公共危机中的社会动员战略研究——以汶川大地震为例

□杨渝南 [西南科技大学经管学院 四川绵阳 621010]

公共危机中的社会动员战略研究
——以汶川大地震为例

□杨渝南 [西南科技大学经管学院 四川绵阳 621010]

5月12日汶川地震是对我国灾害应急救助体系的一次直接考验。面对大的自然灾害，仅仅依靠政府的力量很难形成快速、高效、协调的应急机制，因此在政府主导的前提下，最大限度地进行社会动员，调动社会资源共同应对危机是提高应急管理效能的重要因素，本文从战略研究的角度，提出了对社会动员进行战略管理的若干建议。

公共危机; 社会动员; 战略研究

5.12汶川大地震造成上万亿元的财产损失、近9万人死亡、37万多人受伤、4500多万人无家可归。面对这个巨大灾难引起的公共问题，除了政府部门作为管理主体积极地行动，其他的社会组织，甚至包括一些私营企业和个人都在积极地参与整个救援活动和灾后重建工作。在这个过程中，如何定位其他多元参与主体的角色和功能，如何动员各参与主体协调有效地发挥各自的作用，需要我们引入战略管理的工具和手段，研究社会动员的战略性问题。

一、公共危机的概念与特征

公共危机指由于内部或外部高度不确定的变化因素对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态[1]。与一般危机相比，公共危机更具公共性、重大性和广泛性。

首先，公共危机具有社会危害性。公共危机危害的指向具有社会性，它是对特定社会系统的维系、有序和发展产生重大威胁或危害引起潜在负面影响的“大事件”，是对整个社会利益产生损害和威胁的大事件。

其次，公共危机具有难控性。一是潜伏性和突发性并存，在公共危机还没有明显产生的较长时期内，形成危机的源头、结构和问题已经存在，同时，公共危机往往还具有突发性。潜伏是量变的过程，一旦达到一定程度，质变突然完成，危机悄然而发，如洪涝灾害，造成洪灾的原因可能早已存在，诸如上游植被破坏和森林的乱砍滥伐等。二是产生公共危机的原因具多样性，自然原因以及文化原因等都可以酿成公共危机，并且引起某一公共危机的发生往往是多个领域原因合力作用的结果。

第三，对社会公众的广泛影响。各种公共危机有一点是共同的，即他们涉及的对象是社会公众。公共危机发生时，受直接影响的是公众，所以确定公共危机也需要取得公众的共识，引起公众的重视并团结一致采取必要的措施阻止事态继续扩大，降低公共危机所造成的危害和损失，迅速修复其创伤。

二、社会动员的概念、必要性及发展动态

“动员”一词最初是一个军事用语，主要是“做好战争准备”和“进行战备”的意思。随着时代的发展，“动员”被广泛运用于非军事领域。动员从种类上分为社会动员、政治动员、军事动员等。UNICEF（联合国儿童基金会）把社会动员定义为:一种广泛的、激发公众积极参与并通过自身努力来实现既定发展目标的运动。它充分发挥社会各相关方面的作用，是一个通过众多参与者相互关联和互补的努力而有效推进变化和发展的有计划的进程[2]。社会动员由于能促成众多社会部门和力量的有效合作，因此在公共管理领域越来越多地受到重视。

这一概念包括以下这些内容：

1）实现社会发展目标是社会动员的目的，也是社会动员的动力。具有一个宏伟的社会发展目标，才可能动员和激励社会各阶层为之奋斗。2）社会动员过程是一个在社会各阶层、各部门之间建立对话机制，建立伙伴式的合作共事关系的过程。广泛的群众基础是社会动员成功的必备条件。3）社会动员的结果还应体现在强有力的行政与技术系统及非政府组织之间的广泛的伙伴式合作关系方面。

从公共危机的特性看，危机事件具有对社会的威胁性、状态与影响的不确定性、反应时间的有限性以及后果的巨大危害性等特征，单靠政府的力量是不可能控制和战胜危机的，可以说，政府的有限性是决定社会自主动员必要性的最根本的因素，必须有效地调动和集中全社会的资源[3]。要做到这一点，就离不开社会动员。社会动员的主要作用就是动员人力、物力、财力等急需的资源，并对其进行合理调配和使用[4]。

三、应对公共危机的社会动员swot分析

应对突发公共事件，社会动员使整个社会的潜能得到释放、资源得到整合，从而在短时间内形成解决危机的巨大社会合力。目前国内外学者都对公共危机管理需要高效社会动员机制的支撑这点达成了共识，社会动员不仅必要，而且能发挥非常重要的作用。

相对于以政府为管理主体而言，社会动员在公共危机中能充分发挥反应迅速，信息沟通及时及资源调配灵活的优势。以“5·12”地震为例，当地震发生时，在常规的信息渠道被破坏后，在灾情报告、现场需求、救援渠道以及亲友互报平安、有关地震和救援的背景知识的提供与解读等等方面，出现了广泛的社会努力和个人努力，而这些对于填补当时的信息缺口发挥了重要作用。

民间救援活动的规模所表现出来的行动能力和专业能力，均达到迄今为止的最高水平，成为救灾与重建进程中的一大亮点。但也暴露出许多问题，如不少志愿者是个人前往，或者若干人结伴前往，比较盲目；各种类型的非政府组织进入灾区，但缺乏彼此间的沟通与协调，救灾资源分布严重不均；非政府组织成员与志愿者有的缺乏必要的专业训练，救援效率和效果未能尽如人意等。各种非政府组织面临的资金匮乏问题是制约各参与主体发挥作用的一个重要因素。如何通过社会动员，更多地筹集赈灾资金，也是重要的战略决策之一。

纳特和巴可夫认为，公共和非营利部门战略管理分析过程的特点和重点，应集中在六个方面，即1）“根据环境发展趋势、总体方向及标准概念描述组织的历史关联因素”；2）“根据现在的优势与劣势、未来的机遇与威胁分析判断目前的形势”；3）“制定出当前要解决的战略问题议程”；4）“设计战略选择方案，以解决需要优先考虑的问题”；5）“根据利害关系者和所需的资源评价战略选择方案”；6）“通过资源配置和对人员管理贯彻需要优先考虑的战略”[5]。据此，我们做了公共危机之社会动员的swot分析，见表1：

表1 应对公共危机的社会动员swot分析

各界的充分参与是社会动员的结果。社会动员的对象包括政府、第三部门等非营利组织，群众和个体，专业人员和舆论界等[6]。通过对社会动员环境的战略分析，我们认为有效的社会动员必须分析动员对象的特征和需求，建立良好的关系，达成共识并最终引导参与。必须通过对环境和目标对象的调研，运用战略管理的工具和方法进行管理。

四、实行差异性的战略管理

虽然企业战略管理的许多概念和分析工具开始在公共部门中得以借鉴和运用，但由于公共危机和社会动员的特殊性和特点，其战略管理并不是简单地将私人企业的战略管理加以直接引入和运用，而是必须考虑政府，非营利组织，私人部门，个人等在环境、目标、约束条件和运作程序等方面存在的差异因素。

首先，针对公共危机，在制定战略和指导战略实施时，必须认清管理主体（政府）的权威和要求，以使救灾做到有序、高效。否则会降低救灾效能。比如汶川地震后，很多志愿者或救援物资到了一线以后不知该往哪里去；还有一些民间车辆在前往灾区的途中，造成了比较大的交通压力，导致部队和政府的救援车辆难以及时通行；甚至北京某基金组织的赈灾物质运往映秀后，发现当地灾民基本上已撤出来了；更重要的是一些未经组织蜂拥而至的民间组织及志愿者反而在某种程度上打乱了政府的救灾部署，给灾区形成了新的压力。因此必须明确政府在公共危机发生时的主导地位，并寻找合适的合作与协作方式。在作出重要决定时，应通过政府指导来平衡各方的权责关系。

其次，必须找到可以让社会各界参与战略制定程序和检查的途径，以满足公众对组织计划制定的检查或参与。如美国的FEMA(联邦应急管理署)在计划、分工、提供资助和组织培训等方面都强调了全民的参与[7]。这样做能充分了解公众对服务的要求和期望，高效地判别利益相关者的观点，以使每个人都能是利益相关者或者可能像利益相关者一样行动。比如在汶川大地震中，地处重灾区的四川安县的桑枣中学，由于该校自2005年起每学期都组织一次紧急疏散演习，因此地震发生后，全校2200多名学生和上百名老师，用时1分36秒全部冲到操场，无一伤亡[8]。相对于北川中学的惨烈，这个奇迹的创造无疑归功于广为传颂的该校领导者叶志平先生的战略眼光。

第三，针对权力限制、绩效期望和激励等内部组织程序因素的不同，在实施社会动员时，必须充分意识到公平与效率的目标对组织而言的同等重要性。比如在汶川地震时，有一篇报道描述了这样的场景：“一支车队即将抵达灾情最严重的汉旺镇时，发现交通已被管制，车队无法进入。而车队能够抵达的公路周边并不缺乏物资。这样尴尬的局面让热情澎湃的救援行动显得无足轻重甚至多余……所有的人都失去主张，他们只能尝试性地沿着陌生的乡间土路，漫无目的地寻找需要物资的灾民”[9]。这种无序恰恰是社会动员效率化的最大阻碍。必须提供有效管理所需资源的方法，以克服救灾需要的资源不在战略管理者控制之下的局限性。每一次公共危机都关联着大量公共资源和志愿者捐赠物资的调配与使用，而这时的调配多是非常规的、紧急程序的、及时的。公共资源的合法与有效使用此时不仅关系重大，而且搞不好很容易出现问题。如在2004年印度洋海啸事件中，“透明国际”就在监督援助资金使用情况时发现了问题，英国乐施会也在海啸后对国际援助到位情况做出了评估，对救援机构提出了建议，以有利于其进一步改进服务。

五、结语

2008年6月8日国务院颁布的《汶川地震灾后恢复重建条例》规定，灾后恢复重建需遵循“六个结合”，其一即为坚持政府主导与社会参与相结合，这是对前一阶段社会力量参与救灾经验的高度概括，也为进一步动员社会资源参与重建指明了方向。6月17日，中国红十字基金会召开了“5·12灾后重建项目公开招标”新闻发布会，面向全国的民间公益组织和专业公益服务机构公开招标，寻求项目合作[10]，从6月17日至7月16日，基金会共收到 29个组织投标的31个项目申请。

总之，面对特大地质灾害，由政府“垄断”公共服务是不明智、不现实的，而强调社会动员，引导公众积极参与，不是简单地把公众看作管理的对象而应该看成是管理的积极行动者，不是把公众当作被动的接收教育者而是向他们提供参与管理的各种机会，不是只让公众仅仅了解决策的结果，而是应该让他们参与管理决策、实施、监督的全过程。

[1]王晓成. 论公共危机中的政府公共关系[J]. .上海师范大学学报, 2003,(11): 22-26.

[2]马骁. 社会动员策略在四川农村社区保健促进中的应用研究[J]. 中国初级卫生保健, 2000,(5): 3.

[3]杨冠琼. 危机性事件的特征、类别与政府危机管理[J]. 新视野, 2003 , (6):44.

[4]杨渝南. 地震灾害中的社会动员战略研究[J]. 商场现代, 2009,(8):133.

[5]保罗·C·纳特, 罗波特·W·巴可夫. 公共和第三部门组织的战略管理：领导手册[M]. 北京：中国人民大学出版社, 2001: 26-27

[6]郭岩.社会动员的概念方法与过程[EB/OL].[2006-4-1]http://zgjbkz. 51.net

[7]叶国文. 危机管理：西方的经验和中国的任务[J]. 上海城市管理职业技术学院学报, 2003 , (6):18-20.

[8]不祥. 做校长当如桑枣中学校长叶志平[EB/OL].[2008-5-26]http://news.xinhuanet.com/edu/2008-05/26/content_8253596.htm.

[9]汪伟. 面对救援难题如何对待民间善举[EB/OL].[2008-6-6]http://www.ngocn.org/?action-viewnews-itemid-28784.

[10]不祥. 中国红基会5·12灾后重建项目公开招标5个项目第一批中标[EB/OL]. [2008-8-5]http://www.crcf.org.cn/sys/html/lm_1/2008-08-05/ 133821.htm.

Strategic Study on Social Mobilization of Public Crisis——Taking the Wenchuan Earthquake as an Example

YANG Yu-nan
(Southwest University of Science and Technology Mianyang 621010 China)

On May 12, an earthquake measuring 7.8 on the Richter scale struck Wenchuan County, Sichuan Province, which brought great challenge to our emergency management system. The relief work cannot carry out effectively by government only, it also relies on comprehensive social mobilization. Thus how to mobilize social strength is a key factor to enhance emergency management efficiency. The paper tried to focus on social mobilization from stratetigic point of view.

public crisis; social mobilization; strategic study

C91

A

1008-8105(2010)02-0038-03

2009 − 08 − 12

西南科技大学2009年青年基金项目（09sx3114）

杨渝南（1975 − ）女，管理学硕士，西南科技大学经济管理学院教师.

编辑 戴鲜宁