上海大都市新城建设与城镇空间布局的对策与模式分析

吴元波 吴聪林

（1.上海立信会计学院，上海 201620；2.河北保定市95866部队，河北保定 071051）

公共政策与公共管理

上海大都市新城建设与城镇空间布局的对策与模式分析

吴元波1吴聪林2

（1.上海立信会计学院，上海 201620；2.河北保定市95866部队，河北保定 071051）

文章从上海郊区化过程中新城建设以及城镇空间布局的现状、存在的问题出发，分析得出上海新城建设要从人口策略、产业策略、交通规划、基础设施建设、发展战略模式、政府作用、融资策略、土地政策等等方面进行创新，以长江三角洲区域一体化大视野规划上海城镇的布局。提出上海郊区化城镇发展的三种重要模式：新城建设模式；联乡建镇——中心镇建设模式；迁村并点——中心村建设模式；提出要加快郊区基础设施建设，避免把郊区城镇发展成为单一居住功能的卫星城；通过确立组团式空间组织，以“轴向”模式来发展。新城开发要注意规模，建设要保持适当的距离，要高度重视新城和内城的协调；充分发挥农民在城镇化进程中的作用，结合上海“十二五”城市规划，为“一城九镇”重新定位。要采取多元化的融资渠道和开发模式以及多方参与的公共决策机制，尽快实现由“单一中心”发展模式向“多中心”发展模式的战略转变。

新城 上海 城镇布局 模式

在大都市的郊区化过程中，人口、就业岗位、服务业和相关产业等从城市中心逐渐向原农业生产地带——郊区迁移；中心城区人口和职能逐渐向城市郊区迁移，城市的发展逐步向郊区转移，从而在郊区出现一个个新城镇，形成一个相辅相成、互相促进的城市群体。在整个城市群中，大、中、小城市合理布局，分工合作，优势互补，从而推进整个城市的健康发展。它是城市郊区化和郊区城市化二者合力的结果，我们可以统称为“郊区化”。目前，上海大都市郊区化发展迅速，涌现出了一系列新城和新的市镇，形成了一个城市体系。但在城市整体发展过程中，也出现了很多矛盾与冲突，阻滞了上海向国际性大都市发展的进程，也影响了上海城市经济的和谐发展。本文试图从上海城市体系空间布局现状出发，分析其存在的问题，重点对21世纪上海大都市郊区化过程中新城发展的趋势、建设的体制、产业的空间布局、人口的流动以及上海城市规划、城市空间形态演变与战略模式进行分析，寻找其最佳解决的论径。

一、上海大都市郊区化与新城建设研究现状述评

随着城市土地使用制度改革、住房制度改革、城市交通及通讯条件的改善以及产业结构与布局的调整，再加上人民生活水平的逐步提高和居民居住观念的转变，城市逐步开始向郊区发展，出现了工业郊区化、人口郊区化、房地产郊区化、高教园区郊区化等郊区化现象，同时郊区新城也开始发展起来，新城和中心城相得益彰，组成了大都市城市的空间布局，相关的研究成果也开始出现。国内外涉及郊区化研究以及新城研究的学者主要有杨芸、祝龙彪(2000)、周一星、孟延春(2000)、李讯等（2000）、王颖（2001）、高向东、江取珍（2002）、蒋达强（2002）、石忆邵（2003）、陈雪明（2003）、陈雯（2003）、侯学纲 (2003)、张国正（2004）、林拓（2005）、杨忠伟、范凌云、郑皓 (2005)、顾海英（2006）、乐景彭（2006）、章政（2006）、左学金（2007）吴方卫（2008）等等。比如张善余（2003）指出，郊区化与中心城市复兴并存并产生互动，在郊区化过程中，整个大都市区都得到了发展和强化。他认为，按照西方的观点，1982－1990年之间我国已经开始郊区化进程。当某区域城市化水平达到25%～30%、人均收入达到2000元以上时，城乡一体化就开始起步。蒋达强（2002）说，当城市化率达到70%～75%时，出现郊区化现象。石忆邵（2003）判断说，现在上海进入了近域郊区化，尚未进入远域郊区化阶段。陈雯（2003）提到，城乡收入差别效应是城市化的根本动力，朱宝树（2002）基本持相同观点。章政（2006）认为：影响上海郊区小城镇产业发展的不利因素有：（1）郊区工业与人口布局过于分散；（2）小城镇产业载体对人口的吸拉力依然较弱；（3）郊区“反磁力”中心缺位。吴方卫（2006）指出：要建设具备“新房舍、新设施、新环境、新农民、新风尚”，还具备“新产业、新积聚、新文化、新生态”的上海现代新郊区，就必须采取全社会协同、联动发展的战略，在推进郊区新城建设中贯彻“产业联动、城乡联动、建设联动”三项联动，使新郊区建设与上海经济、社会、文化和产业发展有机融合。侯学纲（2003）在研究上海市郊区城镇发展动力机制的基础上，提出旨在扩大上海市郊区中心城镇规模的两种基本操作模式，一种是联乡建镇模式，另一种是新城建设模式。

总体来看，他们的研究呈现以下几个特点：

1.城市郊区化过程中新城发展的动力机制发生了显著变化。城市化动力从一元转变为多元城市化动力。在城市基本建设资金中，国家投资所占的比重逐年下降（李讯等，2000），利用外资、自筹资金、国内贷款等多种渠道来源的资金所占地位越来越重要。政府、企业、个人成为推动中国新城市化进程的三个城市化主体。上海城市化发展主要靠政府的发展战略和城市规划的带动，关于上海城市化的研究也因此紧密围绕城市发展战略。九十年代以来，上海城市化发展的动力也具有多元化的趋势，一些学者对这一问题进行了研究，但关于自下而上自发机制的研究只是略有涉及（宁越敏，1998）①宁越敏、严重敏：《我国中心城市的不平衡发展及空间扩散的研究》，《地理学报》，53（5），第470－477 页。，有待于深入。

2.研究者已经看到上海城市化发展进入到新的阶段——郊区化阶段。对郊区化已经出现的问题，如中心城区空心化等方面作了一定的研究。但这些研究还停留在描述阶段，没有和城市未来发展规划结合起来，也就不能找出避免或缓解中心城区空心化及以后可能出现的中心城区衰退的方法。同时，对城市边缘和城乡结合部的研究主要从流动人口、城市管理角度展开，还不够深入。

3.上海人口分布与迁移对新城建设的影响方面，研究成果丰富，而且比较细致。这使我们可以对上海人口分布的历史、现状和未来都能有很好的把握。然而大家更注意对中心城区和近郊区城镇的研究，对远郊区人口分布的一些问题，如稀疏化，研究显得不足。

4.在上海农村城市化的研究方面，学者们进行了探讨。在肯定农村城市化取得重大进步的同时，对存在的问题做了有价值的探索和研究。学界对农村剩余劳动力转移的研究更为深入，对上海农村城市化模式进行了总结，并有针对性地对具体地区提出城镇建设规划。比如，上海农村剩余劳动力由显性转移变为隐性转移；乡镇企业良好机制退化使其对剩余劳动力吸纳能力减少，等等。

总体上来讲，国内郊区化研究主要是从自然地理学、城市经济学、社会学、人口学、管理学等角度进行的，现有研究主要停留在定性分析与解释上。研究内容偏重于郊区化的界定及人口迁移现象的描述。大多数研究注重实证分析，缺乏理论归纳。而实证研究成果集中反映的是20世纪的城市郊区化情况，研究上海大都市进入21世纪后郊区化中新城发展的新趋势、新问题、新特点、发展规划、体制模式以及运行机制的相对较少。

二、上海郊区化过程中城镇布局与新城发展的现状分析

“十五”期间，上海在城市总体规划（1999-2020）概要中提出了基于中心地理论的“中心城——新城——中心镇——集镇”都市城镇新体系规划，并提出在未来二十年间将集中建设新城和中心镇；拓展沿江沿海发展空间，形成由沿海发展轴、沪宁、沪杭发展轴和市域各级城镇等组成的“多核、多轴”城市空间布局结构。为促进郊区的城镇发展，“十五”期初政府提出了郊区“一城九镇”建设规划（即松江新城和安亭、罗店、朱家角、枫泾、浦江、高桥、周浦、奉城、堡镇9个中心镇），2003年10月又把“一个新城”增加为“三个新城”(嘉安新城、松江新城和海港新城)进行重点建设，以切实改变中心城区蔓延扩张、郊区分散布点的单中心城市空间发展格局。郊区城镇的发展规划通过郊区“三个集中”即工业向园区集中，人口向城镇集中，土地向规模经营集中的实施得以推进。目前，浦江、高桥、朱家角、奉城、罗店、枫泾、周浦和堡镇等八个中心镇的常住人口规模明显增加，均已达到了5万人以上，松江新城和嘉定——安亭新城目前的常住人口规模都达到了20万左右（其中嘉定全区常住人口规模目前已接近90万）。由于“一城九镇”建设的主要目的和作用之一是促进郊区城市化和为中心城区旧城改造提供支持，因此，经过“十五”期间的开发和建设，郊区大部分城镇的突出功能表现为居住生活功能，比较突出的如闵行的浦江镇，其主要功能是为旧区改造的动迁人口提供居住空间，松江、嘉定和海港新城、宝山的罗店镇、崇明的堡镇、浦东的高桥镇、奉贤的奉城镇、金山的枫泾镇等虽有一定产业基础，但由于集聚的人口规模较小，并没有明显的集聚作用和吸引力，居住仍然是突出功能。

经过“十一五”期间的发展，上海目前已经基本形成“中心城区——中心城镇——集镇或居住村”的城镇体系结构，城市发展模式也仍然是实质上的单一中心模式。具体来讲，黄浦、卢湾、静安、徐汇、长宁、普陀、闸北、虹口、杨浦等区的城镇发展已经连成一片，看不到城镇的区域边界，形成了常住人口规模910万左右庞大的中心城区（其中黄浦、卢湾和静安是中心城区的核心部分）；郊区县共拥有100个乡镇，除了闵行、嘉定和松江的部分城镇规模在10万人以上外，大部分城镇的人口规模都在10万人以下，郊区城镇的平均规模为4.89万人，城镇之间的距离一般在5公里左右；村的平均人口规模只有1.7万人，城镇体系的规模结构分布呈跳跃状态。

总体来讲，上海目前的城镇空间布局与城市空间发展的现状都存在一定差距：

第一，郊区“一城九镇”和新城建设中基础设施建设不配套，在很大程度上影响了新城对中心城区的“疏解”作用。“一城九镇”规划重视郊区对中心城区的居住功能建设，希望能够疏解部分中心城区人口外迁居住，以缓解中心城人口过密和拥挤现象，但通往新城的交通基础设施和公共服务设施规划建设明显滞后，从中心城区到郊区新城和中心镇的轨道交通九号线以及七号线虽然已经开通，但远远满足不了人们出行要求，其他各新城的轨道交通目前还在建设或在规划过程中。这一方面限制了大部分中心城区就业人口的外迁，另一方面，郊区新城的居民由于无法在当地得到必要的生活、教育、购物、休闲、娱乐等公共服务，因而存在对中心城公共基础设施服务的强烈依赖，造成城郊交通的过度拥挤。

第二，郊区新城对中心城区的“反磁力场”作用尚未真正形成。郊区城镇中发展速度最快、发展最好的是那些距离中心城区较近或者与中心城区有便捷交通的城镇，如地铁一号线到达地莘庄镇，目前常住人口规模超过25万人，已经发展成为“中国第一镇”，吸引了一大部分中心城区人口，建成区也已经与中心城区连接，是郊区城镇中规模最大的城镇之一。总体来看，中心城区的吸引力仍然远远大于郊区新城的吸引力，郊区新城尤其是远郊新城的“反磁场”作用尚未真正形成，例如松江新城目前房屋空置率还很高，很多的房子造好后都成了人们的投资品，人们购买后根本不住，就等着它有朝一日升值再抛出去。所以松江新城人流量很小，有些区域就像一座空城。

第三，城镇体系规模分布上中心城区与郊区城镇的规模分布存在断层，中间规模城镇缺失，郊区新城规模过小，不能充分发挥城市集聚的规模效应和集聚经济效应。由以上分析已知，上海目前形成的城市体系规模分布直接从900多万到20至30万，中心城区与郊区城镇的规模分布存在断层，不存在中间规模的城镇，城镇体系规模分布呈现跳跃分布而非等级分布。同时，郊区现有800多万常住人口分散在100多个镇里，比较大的镇也只有20万人左右，一般在5万左右，城镇的规模较小，不能充分发挥城市集聚的规模效应和集聚经济效应，对要素的集聚和吸引程度不高。①黄亚平：《城市空间理论与空间分析》，南京：东南大学出版社2002年版。这也是影响郊区“三个集中”建设和郊区新城未能发挥“反磁场”作用的重要原因之一。

第四，新城镇人口规模分布不合理，缺少人口向郊外迁移的产业支持动力与交通基础条件。目前上海中心城区的人口规模约为1000万，这是上海城镇体系的一级中心。二级中心是一些大的郊区城镇，人口规模约为二、三十万甚至更小。显然，目前二级中心的规模过小，或者说，在一级中心和二级中心之间，缺少规模较大（如80-100万人口）的城镇或郊区新城。二级中心以下的郊区城镇的规模就更小了，一般不超过5万人左右，对要素的集聚和吸引程度不高。这是影响郊区“三个集中”建设和郊区新城未能发挥“反磁场”作用的重要原因。②吴元波：《上海大都市郊区化发展现状、问题与对策分析》，《上海交通大学学报》（哲社版）2009年第1期，第35-44页。

上海推出“1966”四级城镇规划体系“重整山河”，一个重要目的就是要消除城乡二元结构，通过梯级分布的新体系来打破郊区发展与中心城区对立的概念。新城和新市镇通过建立完善的服务体系，将承担疏解中心城人口的功能，同时聚集新的产业，形成带动区域发展的规模化城市地区，形成规模效益和聚集效益，以弥补城市化过程中的不足之处。按照上海市十一五规划，规划部门的工作节点是：完成60个左右新市镇的全部规划编制；落实600个左右中心村的布点，并制订出中心村建设的标准，特别是市政基础设施和公共服务设施的配套标准，在此基础上进行5%左右的试点推进。如图1所示。

图1 上海“1966”城镇规划体系

上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要提出，按照“1966”城镇体系规划目标，分步实施，整体推进，建设一批与上海国际城市发展水平相适应的新城、新市镇，促进中心城区人口疏解，吸引农民进入城镇，逐步归并自然村，提高郊区的城镇化和集约化水平，构建和谐村镇。又按照《上海市城市总体规划》，到2020年上海将建成由11条地铁和7条轻轨组成的上海中心城轨道交通网，实现市内交通轨道化（如图2所示）。而2020年以后，“市域快速铁路网”的建设将把上海市的郊区和市区用轨道交通紧紧地联系在一起。

图2 上海轨道交通2020年规划图

三、上海市城镇布局分布与新城建设中存在的问题

然而，在上海郊区新城的发展过程中，由于各个方面因素的影响，出现了很多棘手的问题。如果从城镇空间布局、产业发展、政府部门间的合作、交通规划以及人口分布情况来看，上海城市郊区化过程中新城的建设还存在以下问题：

第一，郊区交通和公共基础设施的供给制约是上海城市发展和城市空间拓展的突出瓶颈。西方发达国家城市的发展和城市空间的演变充分表明，交通的便捷和城市空间范围内公共基础设施的均衡配置是一个城市空间得以顺利扩张的基础和前提条件。新空间经济学关于城市起源的理论研究也表明：通勤成本或距离成本和人们对产品（包括公共服务品）需求的多样性影响和决定了人们和企业的集聚经济活动，从而影响和决定着城市的形成和发展。①UNDP：Urban Management Programme，Appropriate Forms of Urban Special Planning.1989：98～103.郊区交通支持不够，公共基础设施匮乏，将是“十一五”期间城市发展和城市空间拓展面临的突出瓶颈与挑战。而上海郊区的交通等基础设施和公共服务设施规划建设明显滞后，这一方面限制了大部分中心城区就业人口向郊区外迁，另一方面，郊区新城的居民由于无法在当地得到必要的生活、教育、购物、休闲、娱乐等公共服务，因而存在对中心城公共基础设施服务的强烈依赖，造成城郊交通的过度拥挤。

第二，中心城区和郊区的功能建设脱节，新城人口规模规划与产业布局规划不衔接，郊区新城对中心城区的功能单一，既加重了中心城区的拥挤又造成郊区城镇发展的缓慢。上海城镇现有的地域空间结构，从中心城区和郊区相互作用来看，大城市的格局基本没有明显变化，郊区与中心城区的功能分工不明确，中心城区与郊区的功能开发与建设联系不密切，存在中心城区有序建设与郊区城镇无序扩张的不协调发展。政府意在通过“三个集中”来推动郊区新城建设和城镇化进程，但是，“三个集中”实践中暴露的突出问题就是由于新城(或中心镇)难以提供良好的就业从而导致许多农村人口不愿向城镇集中，这突出暴露了新城人口规模规划与产业布局规划不衔接的矛盾，既影响了郊区的“三个集中”进程，也制约了新城的功能建设。①上海财经大学财经研究所：《上海城市经济与管理发展报告》，上海：上海财经大学出版社2009年版，第213-217页。这种不协调严重影响和制约了上海城市空间经济一体化的发展。

第三，与长三角城市群建设的协调问题突出。“十一五”期间，随着区域经济合作与交流的进一步发展，尤其是世博会的筹办，长三角区域范围内经济社会活动的密切交流必将极大地促进以上海为“龙头”和“中心”的长三角城市群的建设进程。在这种背景下，上海的城市空间布局和城市发展模式就不能不考虑长三角一体化的影响。

第四，特色风貌遭遇“水土不服”，“人气不旺”成为软肋。试点城镇是房产开发商的主战场，商品房定位高，很多走欧洲风格模式，并且原汁原味拷贝不走样，致使房价和居住成本都比较高。有些地产开发对“建什么房”、“给什么人住”、“什么人会来住”的问题似乎没有想清楚，房屋开发特色品位过高，与当地经济水平明显不符，导致农民和当地居民住不起，市中心居民路远也来不了，投资客等着升值好出手，致使部分特色风貌区空置房较多，人气不旺，形同“孤岛”。

第五，城市空间扩张缺乏系统规划，不能有效协调一致，体制上存在诸多问题。在上海目前的城市发展中，城市交通规划、土地利用规划和城市发展规划常常独立进行。由于要素之间存在的相互作用，不同的规划隶属不同部门，因而从某一要素进行的单方面规划很难相互协调或同步进行，常常出现城市交通规划、土地利用规划和城市发展规划的相互矛盾。这不仅直接加剧了上海城市空间土地、交通、产业和居住等要素利用的成本，造成巨大浪费，而且也直接阻碍了上海城市的有序扩张和健康发展。②叶贵勋等：《上海城市空间发展战略研究》，北京：中国建筑工业出版社2003年版，第146-150页。

第六，试点城镇建设起步的基础不同，遇到的困难也不尽相同。松江新城以及安亭、朱家角、罗店、浦江、高桥等镇的交通条件和经济基础都比较好，这些城镇抓住机遇加快发展，取得了不错的成绩，但目前，浦江、高桥、罗店等试点城镇原来批准的用地面积已用完，要求增加土地供应量。特别是浦江镇，该镇系市政府大型动迁基地和经济适用房基地，动迁安置房的面积缺口达100万平方米。农民动迁户因无法安置，在外过渡已有2-3年，造成社会矛盾。而奉城、枫泾、陈家镇等远离中心城区的试点城镇，因经济基础差，又加上规划高起点，而对财力支持的研究不够，投融资渠道很困难，建设刚刚开始起步，政策方面已经得不到任何支持和优惠，发展的进程自然十分缓慢。

第七，农民作为城镇化建设的主力军游离于城镇建设之外。农民应该是农村城镇化的主体，而在“一城九镇”试点中，新城镇建设缺少带动周边中心村建设、发挥农民作用的政策动力，农民基本处于等待动拆迁的境地。农民如何彻底“市民化”问题并没有完全解决，导致农民即使身在城镇，还过着农村生活，没有合适的就业机会，没有一个良好的养老保险机制，导致农民进城积极性大大下降。试点城镇大都依靠自身和与其合作的房产商的力量进行开发建设，缺少区县与试点乡镇联动的机制，市里政策调整后，区县对他们在规划、用地、投融资等方面支持力度亦随之下降，特别是经济条件比较困难的乡镇遇到的难题更多。

第八，政府在“1966”布局体系中主导过强，城镇发展“畸形化”。“1966”城镇体系的建设中政府主导意识过强，影响了城市空间调整的独立性。政策导向使得城镇规划缺乏一定的独立性，城市发展不是依靠市场机制自发形成，而是靠政府大力的人力、物力和财力的投入形成。“1966”城镇规划体系在实施过程受到地方政府“政绩情结”的影响，为了实现城市建设的“短、平、快”，政府凭借其掌控的资源不可避免进行大规模圈地或大搞开发区建设。导致城市发展只注重城市建设的空间规划和布局，而忽视城市经营与发展；只注重高楼大厦等硬件的建设，而忽视公共服务设施以及城市文化等软件的配套。①高向东、江取珍：《对上海城市人口分布变动与郊区化的探讨》，《城市人口》2002年第1期，第66-89页。导致的结果是城镇发展畸形化，有的有产业无人口，有的有人口无产业。

以上八大关键问题的存在严重影响着上海城市郊区化过程中新城的健康发展，如何解决这些问题，关系着上海整个城市体系的完善，关系着“中心城”与“新城”的共生共荣，关系着整个上海区域的繁荣与可持续发展。

四、上海城镇体系健康发展的战略模式与对策

以上问题的解决是一个复杂而且艰巨的过程，需要上海各方面的相互支持与大力合作，也需要周边地区的统筹安排与协调。在此提出以下解决思路。

1.要从整个长江三角洲地区视角出发规划上海城市体系，通过上海大都市郊区化城镇发展的新模式，来推动上海城镇空间体系的优化

新城建设、中心镇建设与中心村建设应作为上海郊区城市化建设的三种重要模式。新城建设、中心镇建设与中心村建设作为未来上海郊区郊区化的重点模式，须注意相互间的职能分工与功能衔接：新城应突出对中心城的“反磁力中心”的作用，中心镇则定位于对工业园区、乡镇工业的集聚功能，中心村作为郊区农村向城镇的过渡状态，应突出“承上（城镇）启下（乡村）”的作用。

通过这种模式，未来上海城市空间发展的战略定位应尽快实现由“单一中心”发展模式向“多中心”发展模式的战略转变。通过培育若干个规模较大的新城，形成郊区次级中心。“十一五”期间，从城镇体系空间布局与人口分布的情况来看，上海城市发展仍然没有摆脱“单中心”城市蔓延（或“摊大饼”）的发展模式。

从人口规划角度来看，上海目前三个功能相对独立的重点新城，如松江、嘉定和临港新城的规模都应达到120万人左右。青浦和奉贤新城也应该大力发展，其规模可以定在80-100万人之间。到2020年，五个次级中心完全建成，基本形成多中心的城市空间布局。除了上述中心城区和郊区新城外，上海还应该有三级和四级中心。考虑到上海外来人口过多的原因，上海各级中心的规模可考虑为：中心城（约1000万人口）—新城/卫星城（约100万人口）—中心城镇（约15万人口）—一般集镇（约2万人口）—中心村（约2000人），从而逐步实现上海城市空间发展由“单中心”向“多中心”发展模式的战略转变。②左学金、权衡、王红霞：《上海城市空间要素均衡配置的实证研究》，上海市哲学社会科学规划系列课题《上海城市空间要素均衡配置的实证研究》课题研究报告，2004年。

同时，要调整好上海中心城市与腹地的关系。要自觉地建立并维护好两种关系：一是要有明显的“层次关系”，把贸易、金融、创新科技、信息放在层次的高端，把层次较低的工业分出去，要一层一层地分出去，从而使区域经济中的大上海既是中国经济的龙头，又是长江三角洲区域经济的总调度室和总服务站。二是要有显著的“塔型关系”，把长江三角洲地区的特大型城市、大城市、中等城市、小城市层层相连，连向中心，形成全面而又重点的“塔型关系”的功能链。上海郊区新城的发展不仅要符合整个上海发展的战略安排，还要服从整个长江三角洲发展的战略安排。

2.针对上海在长三角中的龙头地位，应该确立组团式空间组织，城市空间结构调整应该包括两大层面，遵循三大策略原则及“轴向”发展模式

上海应按照轴状发展模式，确立组团式的空间组织。上海几条环线的建设使上海城市空间结构表现为圈层式扩展的特征，并有进一步加强的趋势。从长远发展的角度看，这种空间扩展方式应该受到一定的控制。从上海空间生长的趋势和与长三角地区关系上看，更需要轴状发展。可以以发展轨道交通为突破口，由轨道交通推动城市空间重组，促进上海城市空间结构优化，并以空间优化带动产业结构的调整，进而促进新城发展。这种发展模式必须发挥交通轴线的导向作用，发挥快速通道和公共交通作用。城市交通以“三港两路两网”为建设重点，在新的城镇结构模式中，上海需要把多心、多轴与多组团的发展模式扩展到整个大都市地区。上海整个城市空间结构的调整应该包括两大层面：一是上海与大都市圈协调发展的城市空间布局结构；二是上海市辖范围内城镇空间系列的构成。

按照城市总体规划要求的“多心、多轴、开敞与组团式”的城市发展方向，上海要形成以中心城为主体，以高速公路、高速铁路、轨道交通和高等级航道为依托，结合生态走廊，跳跃式发展的“多心多轴”的空间布局。对于上海都市圈空间布局的优化，应该强调三大策略原则①李键、宁越敏：《1990年代以来上海人口空间变动与城市空间结构重构》，《城市规划学刊》2007年第2期，第20-24页。：一是要突出在集中发展中保持间隙的特征，防止“摊大饼”式的发展。城市建成区域与森林、绿地、农田等生态绿地要能间隔相嵌；二要体现沿黄浦江“轴向发展”的特征；三是突出以“中心城区”为主体，东海、杭州湾和长江口三岛为“南北两翼”的特征；对于上海市辖范围内城镇空间体系，应该构建一个有主城区、辅城区及近、远郊新城等构成的城镇空间体系。

3.新城开发要注意规模，合理经营，形成若干人口和产业的集聚中心

国内的相关研究则表明，100万～200万人这个规模区间是能够带来最高净收益的城市规模。因此，新城的开发必须重视规模建设，同时，新城的成长与发展离不开功能的支持，在重视新城规模建设的同时，还必须重视功能的开发。上海新城建设要注意以下三点：（1）新镇开发要有生态环境“门槛”限定。（2）营造优美而富有特色的人居环境。（3）立体经营。立体经营是一种以快速公交为主的网络经营，核心思想是以技术创新节约利用土地等资源，创造高效、安全、舒适的生活和工作环境。②McgeeT.G.，“TheFutureofUrbanization in Developing Countries”，Third World Planning Review，1994，16（1）：3-11.通过规划理论创新，紧凑发展。我国郊区新城建设应实现5个结合：（1）与本地区的自然地理条件相结合；（2）与本地区的文化内涵相结合；（3）与本地区的功能定位相结合；（4）与地区经济发展水平相结合；（5）与地区生活方式相结合。

4.借鉴西方经验，通过各方面政策来促进郊区繁荣，推动新城发展

应借鉴美国等发达国家经验，建议政府为新城建设提供政策支持，以弥补滞后的交通支持条件的制约：—是在郊区建设适于工薪阶层家庭的住宅。引导房地产开发商将郊区的住宅建设定位于大多数中产阶层甚至工薪阶层家庭，并通过标准化、规模化建造，降低成本，实现住宅产业化。二是实行郊区住房优惠的抵押贷款政策。对购买郊区住房的市民采取低首付、固定利率的长期抵押贷款政策和相关的配套政策，让郊区住宅成为中产阶层的首选。三是支持郊区建设多功能购物中心。③[美]阿瑟·奥沙利文：《城市经济学》，中信出版社2005年版，第216-243页。四是通过实施“四个集中”——郊区人口向城镇集中，工业向园区集中，农田向规模化经营集中，商业综合配套向中心镇集中，来改变郊区村镇点状分散发展的格局。五是借鉴西方国家做法，成立专门的新城开发及管理机构。

5.新城建设应选择适当的空间距离，具备一定规模，功能完善，具有相对独立性；还要高度重视新城和内城的协调

从国外新城建设的主导目标来看，新城建设主要是为了有效疏解大都市中心城区的人口和产业，成为整个大都市区的有机功能区域。而要想真正发挥新城的“反磁力中心”作用，吸引中心区足够的人口和产业，就必须与母城具有一定的距离，距离太近，往往会被摊入城市连绵建成区中。距离太远，又往往会成长动力不足。因此新城建设应选择适当的空间距离，一般20公里为宜，同时具备一定规模，功能完善，具有相对独立性。

很多国际大都市在郊区建设新城，培育新中心的同时，往往忽视对城市市区内部空间的重组。这方面伦敦的教训比较深刻。伦敦自1946～l960年间多次增加新城的数量和规模，在一定程度上加剧了内城的衰落。①Fujita，Masahisa，Paul Krugman，and Anthony J.Venables，“The Spatial Economy”，Cambridge，Massachusetts：The MIT Press，2000：168－175.从70年代中期开始，政府被迫削减了大部分新城建设计划，转而关注伦敦的内城改造，防止新城建设导致内城衰落。因此新城建设必须要和内城更新协调起来，须注重人口与就业、产业与功能、经济与社会之间的平衡，实现新城自身平衡。

6.客观认识“一城九镇”建设在上海城市发展中的应有地位和作用；结合上海“十二五”城市规划，为“一城九镇”未来发展重新定位

上海郊区城镇规划从“一城九镇”到“1966”城乡规划体系，再到近期出台的《关于本市开展小城镇发展改革试点的政策意见》，其脉络演化总体上是与城市化要求以及城市发展需求协调同步的，是上海未来发展由中心城区600平方公里逐步向全市6000平方公里跨越的过程。在这一过程中，为适应宏观环境、经济形势及国家政策的变化，城镇改革发展的试点内容、试点范围和具体试点城镇发生变更有其必要性和合理性，由“一城”向“三城”、“四城”、“五城”的变化是符合城乡均衡化发展需求的。与此同时，经过八年来的建设，“一城九镇”也呈现出不同的发展阶段特征，需要重新对“一城九镇”的发展思路和推进措施加以梳理和调整。但是，这种措施调整应以充分考虑“一城九镇”多年来的建设成就，以及所投入的人力物力财力为前提，不能因为试点工作存在一些问题而否认其成绩，或任由状况不甚理想的试点城镇自生自灭而无所作为。

按照建设“四个中心”的要求，上海依然存在着城市化发展的巨大潜力，调整和完善“1966”规划布局，在整个市域范围内重新确定新城镇的规划和布局，并加大推进的力度，是当前的工作重点。要根据上海城市发展战略调整的大局，在新一轮城市化规划建设中考虑、兼顾“一城九镇”已有的工作基础，并结合这些年来“一城九镇”发生的变化，如安亭已与黄渡合并成新安亭镇、朱家角已纳入青浦新城等，重新定位“一城九镇”的功能布局，确定其未来建设和发展的方向，结合整个“长三角”区域对上海市内与周边的节点城市进行发展目标的设计，并由此对原来的规划作出相应的调整，制定发展建设新城的政策措施。

7.坚持以改革增添动力，发挥农民在城镇化进程中的作用；同时推动土地制度的改革创新，促进郊区产业的合理聚集

新城镇建设要坚持改革方向，发挥所在地农民的作用。要采取宅基地置换、城镇建设用地增加与农村建设用地减少双挂钩和农村集体建设用地有偿流转的办法，盘活农村建设用地，解决城镇建设用地的土地瓶颈和建设资金。要推进“三个集中”的策略，引导产业向城镇规划的园区集中，培育具有一定地域特色的产业，延长产业链，推进产业进一步由集聚向集群发展，营造资源节约型和环境友好性的新型城镇。要大力发展社会事业，加大教育、卫生和文化体育设施的投入，创造良好的文化氛围和居住环境。要建立稳定的筹资渠道，依照市场法则，运用竞争机制，采取担保、贴息、补贴等办法，积极开展招商引资，动员和鼓励金融机构、社会力量、民营资本参与新城镇建设，形成国家、集体、社会和个人多元化投入格局。要重视保护农民利益，解决进镇农民的就业、医疗和社会保障，使农民在小城镇建设中受益。

在上海建设比较完整的城镇体系的进程中，要更加有效地利用有限的土地资源。为此，要积极推动土地制度的创新。要打破仅仅在乡镇范围内搞建设用地集中的做法，使建设用地的规划和集中能跨越乡镇的范围。为了实现更大范围的集中，应考虑土地使用权跨乡镇的空间置换。上海目前可利用的土地资源将主要集中在郊区。在郊区新城和中心镇的建设中，要划分城市建设用地、现代农业用地和生态农业用地，要注意土地利用的协调，科学处理“集中”与“分散”的关系。可适当合并人口规模在3万以下的城镇，通过合并小规模的城镇区划来整合郊区基础资源，在发展—定数量的规模较大的城镇的同时，也应保持有一定数量的规模较小的城镇。对于生态农业用地，不应坚持土地集中；对于现代农业用地所在区域的村落，可实行必要的宅基地集中，以提高土地利用的效率。可以通过农民土地的自愿入股、土地转租、倒租反包以及土地可转换债券等多种有效形式，使郊区农民的土地有偿流转，形成集约化规模化经营。①杨忠伟、范凌云：《中国大都市郊区化》，北京：化学工业出版社2006年版，第212页。

8.加快郊区基础设施建设，降低郊区城镇与中心城之间的通勤成本

新城建设要能有效地解决居民的通勤（上下班交通）问题。要用便宜便捷的公共交通（尤其是轨道交通）将郊区新城与中心城区联结起来。这是上海能否建成比较完整的城市体系的一个关键。房价与通勤成本（包括相关费用与时间）之间的平衡决定人们居住的决策。在发达国家，郊区的房价大约是中心城区的三分之一。便宜和便捷的公共交通（尤其是轨道交通）可以降低人们花费在通勤上的货币和时间成本，因而可以鼓励人们向郊区搬迁。目前上海中心城区的地价已经达到每亩1000万元以上，郊区不少地方的地价还在每亩100万元左右，所以发展便宜便捷的轨道交通，还可以推动郊区的地价升值，而用于建设轨道交通的投资的“外溢效应”可以全部或部分收回，从而实现城乡双赢的局面。

On Countermeasures and Strategic Mode of Shanghai Metropolis Newtown Construction and Urban Space Layout

WU Yuanbo，WU Conglin

Based on the present situation，the paper points out that the population strategy，industrial strategy，transportation，infrastructure construction，development strategy mode，the function of government，financing strategy，and land policy must be carried on for Shanghai’s newtown construction，and Shanghai’s urban planning and layout must consider the Yangtze River Delta regional integration.It puts forward three important mode for Shanghai’s suburbanization:new town construction mode，building town by combining town─the mode of constructing central town，transfering or combining villages─the central village construction mode.

new town，Shanghai，urban layout，mode

本文属教育部人文社会科学青年基金项目中期成果，项目名称：《上海城市郊区化现状、问题与发展模式研究》，项目批准号：07 J C790042；上海市哲学社会科学一般项目的中期成果，项目名称：《上海大都市新型郊区化问题及发展模式研究》，项目批准号：2007 B C K004；上海市教育委员会创新项目《新型郊区化与上海城乡空间经济一体化研究》中期成果（09 Y S178）；国家博士后科学基金项目成果，项目代号：K L H3258039；还获得上海立信会计学院教学研究与教学管理研究项目以及上海教委高水平特色发展项目（O B09008004）的资助。

吴元波（1971-），男，河南信阳人，博士，上海立信会计学院副教授，主要从事大都市郊区化、公司金融等方面研究；吴聪林（1967-），男，河北保定人，95866部队上校，讲师。

F292

A

1008-7672（2010）03-0107-10

亚立）