腐败、打击有组织犯罪、司法改革和罗马尼亚在技术标准方面存在问题为由，决定推迟到10月再决定两国入盟时间。在这一决定的鞭策下，两国在满足入盟标准方面取得一定进展。2006年9月，欧盟委员会建议两国于2007年1月加入欧盟，但保留对其司法体制和反腐败状况继续进行监督的权利。两国入盟后，欧盟委员会多次发表评估报告，敦促两国，特别是保加利亚加大打击腐败和有组织犯罪的力度，甚至以保加利亚在反腐败和有组织犯罪以及妥善使用欧盟资金等方面与欧盟标准存在较大差距为由，冻结了8亿欧元的援助，注销了其中的2.2亿欧元。欧盟的这些举措促使两国撤换了涉嫌腐败的多名高官，保加利亚还通过了有关利益冲突的法案，并增设一个部长职位，负责管理欧盟援助资金。

对于政局不稳，甚至一度陷于战乱的西巴尔干国家，从“鲁瓦约蒙进程”到“地区立场”，再到“稳定与联系进程”，欧盟一直致力于帮助和推动它们实现和平与稳定，保护人权和少数民族权利，确立西方式民主制度。

自与欧盟开始《稳定与联系协议》谈判以来，西巴尔干国家便按照欧盟要求完善司法体制、实行行政改革、打击贪污腐败，并与联合国前南斯拉夫问题国际刑事法庭全面合作，波黑还通过了警察体制改革方案。《稳定与联系协议》签订后，西巴尔干国家的政治发展继续受到欧盟的引导和带动。在马其顿，欧盟主导的《欧赫里德协议》结束了马其顿安全部队与阿尔巴尼亚族“民族解放军”半年多的武装冲突，促使马其顿修改宪法、打击犯罪、建立独立的司法权、完善选举制度等一系列基本制度，其实施本身亦成为“把马其顿从‘潜在候选国’提升为‘候选国’的先决条件”。*Roberto Belloni,European integration and the Western Balkans：lessons,prospects and obstacle,Journal of Balkan and Near Eastern Studies,September 2009,Volume 11,Number 3.果然，在马其顿按照《欧赫里德协议》重新划分有利于阿尔巴尼亚族的行政区划后，它获得了欧盟候选国地位。同时，欧盟还启动了“配对计划”，帮助马其顿改造内政司法系统。此后，为尽早启动入盟谈判，马其顿着力保证议会和总统选举的公正和平稳举行，增进党派之间合作，并寻求解决与希腊的国名之争。克罗地亚为开启入盟谈判并推动其顺利进行，加强与联合国前南斯拉夫问题国际刑事法庭的合作，开展司法改革、反贪腐、提高行政效率等工作，并在欧盟的提议和敦促下，与斯洛文尼亚签署了边界仲裁协议，为解决两国独立时遗留下来的边界争端铺平了道路。阿尔巴尼亚为加快入盟步伐，继续坚持民主原则，深化政治和司法改革，实行权力下放，打击腐败现象和有组织犯罪，并多次改组政府。黑山为满足入盟条件，通过了独立后的首部宪法，2009年1月，政府还以需要完整的4年任期应对黑山递交入盟申请后的繁重义务为由，建议缩短任期，提前选举。在3月举行的议会选举中，原执政联盟取得胜利，宣称要尽快把黑山带入欧盟。在塞尔维亚，《稳定与联系协议》的签署在某种程度上提升了拥护入盟的“为欧洲的塞尔维亚”竞选联盟的支持率，促使它赢得了2008年5月议会选举的胜利。新政府成立后，全面履行与联合国前南斯拉夫问题国际刑事法庭合作的义务，将波黑塞族前领导人拉多万·卡拉季奇引渡到前南刑庭。在波黑，国际社会驻波黑高级代表(同时也是欧盟驻波黑特别代表)要求波黑加速入盟所需的改革，并支持前南刑庭的工作。

随着欧盟东扩进程在七个中东欧国家的完成，中东欧新成员国的西方式民主制度面临新的挑战。作为欧盟成员国，中东欧国家不仅处在本国政权的统治之下，还受到欧盟首脑会议、欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院等欧盟机构的管治。这种多层次、多中心的管治易于削弱国家议会的权力，难以保证决策的透明度和决策者采取负责任的态度，并且使成员国公民孤立于决策进程之外，无力对其发挥影响，对处于欧洲外围的中东欧国家的公民更是如此。更何况，“当欧盟逐渐成为一个超国家的管治主体时仅靠成员国政府的授权是与欧洲长期以来形成的，特别是已在国家政治中日趋完善的议会民主和人民主权政治传统相矛盾的”*郇庆治著：《多重官治视角下的欧洲联盟政治》，济南：山东大学出版社2002年版，第271页。。如何在本国范围内及欧盟层面上确保西方式民主制度的生存和发展将是中东欧新成员国面对的新课题。

中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所