德国的哈兹改革及其对我国的启示

曹清华

(江西师范大学政法学院,江西南昌330022)

德国是世界上最早建立社会保险的国家,1927年引入强制失业保险,加上以前就存在的健康、工伤和养老保险,二战结束后德国开始建立起对国民实行高度社会保障的福利国家。1970年以来,随着世界石油危机以及国内产业升级,德国的失业率开始大幅上升,积极就业政策①西方国家所谓的积极劳动力市场政策(Active labor market policy)在我国称为“积极就业政策”,为便于理解,在此将“Active labo r market policy”翻译为“积极就业政策”。于是被引入并运用。积极就业政策是相对于消极就业政策而言的,是为了刺激有就业能力的失业者积极就业而实施的一系列劳动力政策措施的总称。2003年德国启动了二战以来历史上最为广泛而深刻的就业政策改革,史称哈兹改革②以联邦政府成立的一个专家委员会即现代劳动力市场委员会主席、Volkswagen的人力资源部长Peter Hartz的名字命名。哈兹改革发布的四个法案均主要来自于该委员会所提的一系列建议。。这次前所未有的劳动力政策改革,以对德国积极就业政策体系大幅度革新为核心。本文将对哈兹改革中积极就业政策体系的改革进行论述,以期找出对我国的有益启示。

一、哈兹改革的背景

(一)经济增长速度放慢,新增就业岗位少

20世纪90年代是世界经济增长的黄金时期。但是,德国自1990年统一以来,其经济增长水平显著低于欧洲许多国家。数据显示,1991-2003年,德国的GDP仅增长18%,而同期英国和新西兰分别增长35%和34%。过慢的经济增长导致国家财政收入增长缓慢以及所创造的就业岗位过少。由于原东、西德在意识形态、经济社会发展存在的差异颇大,德国统一以及统一后的冲击波使得德国在社会经济以及劳动力市场方面的成绩不太令人满意。在此期间,德国就业率甚至轻微下降了0.4%[1]。

(二)失业率高位运行,福利支出不堪重负

20世纪90年代以来,在美国、英国、新西兰、EU-15国③指欧盟(EU)到2004年4月已有的15个成员国,包括Austria、Greece、Belgium、Germany、Spain、Ireland、Portugal、Denmark、Finland、Italy、France、Luxembourg、Netherlands、Sweden和United Kingdom。和OECD失业率普遍下降的情况下,德国失业率仍保持增长和高位运行(图1)。2003年德国总失业率为9.3%,高于同期英国(4.9%)、美国(6%)、新西兰(4.6%)、EU-15国(8%)和 OECD (7.1%)的失业率。而且,德国失业状况呈现的一个显著特征是长期失业人数(失业12个月及以上)占总失业人数的比率很高,例如 2004年超过了50%[2]。失业率以及长期失业率过高主要有三个因素:一是德国失业津贴替代率过高。失业保险津贴达到了领取者最后净收入的67%(没有孩子的家庭可拿60%),失业救助津贴则为最后净收入的57(没有孩子的家庭为53%)。其二,过高的收入边际有效税率。由于获取就业收入会按比率削减甚至取消津贴,失业者尤其长期失业者再就业大多只能赚到低工资,他们再就业往往面临100%甚至更高的收入边际有效税率。其三,过于宽松的积极就业政策。事实上,德国所有的失业津贴体系对受助者都有正式的积极求职要求,但是它们从来没有系统实施过。在多种因素的影响下,失业者宁愿失业也不愿在低工资部门工作,领取失业津贴的人数日益上升。这种“没有工作的福利国家”[3]所带来的日益上升的非工资劳动力(津贴领取者)成本,转而对社会保障缴费和国家预算(弥补社会保险赤字和提供有就业能力者的社会救助津贴及服务支出)构成支出压力。

(三)世界范围内福利国家的积极就业政策改革的影响

20世纪90年代,现代福利国家纷纷改革对失业者的社会保护政策,实行“工作导向型”政策以调动失业者的就业积极性。英国布莱尔政府实施了“从福利到工作”政策,通过发放就业补贴、提供培训和广泛的咨询服务、改革税收和福利待遇等政策明确激励失业者积极就业。美国、新西兰等国家改革福利和就业激励政策来推动失业者从福利走向工作。例如1996年美国以 TANF项目(贫困家庭临时援助)取代了A FDC(抚养未成年子女家庭补助), TANF救援对象限于贫困家庭,并规定列入救援名单时间最多只有5年,借此鼓励福利领取者加入有薪劳工的行列。这些改革对促进失业率下降产生了积极影响,相比较20世纪90年代,失业率在新世纪有了较大幅度的下降(图1)。

图1 各国失业率变化图

二、哈兹改革的内容

面对日益困难的经济形势和就业状况以及其他国家成功的改革经验,2002年德国联邦政府利用PES(公共就业服务部门,下同)的一则丑闻①2002年2月,联邦审计法院发现PES(联邦劳动办公室)提交的所谓成功安置失业工人的数据是夸大失真的。发起了一场大规模的就业政策改革,史称哈兹改革。哈兹改革分别发布了 Hartz I(2003年1月生效)、Hartz II(2003年1月生效)、Hartz III(2004年1月生效)和 Hartz IV(2005年1月生效)改革四个法案。四个改革法案涉及的主要变革内容如下。

(一)提高劳动市场服务和政策的效率、效益

1.变革地方PES组织。PES被认为是一个对顾客不友好的、反应迟钝的公共官僚机构,缺乏竞争动力。Hartz改革的目标是提升该组织的效率和劳动力市场政策的效益。Hartz III按照新公共管理路线来改革PES,把PES变成一个以顾客为导向的一站式服务管理中心:负责对符合工作要求的津贴申请者进行分类管理、提供工作搜寻服务、社会服务和津贴支付管理等;按照效率效益原则分配PES的人事资源和积极措施;管理方式由过去的指令管理转向目标管理,依据当地情况设置 PES要完成的目标。

2.推行再就业分类救助法(2005年起)。PES工作人员通过与求职者(jobseekers)的面谈或问卷调查来评估求职者的相关情况,而后把他们分成四类,每类人员都匹配相应的救助措施。第一类是“市场型顾客”(market clients),指有找工作的积极性且最有可能找到工作的失业者,给他们提供快速且可持续性的安置措施;第二类是需要提出建议和进行激励的顾客(clients fo r counseling and activation),在工作搜寻过程中他们需要被激励或者提供短暂的培训提高技能,以此改变他们的就业观点和能力;第三类是需要建议和支持的顾客(clients fo r counseling and suppo rt),他们需要更多的关注,很可能被安排培训项目和其他的措施以提高流动性和就业弹性;第四类是需要监管的顾客(clients in need of supervision),他们只有最低的再就业可能性,面临成为长期失业者的风险,因此他们需要特殊的关注。救助原则以维持其市场就业能力和案例管理为主。会谈之后,工作人员与求职者签署一份具体的个人重新融入劳动市场的行动计划(re-inte-gration agreement)。

3.建立政策效果的委托评价制度。为了在实证基础上优化已经实施的积极就业政策各项目效果,哈兹改革制定了严格的项目效果科学评价制度,由政府委托某些研究机构对已在实施的积极就业政策进行评估,这在德国福利国家历史上是首创。至2006年,德国已有超过20个经济社会研究机构和100多位研究者从事这项评估工作。

4.引入准市场机制。主要指就业服务的外包,最突出的是引入针对安置服务和培训项目的补助券系统(vouchers system)。任何一个失业6个月后仍没在PES帮助下得到安置的失业者,可在私有的服务提供者间选择安置服务,如果私有的服务提供者成功安置了失业者,则可以获得一次性支付的补助金券。培训项目同样。另外一种是针对临时工的PSA.PSA是一种由公共财政资助的临时工代理机构,地方PES把那些短期内难以就业的人介绍给PSA安置,作为报酬,PSA获得PES的支付。此举目的是把PSA临时工作作为失业者的一个通向长期就业的途径。

(二)激励失业者

1.调整失业津贴体系。在哈兹改革之前,德国有一个三层次的失业者收入保护体系,即失业保险、失业救助和社会救助。随着失业救助和社会救助津贴支出的急剧增加和长期失业者人数的持续上升,改革这些津贴体系成为劳动市场和社会政策的重要议题。2005年1月,随着 Hartz IV生效,无资格享受失业保险且有就业能力的失业者(改革前由失业救助或社会救助负责)由一个单一的家计调查式的津贴体系即失业津贴II(UB II)负责。表1列举了新旧失业津贴体系的特征。

表1 德国新旧失业津贴体系比较

新津贴体系体现的激励元素:首先,津贴资格的变化。津贴领取不再依赖原有工资水平而是工作能力及意向。其次,缩减津贴领取期限。54岁以下津贴领取最长期限由26个月降为12个月,55岁及以上津贴领取最长期限由32个月降为18个月。其三,降低了失业津贴替代水平。UBII为家计调查型失业津贴,与原有工作收入不挂钩,从而降低了原失业救助者可领取的津贴数目。其四,惩罚措施。PES与求职者签订个人重整协议,规定了求职者可获得的服务以及求职方面的义务。求职者如不遵守协议将可能受到惩罚,主要是津贴削减。

2.确立优先项目。哈兹改革把促进失业者通过自力更生改善自身前景并尽快融入就业市场的积极措施作为优先重视的项目。最能体现这种积极新战略的是针对失业者自创小企业的启动补贴(start-up subsidies),这种津贴支付6个月,数量相当于原来可获得的失业津贴。另外,改革还调整了几种工资补贴(将补贴支付给雇主,用以弥补企业因雇佣低技能工人而造成的低产出损失),简化了这些补贴的领取资格条件,并将补贴优先支付给雇佣老、残工人的企业。

3.提高再就业收入(make work pay)。各项改革的目的在于提高失业者的就业激励。除了启动补贴和各种工资补贴外,哈兹改革还积极促进M inijobs和M idijobs的发展。M inijobs指月收入低于400EUR(欧元,下同)的工作,从事这种工作的再就业者免缴社会保障费;M idijobs是月收入在400～ 800EUR之间的工作,社会保障缴费实行从0至100%比率逐渐增加的缴费方式。这些措施用以激励失业者去低工资部门就业。

(三)通过解除劳动市场管制培育就业需求

主要是放松关于临时工、解雇保护和固定期限合同方面的管制。目的是通过放松管制来培育就业需求。

1.临时用工方面。改革目的是显著促进正在成长的临时工部门发展。1972年临时工部门在德国被严格管制,而在建筑部门临时工则被完全禁用,至20世纪90年代这个管制逐渐放松。哈兹改革最后废除了关于临时就业在固定期限合同、重新安排和最长期限等方面的限制,而且允许建筑部门雇佣临时工,同时要求雇佣临时工的机构要平等对待临时工与固定工。

2.解雇保护和固定期限合同方面。改革并没有改变标准的就业关系,但简化了原本十分严格的豁免权适用范围。例如,改革前免签固定期合同的年龄是58岁及以上,改革后把适用年龄降至52岁及以上。而且,以前解雇保护的豁免适用雇佣5人及以下的小公司,现在包括雇佣10人及以下的公司。

三、哈兹改革的启示

哈兹改革后,德国的就业状况有了较大改善。据统计数据显示,2005年至2008年德国失业率由11.1%一路下降为7.5%,同期失业一年及以上的长期失业人数由2005年的246.9万人持续下降为2008年的170.2万人,同期总失业人数则由460.8万人降为322.5万人[4]。哈兹改革的效果是较为显著的,我国积极就业政策的完善可以从中得到一些重要的经验启示。

(一)效率与公平的适度平衡应成为积极就业改革的理念

德国通过与劳动市场地位相连的慷慨失业津贴收入替代计划和广泛的积极就业政策体系,来维持失业者原有的社会地位和生活水平。这种俾斯麦模式的福利体制有助于限制收入不平等和工资离散,但是增加了失业者再就业的机会成本,促进了失业者的福利依赖。德国福利体制的这种“高平等、低积极性”的平衡[5]在面对更激烈的国际竞争与工资成本压力时容易侵蚀自己的经济基础,因此是无效率的、不可持续的[6]。哈兹改革通过变革PES组织与管理以及引进一些权利与义务相结合的方法,如领取失业津贴须积极求职等,提高了劳动力市场政策的效率、效益。我国的积极就业政策体系制定于2002年,目前我国正处于大力发展积极就业政策时期,效率与公平的适度平衡原则是必须坚持的:一方面,应该将积极就业政策惠及所有有需求的失业者(包括无业农民工),以提高积极就业政策的平等性;其次,在对失业者提供适度生活保障的同时,重视对受助者工作义务的强调并为其再就业提供良好的劳动市场环境,以改善积极就业政策的效率。

(二)以政府委托评估为基础的质量保证体系成为促进积极就业政策效率效益不断提高的重要推动力

由于缺乏合适的数据等原因,多年来德国对积极就业政策的评估是不够科学的。哈兹改革在德国劳动力市场政策历史上首创了政府的委托评价制度,能够提供完整的统计数据、更好的评价方法与技术,更保证了评价的独立性,因此改革后的委托评估更加科学、有力。我国政府一般公共政策和具体政策实行内部评估方式,独立的第三方评估作为一种新的评估方式也开始在中国产生和发展,建立以政府委托外部评价为基础的质量保证体系应成为完善我国就业政策体系、促进我国就业政策效率的重要内容。

(三)建立失业者的分类救助体系是提高积极就业政策效率的重要方法

现实生活中非自然失业原因不尽相同,有非自愿失业也有自愿失业。失业者非自愿失业的原因有技能学历低、家庭有人需要照顾以及生理心理存在疾患等等,而引起自愿失业的主要原因是失业者预期再就业收入比不上拿失业津贴或者纯粹是失业者的懒惰。因此,对失业人员依其特征进行分类并实施相应救助有助于提高失业救助的效率。哈兹改革通过建立分类救助法以提供个性化的再就业服务,并结合降低失业津贴替代率来改变以往高水平的失业津贴与积极就业政策的内部作用所导致的失业者理性的长期失业行为。在我国,下岗失业的原因也不尽相同,建立分类救助法对失业者群体进行专业的分类救助,将会显著提高下岗失业人员的再就业率。这项工作要求有较多数量以及专业性强的工作人员,我国在短期内难以实施,但应该是将来就业政策发展的方向。

(四)培育市场对劳动力的需求是促进积极就业政策效果的重要途径

失业者积极就业的前提是有“岗”可上,因此,德国通过放松关于临时工、解雇保护和固定期限合同方面的管制来培育企业对劳动力的需求。当前中国存在数量巨大的剩余劳动力,除了发展经济以创造就业岗位这个根本途径外,通过相关措施培育市场对劳动力的需求也是发挥积极就业政策效果的重要途径。不过,与对劳动力市场实施严格管制的德国不同,中国的主要问题在于中小企业尤其是特别有利于增加就业的劳动密集型中小企业发展滞后。中国应该通过解除中小企业发展的各种束缚来培育其对劳动力的需求,以促进我国积极就业政策在再就业方面取得更好的效果。

从国际经验来看,积极劳动力市场政策对一国经济社会的发展尤其转轨经济社会的发展具有重大意义。因此,中国借鉴发达国家包括德国积极就业政策实施的经验教训,并在此基础上结合国情差异、地区差异、行业差异和个性差异来完善本国的积极就业政策,对于促进中国就业增长、维护社会稳定和保持经济平稳较快发展具有十分重要的意义。

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