陈弦
泛珠九省区人类发展水平比较
——基于基本公共服务视角的研究
陈弦
强调人的全面发展的当代人类发展理念在世界范围内被广泛接受和应用之后,诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森领导的专家小组在该理念的基础上,设计了人类发展指数(Human Development Index,HDI),用以衡量人类发展的水平。该指数主要用来评估和比较不同国家及其同一个国家不同时期以及不同区域在健康、知识和收入三个重要领域的进步。人类发展指数的计算以三个分指数为基础,分别是出生时预期寿命,成人识字率和小学中学和大学综合入学率以及实际人均国内生产总值(购买力平价美元)。人类发展指数是教育、健康和收入三个分指数的算术平均值。尽管人类发展指数是衡量人类发展水平的实用指标,但它依然需要其他数据和深入分析作为补充,才能对人类福祉所发生的变化做出更全面的判断。
改革开放30多年来,中国的人类发展指数得到了快速提升。从1975年的0.53上升到2007年的0.772[1],已经非常接近高人类发展国家的水平[2]。中国人类发展指数在国际上的排名也从1991年全球的101位上升到2009年的92位[3]。具体地说,2007年中国人口预期寿命为72.9岁,成人识字率为93.3%,综合入学率68.7%,人均GDP为5383购买力平价美元[3]。
30多年来中国人类发展水平的提高,是在由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中实现的。经济转轨释放了巨大的经济活力,促进了经济的快速增长。对中国过去30年HDI增长因素的分析表明,这个时期的经济增长对HDI增长的贡献高达52.5%,教育的贡献率为33.3%[4]。可见,改革开放以来,快速的经济增长是中国人类发展巨大进步的最重要动力。
伴随着改革进入新的发展阶段,中国人类发展也进入了一个新的发展时期。中国人类发展在总体水平不断提高的同时,正面临着新的挑战。这主要表现为城乡之间、区域之间和不同社会群体之间的人类发展差距日益明显。城乡居民收入差距已经从2000年的2.79倍扩大到2007年的3.33倍;2008年人类发展指数最高的上海市比最低的省份西藏高出44%,充分反映了人类发展水平的区域差异;不同社会群体之间的人类发展差距,突出表现在我国的收入差距长期呈现上升趋势。中国人类发展面临的新挑战还表现为资源环境的约束,如土地退化、水资源短缺、水质恶化、空气污染、森林覆盖率降低等,这些问题不仅威胁当代人和后代的健康,也影响经济增长和人类发展的可持续性[5]。还有一点值得重视,我国政府目前非常注重转变经济增长方式,提倡“好”字当先。在这样的宏观背景改变的情况下,我国人类发展水平的提高不可能再一味地依赖GDP的增长,GDP增长在HDI增长中的贡献率势必会呈放缓的态势。因此,如何继续保持我国人类发展水平的稳步提高,也是摆在我们面前的一个新问题。
基本公共服务与人类发展密切相关,其供给状况直接影响人类发展水平和公平程度。与人类发展关系最为密切的公共服务,包括义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务,它们对提高人的可行能力必不可少。它们直接影响人的寿命、健康、尊严和生活的意义。中国宪法规定,公平享受这些基本公共服务是每个公民的基本权利,保证每个公民享有这些公共服务是政府的核心责任。近年来,中国政府一直致力于扩大公共服务,着力保障和改善民生,促进社会公平正义。以基本公共服务为切入点,提高我国的人类发展水平,不失为一项应对人类发展新挑战的重要而可行的举措。
从人类发展指数的构成可以看出,基本公共服务的数量和质量直接影响着人类发展指数的高低,公共服务的供给差距构成了人类发展水平差距的核心根源。HDI的三项构成中,除了GDP指数是经济指标,预期寿命指数和教育指数可以说是由基本公共服务起主要决定作用的。
基本公共服务主要包括义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等。中国政府近年来在扩大基本公共服务数量、提高公共服务水平方面投入了巨大的人力、财力和物力,我国的公共服务水平有了很大程度的提高,为我国的人类发展指数接近世界高水平起到了不可估量的作用。
首先是教育方面。教育是人类发展的基础,它不仅提升生命的价值,还能够提高人们参与丰富的社会生活的能力,进而维护人的尊严,促进经济增长、社会进步。如前所述,在我国过去30年的HDI的增长中,教育的贡献率为33%。改革开放以来,中国政府一直在稳定地增加对基础教育的投入。1978年,中央预算内教育支出仅为75亿元,约为年GDP的2%。到了 2008年,国家财政性教育经费达到10449.63亿元,占当年GDP的3.48%[6]。中共十七大确立了优先发展教育、建设人力资源强国的战略方针。在“十一五”规划中,中国政府明确了“完善国民教育体系,实现由人口大国向人力资源强国转变”的目标。
公共卫生和基本医疗服务造福于人类,在国民经济和社会发展中具有独特的地位。人类发展指数构成中的预期寿命指数与公共卫生和基本医疗服务紧密相关。中国公共卫生和基本医疗体制正在重建过程中,正在逐步形成包括医疗、预防、保健、康复、教学、科研等在内的比较完整的医疗卫生服务体系。近年来中国公共卫生政府支出稳步增长。1999年至2005年平均年增长率为16%。
基本社会保障制度是社会安全网有效运行的基本途径,是对和谐社会至关重要的有效的“减震器”,它有助于维护人的尊严。规范稳定的基本社会保障制度有利于提高全体社会成员的生活质量,营造安定有序的社会环境。为了提高整个社会保障体系的保障水平,中国加大了对社会保障体系的公共财政投入。2001—2006年间,全国社会保障财政总支出从不到2000亿元增加到了4361.78亿元,社会保障支出在财政总支出中的比重稳定在11%左右。基本的社会保障制度包括基本养老保险制度、医疗保险和最低生活保障制度等。
就业是人类发展的一个重要维度,不仅是人们收入的来源,也关系到人的尊严,是社会成员赖以生存、融入社会和实现人生价值的重要途径和基本权利。公共就业服务是促进就业的重要手段,通常是政府和相关公益机构为缓解失业压力,向所有劳动者及事业人员提供免费的就业信息、职业指导、职业介绍、免费就业培训和劳工权利保护等。最近几年,中国政府不断完善公共就业服务的体制和制度。坚持发展经济,努力增加就业机会;实施积极的就业政策,扶持失业人员就业;提供职业培训,提高失业人员竞争力。
1.2008 人类发展水平概况
以全国的平均水平0.772为基准,泛珠九省区的人类发展水平可以说差异还是比较大的(表1)。广东、福建、海南、湖南、广西五省的指数均高于全国水平,而四川、江西、云南、贵州四省则低于全国水平。人类发展指数最高的广东省比HDI指数最低的贵州省高出22%。
表1:泛珠九省区2008年人类发展指数
2.义务教育状况比较
表2比较了泛珠九省区各级学校的入学率状况。可以看出,该地区的义务教育普及程度很高,各省之间的差异也不大。但是如果将高中和高等教育的入学率考虑进去,综合入学率的差异则较大。江西、福建、广东和四川的综合入学率高于全国水平,而海南、广西、云南、贵州则低于全国水平,湖南省的数据不可得。名列第一的江西省的综合入学率比最后一位的云南省的综合入学率高出11.38%。
表2:泛珠九省区各级学校入学率 单位:%
表3比较该地区的文盲、半文盲率,也反映了教育的差异。文盲人口占15岁以上人口的比重显示该地区的受教育程度不容乐观,各省之间的差异也很大。2006年全国的文盲率平均水平为9.31%,而泛珠地区的福建、海南、云南、贵州均超出了全国的平均水平。贵州省甚至达到18.79%,云南16.5%,四川12.56%,福建为11.31%。泛珠区域内贵州省的文盲率比广东省高出13%。
表3:泛珠九省区文盲、半文盲率 单位:%
表4:泛珠九省区地方人均财政性医疗卫生支出单位:元
3.公共卫生和基本医疗服务状况比较
泛珠地区内,公共卫生和基本医疗服务方面还是存在着比较大的差距。主要体现在卫生经费投入上的差距以及卫生服务的差距。从表4可以看出各省的人均财政性医疗卫生支出的差异,从2006年的决算数来看,最高的云南省比最低的湖南省高出一倍多。
医疗卫生服务方面的差异,还可以通过比较各省的五岁以下儿童死亡率以及孕产妇死亡率来反映。表5可以看出,泛珠9省区中,有5个省的五岁以下儿童死亡率高于全国的平均水平22.5‰,其中最高的四川省达到了42.9‰,而这一区域的广东省该比率仅为9.67‰;孕产妇死亡率方面,区域内的差异也比较大。四川、贵州、云南的孕产妇死亡率大大高过全国水平,而最低的广东省则大大低于全国水平。
表5:泛珠九省区五岁以下儿童死亡率及孕产妇死亡率比较
4.基本社会保障比较
表6比较了泛珠九省区2005年城镇职工基本社会保障参保率的情况。可以看出,区域内的各项参保率的差异很大。广东省的基本养老保险综合参保率和工伤保险参保率相当高,分别达到了96.0%和99.5%,而其他省区与广东省的差距很大。尤其是工伤保险参保率,大部分为30%-40%。而基本医疗保险和失业保险的参保率,整个区域的水平大体都在45%-65%之间,可以反映出基本社会保障的情况。
表6:城镇职工基本社会保障情况
5.公共就业服务比较
表7比较了2006年泛珠地区公共就业服务方面的基本情况。分别从失业人口、职业介绍机构个数、职业介绍机构人数、就业培训中心个数、就业培训教师人数、就业培训专职教师人数及就业培训中心财政补贴等方面来进行比较。可以看出,该地区的登记失业率大都在4%左右,广东省最低,为2.6%;职业介绍机构的个数悬殊比较大,广东、福建、四川、云南等省的职业介绍机构均在1500个以上,而海南省仅有62个,广西为392个;就业培训中心的个数也是类似情况,海南省仅有30个,贵州省73个,而最多的湖南省310个;相应的,就业培训教师人数的差距也很大,湖南省最高,有7537人,广东4089人,海南441人,贵州729人。
泛珠九省区基本公共服务供给的差距直接影响着该区域内人类发展水平的高低。因此,要缩小各省区在人类发展水平上的差异,促进该地区的协调、持续与和谐发展,探究其基本公共服务供给差距的原因是非常必要的。
第一,总体经济发展水平的差异在一定程度上影响着基本公共服务供给水平。按照目前的划分,泛珠九省区分布在我国的东、中、西部地区。其中福建、广东、海南为东部地区;江西、湖南为中部地区;广西、四川、云南和贵州则为西部地区。东、中、西部地区的经济发展水平有很大差异,东部为经济发达地区,2009年人均GDP接近5000美元;中西部为经济欠发达地区,2009年人均GDP不足3000美元。广东省的人均GDP高出贵州省的4倍多。这种总体经济发展水平的差异在一定程度上导致了区域内基本公共服务供给水平的差异。
第二,人均财政支出的不均等直接导致各省区基本公共服务保障条件与保障水平的差距。泛珠区域内,广东省的人均财政收入最高,超过了两千元,最低的贵州省仅为600多元,其他的四川、云南、广西等省区也不足一千元。人均财政支出的差距反映着政府财力的差异,直接影响着义务教育、公共医疗卫生、基本社会保障等公共服务的供给水平。
第三,城乡差距的因素。虽然户籍制度有所松动,农村劳动力也大量地流向城市,但是城乡二元的公共服务制度尚未有实质性的改变。义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障等多种基本公共服务仍然分为城镇和农村体系,国家财政资源配置的中心仍在城市。因此,泛珠各省区城镇化程度的高低在很大程度上影响着各自的基本公共服务的保障程度。东部发达的广东、福建等省,城镇化率较高,超过50%,城乡差距较小,总体的基本公共服务保障水平比较高。而诸如贵州、云南、四川等西部各省的城镇化率均低于全国45.7%的水平,仅为30%左右,贵州仅为27%。这些省区大量的农村人口以及薄弱的农村公共服务供给制度,严重地制约着公共服务保障水平的提升。
第四,体制与政策因素。各省区之间财政能力的均等化是基本公共服务均等化的重要基础。但是,目前的状况是,除了经济发展水平差距持续扩大外,中央政府和地方政府的财政关系也导致泛珠各省区之间财力差距的扩大。具体来说,1994年分税制改革后,地方财政收入主要依赖地方经济总量的增长。中央对地方的转移支付中,具有均衡作用的一般性转移支付规模小,而主要是中央对地方的税收返还。这样的结果就是经济增长速度快、税收基础强、对转移支付需求低的地区,得到的税收返还反而最多。即使在实施了财力性转移支付以后,西部地区的人均财力也只相当于东部地区的48.3%。[7]由此可以推论,泛珠九省区之间财政能力不均等的问题也是很突出的,从而导致了基本公共服务的差距。另外,还有由于体制因素导致的基本公共服务供给差异。主要体现在政府支出结构不能充分反映公共财政的要求。基本公共服务的数量和质量,依赖于大幅增加对基本公共服务的投入,而投入的增加依赖于规范的公共财政体制。在现行的“增长主义”思想的指导下,基本公共服务方面的投入仍然非常不足,距离公共财政的要求还有很大差距。
中国的人类发展已经进入一个新阶段,随着人们基本公共服务需求的快速增长,需要进行一系列的制度性变革。泛珠九省区在人类发展水平上的差异、存在的问题以及问题的成因都揭示出制度的重要性。在此,提出以下对策建议:
1.为了实现公平和质量有保障的基本公共服务供给,在人类发展的新阶段,泛珠地区应该加强服务型政府的建设步伐,加快转变政府职能,进一步明确界定政府的基本公共服务供给责任,并将政府的行政管理体制改革与有效履行为全体社会成员提供基本公共服务的责任结合起来。
2.制定泛珠区域内基本公共服务均等化的相关战略规划,明确基本公共服务均等化的具体目标及具体要求。由于泛珠区域内的地区差距、城乡差距和贫富差距都比较明显,因此有必要制定整个区域统一、协调的公共服务均等化的战略规划,明确基本公共服务均等化的远景目标和各种改革的措施、原则,以及实施的关键步骤和时间表,等等。
3.改革完善公共财政制度,充分保障基本公共服务均等化所需资源。财政体制与泛珠各省区之间的基本公共服务均等化存在着密切联系。除了保证充分的财政资源外,还需要保障各级政府都拥有充分的基本公共服务财政能力。因此,一方面要深化省级以及省以下的财政管理体制改革,推进省直管县的财政管理体制以及乡镇财政管理体制改革试点。另一方面,还需要完善中央政府与地方政府之间的转移支付体系,应该以财政能力均等化为目标,加大一般性转移支付力度。此外,泛珠各省区政府还应该审视和调整公共支出的结构和水平,力争做到区域内的协调发展。
4.泛珠各省区应逐步建立城乡统一的公共服务制度,努力消除影响农村人口公平获得基本公共服务的结构性障碍。泛珠各省基本公共服务供给的差异有很大一部分是源自城乡差异,因此,解决农村居民的基本公共服务问题是缩小各省之间差异的重要切入点。建议针对各项基本公共服务供给中存在的制度性障碍,制定改革的具体措施并进行改革试点。
5.建立泛珠地区基本公共服务绩效评价与监测体系,强化各省区对各级政府官员的激励机制,促进基本公共服务的有效供给。政府基本公共服务绩效评估体系,是推进基本公共服务均等化进程的重要手段。完善的评估制度有助于提高公共部门在基本公共服务供给方面的效率。具体措施包括建立有效的问责制度、评估制度以及基本公共服务均等化统计体系的建设。
[1]Human Development Report 2009,UNDP.
[2]《全球人类发展报告》将人类发展指数分为3个档次,0-0.5为低人类发展水平,0.5-0.8为中等人类发展水平,0.8-1为高人类发展水平。
[3]UNDP Human Development Report 2009,2007年数据。
[4]中国(海南)改革发展研究院.中国人类发展报告2007/2008[R]:13.
[5]世界银行网站.转引自中国(海南)改革发展研究院.中国人类发展报告2007/2008[R/OL]. 2008-01-29(19).
[6]人民日报[N].2009-11-22.
[7]中国(海南)改革发展研究院,UNDP.中国人类发展报告2007/2008[R].中国对外翻译出版公司,2008:89.
海南大学经济与管理学院)