煤炭勘查开发与土地利用的协调研究

杨 贺 刘金平 陈 兴

(中国矿业大学管理学院,江苏省徐州市,221116)

煤炭资源赋存于地下,不可避免地与土地发生密切的关系。目前,我国法律中煤炭资源所有权与土地所有权是分离的,同时存在着煤炭资源所有权、矿业权、土地所有权和土地使用权。前二者权利客体为煤炭,后二者权利客体为土地。煤炭资源勘查开发与土地利用之间存在冲突,煤炭资源规划与土地利用规划不能有效衔接、协调和一致,如煤矿区范围内设定的基本农田保护区。因此必须重视和研究煤炭资源勘查开发与土地利用的协调问题。

1 煤炭勘查开发与土地利用中存在的问题

1.1 矿业权与土地使用权配置问题

(1)权利设置上的冲突。根据我国法律规定,取得煤炭资源的矿业权并不意味着取得土地的使用权或所有权,同样,拥有土地所有权或使用权也不意味着拥有其土地范围的煤炭资源所有权或矿业权。煤炭资源矿业权的产生不可能强行排除土地使用权,特别是当矿业权产生在集体土地上时,这样在现行法律设置上,两者之间便产生了冲突。

(2)矿业权的无序行使破坏生态环境。我国传统的矿业权设置方式较少考虑到土地的生态利用,造成的后果相当严重。据统计,每万吨煤炭开采造成土地塌陷0.2 hm2,全国因采矿而引起的塌陷土地已达11.5万hm2,发生采矿塌陷灾害的城市有30多个。另外,一些地区由于地下水尤其是深层地下水的持续超采,引发了大面积地面下沉、土地盐渍化等严重问题。

(3)土地使用权的设置与矿业权行使的冲突。矿业用地属于工业建设用地,出让年限最长为50年。建设占用耕地实行耕地补偿制度,煤炭企业承担采前开垦与采后复垦的补偿费用,这对用地周期短且复垦面积与占地面积相当的企业来说是很不公平的。而且,煤炭企业大都无力承担复垦后的农业种植,这些土地又大多处于偏僻地区,很难将其出租或转让。土地闲置2年以上,则由县级以上人民政府收回,造成煤炭企业复垦后的土地无偿交给地方政府,使矿业权人的合法权益得不到保障。

1.2 煤炭开采中的土地利用冲突

(1)采煤用地征用补偿不足。对于煤炭企业来说,赔偿费加土地复垦费比征地费低得多。而且采煤用地补偿的基本思路都是政府统一规划、统一协调,按照“占多少,垦多少”的原则。但由于没有严格的土地复垦质量标准、长期的建设和投入不足、自然和历史两方面的影响,不同地区的耕地质量存在天然差异,导致土地质量越换越差等现象。

(2)采煤区与基本农田保护区的冲突。在煤炭开发中,由于采煤区的地下开采造成基本农田保护区的地表沉陷、农田损失、植被破坏、土地荒漠化,这些都对矿区农民造成了严重的威胁。

(3)村庄搬迁问题。村庄异地搬迁困难重重,而且缺乏有效的村庄下采煤政策和法规,村庄连续搬迁重复压煤,压煤量占矿井可采储量的比重越来越大。

(4)存量土地再利用受阻。土地资产的产权流转和存量土地的再开发涉及到煤炭企业改制、转型及其所在城市的规划发展。由于政策的不完善,导致土地大量流失,矿城关系复杂,自身及周边环境污染严重,部分土地开发成本过高等。

1.3 采后土地恢复问题

(1)土地塌陷及用地制度问题。我国东部平原地区人口密集,平原的良田地区更加珍贵,许多大中型煤矿在此区域内开采煤炭,已造成大量土地塌陷,加上煤矿废弃地、矸石山压地,破坏了地表形态和土壤结构,导致农业生态环境恶化、生态系统失衡,影响农业生产和农民生活,土地保护与煤炭开采矛盾极为突出。

(2)土地恢复整理的矿地矛盾。我国土地复垦的现有配套法规、规章不健全,这与我国的资源环境战略以及土地复垦的形势和任务不相适应;已复垦土地产权界限不清,造成“谁破坏、谁复垦”与“谁复垦、谁受益”不统一;对复垦模式的研究较少,尤其对生态农业、生态渔业在塌陷地复垦中的应用研究较少,致使塌陷区复垦的整体经济和环境效益较差。

2 煤炭勘查开发与土地利用协调的基本原则

2.1 系统原则

煤炭与土地是自然资源系统的重要组成部分,其空间上的相互依存状态决定其在系统中密切的横向联系,必须将煤炭和土地作为一个有机的整体,用系统的思想将煤炭勘查开发、土地利用、土地整理和土地复垦、矿区资源综合利用、村庄搬迁与中心村(小城镇)建设、土地恢复与农业结构调整以及矿区生态重建等有机结合,进行煤炭与矿区土地利用综合规划。

2.2 综合原则

综合考虑土地复垦的经济效益、生态效益和社会效益,坚持土地资源的可持续利用,使资源开发规划与利用的综合价值最大化。

3 煤炭勘查开发与土地利用的协调模型

自然资源作为综合体,用途具有多样性,既可能有生态价值、农业生产价值,又可能有矿产开发价值。所以重点规划利用资源的某一种功能,就面临资源利用的利益最大化问题,通过比较分析,就能实际解决资源利用方向的选择问题。

资源的稀缺性必然引起竞争,资源多种用途竞争的经济评判标准是最优用途和效益最大化。对于共享同一资源综合体空间的煤炭与土地来说,资源用于矿业还是用于耕地就是针对资源多用途的最佳最优利用进行选择和评价的过程。在可持续发展原则下,通过对煤炭勘查、开发、利用及其对环境的水、土、气污染、景观损害进行资源利用的综合评价,并考虑由矿业投资土地增值收益,一同计入综合价值的核算当中,以此标准衡量依然还能盈利的煤炭勘查开发,才能解决资源多用途竞争问题,确定煤炭勘查开发的准入机制。

3.1 协调模型

综合考察煤炭勘查开发与土地利用带来的环境、经济、社会影响,可以为资源利用方向的选择和煤炭勘查开发准入提供更为明确科学的决策支持。

煤炭勘查开发与土地利用协调经济模型为:

式中:P——煤炭勘查开发优先度;

EM——煤炭勘查开发效益;

EL——土地利用效益(可行的非煤利用方向中土地的最大效益)。

煤炭勘查开发的综合价值EM的计算如下:

式中:EM1——煤炭资源再生价值;

EM2——经济价值(即除煤炭外的其它生产要素的投入价值变化);

EM3——社会价值;

EM4——极差环境价值;

EM5——科技创新效益值。

土地机会成本EL的计算如下:

式中:EL1——土地(非煤)利用的经济效益子系统;

EL2——土地(非煤)利用的社会发展子系统;

EL3——土地(非煤)利用的环境保护子系统。

3.2 协调发展判断思路

由煤炭勘查开发与土地利用协调模型可以进行资源协调开发判断。

当P>1时,即煤炭产值大于土地净收益时,煤炭勘查开发利用应处于主导地位,煤炭的矿业权优先,土地利用(农林牧渔业及城镇乡建设等)应让步于煤炭勘查开发。

当P<1时,即煤炭产值小于土地净收益时,土地权优先,土地利用(农林牧渔业及城镇乡建设等)所产生的价值收益大于煤炭勘查开发所产生的矿业价值收益,煤炭规划应让步于土地利用规划。

当P=1时,即煤炭产值等于土地净收益时,采取物权时间优先,即矿业权与土地权哪个物权先设立,哪个物权优先。采矿权较土地权先成立时,煤炭企业有权取得在矿区的土地权。土地权较采矿权先成立,采矿权则不能对抗原有的土地权,矿业用地的取得必须通过双方当事人协商解决。

4 煤炭勘查开发与土地利用的协调关系

煤炭和土地的综合开发推动着区域经济的发展、社会的进步和人民生活水平的提高。然而,矿业权与土地使用权纠纷,煤炭开采中土地使用冲突,以及土地复垦和生态破坏等问题的存在,一直阻碍着煤炭开发有条不紊地进行。合理有效地解决这些问题,做到采前的物权协调、采中的使用协调以及采后的恢复协调,能使煤炭勘查开采与土地利用协调发展。

4.1 采前的物权协调

采前的物权协调是依据煤炭勘查开发与土地利用的经济、生态和社会综合效益的最大化原则,确定矿业权与土地所有权和土地使用权优先实施问题。煤炭资源是我国的战略性资源,其勘查开发利用的重要性或价值要优于土地,土地利用应服从煤炭资源勘查开发,实行探矿权、采矿权优先。故一般不设立煤炭资源禁止勘查和开采区,在煤矿区不设基本农田保护区等。其中,探矿对土地利用一般为短期和临时用地,对土地影响有限,针对没有特殊保护的土地一般是煤炭的探矿权优先实施(风景区、生态区、特殊保护区等区域内禁止行使探矿权)。在煤炭资源分布区域内,土地集约利用或土地整理等必须受到限制。

4.2 采中的使用协调

采中的使用协调主要体现在煤矿区土地的高效、合理、节约、集约利用,用最少的土地投入获取最大的煤炭产出。

(1)矿区土地的节约利用。根据土地利用现状及总体规划,考虑煤炭分布及开发利用的影响,以及现代农业和新农村的需要,有必要对拥有矿区的土地利用结构和土地利用布局进行调整,如煤炭相关企业的布局、工业广场的范围以及采煤塌陷地用途的调整等。

(2)矿区土地的集约利用。在土地资产的重组和开发上,应追求土地资产价值的最大化,对存量土地,找准市场、全局把握,使长期闲置未利用的土地资产运营起来,发展循环经济,形成用地布局一体化、用地功能匹配化、用地形式多样化,创造更多效益。

4.3 采后的恢复协调

采后恢复协调的核心是土地复垦及生态重建,强调国土资源价值的再生,而不是仅仅的土地物质形态的再造。

(1)进行土地整理潜力分区。根据矿区煤炭资源的分布、赋存及塌陷情况等,将煤炭分布区的土地开发整理潜力分3个区。将区位条件好(靠近城镇、交通方便等)、经济基础条件好以及塌陷较浅、积水面积较少、复地率高(可达75%)和单层开采的煤炭分布区作为土地开发整理复垦潜力大区;将塌陷较深、积水面积较大、复地率较高(可达60%～65%)和多层开采的煤炭分布区作为土地开发整理复垦潜力较大区;将塌陷深、积水面积大、复地率较低(一般为50%～60%)和多层开采的煤炭分布区作为土地开发整理复垦潜力一般区。

(2)确定土地开发复垦次序。土地开发整理复垦次序一般为:复垦塌陷沉稳区、复垦非压煤区、复垦潜力大区、复垦详细规划区。

[1] 刘金平.徐州市矿产资源总体规划(2008-2020)[R].徐州:中国矿业大学国土资源规划与评价研究所,2009

[2] 许坚,钟京涛,赵淑琴.矿业用地征用取得引起的问题及对策[J].中国国土资源经济,2003(12)

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[4] 刘金平.土地复垦投资机制及其制度[J].中国人口·资源与环境,2002(2)