把旅游业培育成战略性支柱产业的两个根本性保障系统

王 健

(南开大学旅游学系,天津 300071)

1 关于战略性支柱产业解读

国务院在 2009年国发(41)号文件《国务院关于加快发展旅游业的意见》中指出,“旅游业是战略性产业,资源消耗低,带动系数大,就业机会多,综合效益好。改革开放以来,我国旅游业快速发展,产业规模不断扩大,产业体系日趋完善。当前我国正处于工业化、城镇化快速发展时期,日益增长的大众化、多样化的消费需求为旅游业发展提供了新的机遇。”文件还要求,要“进一步解放思想,深化改革开放,加强统筹协调,转变发展方式,提升发展质量,把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”[1]。

根据本文作者的理解,将某一产业作为国家的战略性支柱产业,意味着对该产业在质和量两个方面都有特定的要求。

首先是该产业对整个国民经济发展或社会进步具有全局性重要作用。这里需要特别指出的是,在现代社会,尤其是将来进入后现代社会时,产业的发展已经远远超出经济意义,其社会意义将日见凸显。如果某一产业的发展不仅能够有效地加强国家的经济实力,而且能够有效地促进国民素质的提高,促进社会的文明和进步,即能够有效地促进综合国力的提升,那么该产业当属战略性支柱产业。

其次是该产业对其他相关产业具有明显的带动作用。由于旅游是一种涉及面十分广泛的综合的社会现象,对旅游者需求的供应是一种全社会的供应,从而决定了旅游业的发展会带动和促进一系列相关产业的发展。这一带动作用是其他许多关联性也很强的产业所不能比拟的。

最后,战略性支柱产业这一概念的成立须有相关的理论依据和相关的定量性指标加以支撑。根据国务院《关于加快发展旅游业的意见》,到 2015年,旅游市场规模进一步扩大,国内旅游人数达 33亿人次,年均增长 10%;入境过夜游客人数达 9000万人次,年均增长8%;出境旅游人数达 8300万人次,年均增长 9%。旅游消费稳步增长,城乡居民年均出游超过2次,旅游消费相当于居民消费总量的10%。经济社会效益更加明显,旅游业总收入年均增长 12%以上,旅游业增加值占全国 GDP的比重提高到 4.5%,占服务业增加值比重达到 12%。每年新增旅游就业人数 50万人。旅游服务质量明显提高,市场秩序明显好转,可持续发展能力明显增强,力争 2020年我国旅游产业规模、质量、效益基本达到世界旅游强国水平[2]。

显然,从质和量两个方面来考量,旅游业具备较为充分的理由被培育成我国的战略性支柱产业。

2 实现旅游产业培育目标的运作机制

将旅游业培育成国家的战略性支柱产业,其运作机制分为两个方面:一是旅游业本身的有效运作;二是保障性系统的有效运作。

旅游业本身运作成功的关键首先在于必须遵循旅游发展和市场经济的客观规律。一些国家尤其是发展中国家以及我国在旅游业发展中所遭遇的某些困难和问题,其根本原因就是没有严格遵循旅游发展的客观规律。最典型的例证就是发展中国家为了外汇需要首先发展入境旅游的做法。事实上,在这些国家开展旅游的时候,尚未具备至少是尚未充分具备旅游业发展所要求的经济基础和观念意识基础。从经济发展水平上看,难以满足旅游者在旅游活动各构成要素方面的需求;从观念意识方面看,对作为市场经济发展产物的旅游业仍然用小生产观念去管理和经营,明显缺乏与市场经济相匹配的平等、人本主义、权利义务等观念。

旅游业本身运作成功的关键也在于政府为培育旅游产业所制定的相关规划、政策及所采取行动的科学性、合理性。一个值得提出的问题是:由于旅游现象是市场经济发展产物,是本质属性为文化的综合的社会现象;也由于在现代社会和后现代社会,一个国家的战略性产业不仅具有经济意义,还具有十分重要的社会意义,并要求对社会的文明做出贡献。因此,政府把旅游业培育成战略性支柱产业的相关规划、政策就不能仅停留在经济层面。实事求是地讲,在我国旅游业 30年发展历程中,对旅游的社会意义和旅游业发展中所出现的社会层面的问题,例如环境的污染、生态的失衡、旅游资源的破坏、旅游的社会文化影响、旅游接待地社区居民的合法权益等没有给予足够的重视。国务院 2009年第 41号文件表明,政府已经意识到这些问题的重要性,在旅游发展政策上做了一定的调整。在中国这样一个实行政府主导型旅游发展战略的国家,政府旅游发展政策的科学性、合理性,对旅游业的健康发展往往起着决定的作用。

旅游业本身运作成功的关键还在于规划和政策的执行力度以及对旅游规划和政策实施效果的动态考察、科学评价与适时调整。

保障性系统运作成功的关键是各种保障措施必须真正构成一项系统工程,各类和各项措施之间要出于同一个总体思路,为着一个共同的根本目标,各项措施之间要有内在的逻辑关系。既然是作为一项系统工程,就必须精心设计、精心施工以保证其功能的有效发挥。

国家要将旅游业培育成战略性支柱产业,有两项必不可少的根本性保障系统:一是旅游法制建设系统工程,二是旅游教育与科研系统工程。

旅游法制建设之所以作为根本性保障系统,其原理在于旅游是市场经济发展产物,而市场经济是法制经济,市场经济的各种规则、法则需要通过立法的手段规定为各方当事人的权利、义务和责任,也需要通过执法的手段保证这些权利、义务和责任的落实。法制是现代市场经济社会的根本性特征之一。我国自改革开放以来逐步进入法制社会,旅游业要得到健康和可持续发展也必须纳入法制轨道。

旅游教育科研之所以作为根本性保障系统,其原理在于现代旅游业的竞争说道底是人才的竞争,而教育是培养人才主要的和决定性的途径。国家需要通过以院校为主渠道的旅游教育系统为旅游产业的成长及可持续发展培养一大批高水平的专门人才。此外,在旅游业发展中出现的从宏观到微观、从战略到策略的各种问题都需要通过旅游科研加以探讨和解决。基础研究和应用研究并重的一套高效的旅游科研机制同样是实现旅游产业培育目标的保障系统中不可或缺的组成部分。

3 旅游法制建设系统工程

旅游法制建设系统工程不仅仅是制定一系列对旅游发展实行宏观调控的法律法规,更是一个由法的制定和法的实施共同构成的体系。具体来说,包括制定调整旅游关系的法律、行政法规、部门规章和地方性法规,设置权威机构执行这些法律法规,也包括法制教育以及宣传。在上述各要素中,旅游立法和执法发挥主导作用。

在旅游法制建设系统工程中,旅游立法部分本身又形成一个子系统,这个子系统以国家的旅游基本法即行将出台的《中华人民共和国旅游法》为统领,在其基本原则指导下制定调整旅游各分支领域的法律和法规,例如旅游资源的开发利用与保护、旅游交通运输、旅行社业务、酒店业务等。我国的旅游基本法经历了长达近30年的起草和不断修改过程。据悉这部法律有望在近期内由全国人民代表大会常务委员会通过,它将作为我国对旅游发展实施宏观调控据以遵循的根本性法律。

旅游基本法应当作为整个旅游法制建设系统工程的核心和灵魂,旅游基本法的性质就是针对国家旅游发展的根本宗旨、根本性政策原则和旅游发展中根本性权利义务的规定,把旅游业培育成战略性支柱产业毫无疑问属于旅游发展的根本问题,因此应当在旅游基本法中做出相应规定。这些规定应成为其他旅游法律法规规定之根本的、直接的法律依据。

在旅游基本法所提供的根本性原则指导下,还需要针对旅游发展中各分支领域的社会关系和旅游业各分支业务中的各种权利义务做出明确的规定,作为旅游发展各方当事人行为的准则。我国经过近 30年的努力,在这方面已经取得了一定的成果,旅游法律法规的框架结构已经基本形成。目前存在的主要问题是这一框架结构内的法律法规发展不平衡。首先,从旅游业务和旅游社会关系领域看,旅游交通、旅行社、旅游资源开发利用和保护等方面的法律法规相对比较充分,而在其他方面则相对比较欠缺,最典型的领域就是饭店业务,效力层次较高的法律法规几乎处于空白状态。这与饭店业务领域复杂的权利义务关系是不相称的。其次,从旅游法律规范的效力层次上看,高位阶的法律法规明显欠缺,相比之下,政府的部门规章和地方性法规则比较充分,这种状况对于国家旅游发展大局是十分不利的。最后,从现有旅游法律规范调整的对象看,仍然存在偏重政府与旅游企业之间的纵向法律关系,而对以旅游者为核心所形成的横向法律关系缺乏足够法律规范的情况,其直接结果就是应作为旅游法律关系重心的横向关系中的大量矛盾和纠纷的解决缺乏直接的法律依据。

“徒法不能以自行”①见《孟子·离娄上》。,立法只是法制建设的第一个环节,还需要通过权威高效的执法机构将这些规定加以落实,以保证当事人的合法权益,这就是第二个子系统执法要发挥作用。发挥执法功能的主要是两类机关:一是法院体系,二是以旅游行政主管机构为主的政府各相关部门的行政执法体系。法院的作用在于通过司法审判,解决旅游发展中各方当事人之间的纠纷,制裁违法行为,保护各方的正当权益,使调整旅游的各项法律法规的规定得到准确的执行。旅游行政、工商行政、价格、海关等行政执法部门则主要是通过对旅游活动和旅游业经营的行政管理,对违法行为进行制裁和打击,使调整旅游的各项法律法规得到实施。

尽管两类执法机关发挥作用的方式有所区别,但是它们都具有共同的目的,也都面临以下两个共同的执法要求:

最根本的要求是,具有一丝不苟的法的精神,忠于事实和法律,严格执法,不循私情,实施的各种司法和行政行为必须严格限制在法律法规允许的范围之内。

同样重要的是,要具有高超的执法水平,而作为其基础的一个不可缺少的方面就是旅游专业知识。旅游活动和旅游业经营有其自身的规律,由于旅游活动的文化属性,由于旅游产品就其本质来讲是精神产品,具有与其它有形产品不同的特点,因此,旅游业务领域法律关系中的权利义务也有着不同于普通民事和经济法律关系中权利义务内容的特殊性,仅靠一般的执法观念、仅靠通用的执法经验很难满足旅游这种专业性较强的执法行为的要求。因此,执法人员必须通过专业知识的学习来掌握这些特点,使自己的执法行为符合旅游领域权利义务关系的自身规律。

鉴于旅游是一项跨越国界的活动,进入新世纪以来,旅游业的全球一体化趋势越发明显,因此旅游法制建设系统工程的构建必须注意国内法与国际法的衔接。

第一,我国政府在所加入或所签订的国际旅游公约、条约、协定或者在国际旅游组织宣言决议中承担的义务,需要通过国内法规定加以落实。在配套立法中需要通过高超的立法技术,尽量避免法条与我国政府所参加和签订的国际条约、公约和协定之间的冲突;一旦出现冲突,除我国政府声明保留的条款之外,要以国际条约、公约和协定的规定为准。

第二,我国需要设置高效的机构执行国际法的相关规定,必要时可以设立专门的执法机构。在这方面,我们可以借鉴国际投资争端解决机构的做法和经验。专门机构的突出优势在于:一是在于机构的专业化保证了运作的效率,二是在于机构的组成人员经常是各方面的有关专家,保证了中国旅游事业的整体运作水平。

第三,我国为实现对旅游产业的培育目标所采取的行动需要和国际通行做法保持一致,遵守全球旅游发展共同的游戏规则。这样才能保证我国的旅游业融入世界旅游业的总体环境,也才能保证我国旅游业真正实现可持续发展。从这个意义上说,在遵循共同规律、共同规则与兼顾我国国情之间,前者始终应当是第一位的。

4 旅游教育科研系统工程

这一系统工程由“旅游教育”和“旅游科学研究”两个子系统构成,作为培育战略性支柱产业的第二大根本性保障系统。旅游科学研究的各项成果不仅要用于旅游事业的宏观和微观管理上,同样也要用于旅游教育。因为科研是教学的先导,一名旅游高校教师如果科研能力欠缺或不愿从事科研工作,很难指望其教学水平能有多高;同时旅游科研成果要随时通过教学活动传授给学生,使学生随时掌握旅游业界和学界的最新动态,这是一个方面。而另一方面,旅游教育又不断地为旅游研究提供课题,提供素材,促进旅游研究的发展。

旅游教育对于国家实现旅游产业培育目标的根本性保障作用,在于它为旅游业培养一大批高水平的、适用的从业人才。这里特别需要强调的是质和量的辨证统一。

首先是量的满足。就某种意义上说,没有量就不会有质,从目前我国旅游院校毕业生的规模看,尚有较大的需求缺口。应当引起注意的是,近些年来高等旅游院校毕业生尤其是本科以上的毕业生普遍存在着就业难的现象,而且已经在旅游领域就业的毕业生也在不断增多地向其他行业转移,给人的印象似乎是高等旅游院校毕业生已经供大于求。事实上这是一个假象。根据分析,造成上述现象的深层次的原因在于:一是因为旅游教育给予学生的知识和能力与旅游业的现实需要在一定程度上脱节,使用人单位感觉毕业生“不好用”;二是因为毕业生的就业观或者是用人单位的激励机制存在问题,使毕业生在旅游业“留不住”。但是无论如何不能得出“人才过剩”的结论,需要做的是调整院校结构、教学内容和用人机制,而不是削减人数。

其次是人才类型。旅游产业所需人才必须是具有现代意识的复合型人才。所谓复合型人才,一是指要具备合理的知识结构,二是指知识和能力实现有机的统一。毋庸讳言,从目前高等旅游院校的教学大纲和课程体系看,普遍存在着重知识轻能力、重专业轻基础、重内容轻方法的问题。这种状况难以适应培养复合型人才的需要。旅游教育,尤其是高等旅游教育,更重要的任务在于培养学生获取知识、掌握理论并应用所学理论分析和解决旅游发展中各种现实问题的能力。需要向学生传达一种“知识是原料,智慧是设计,能力是产品”的理念,将更多的工夫下在掌握方法和方法论,提高能力上面。

最后是培养途径。旅游教育要有效地完成为旅游产业培养人才的艰巨任务也必须解决培养途径问题,要根据我国旅游产业的实际需要合理地设计旅游院校的地区布局、院校类型布局以及学历层次布局。

我国旅游产业的发展大体上需要四种类型的人才:一是对国家和各省的旅游产业实行宏观规划和管理的人才,他们最为合适的工作单位是国家及各省的旅游局和其他相关主管局;这类人才数量上相对较少,但是他们必须具备与旅游相关的各主要学科的理论功底、宽广的知识面、与实践结合的高强能力。二是旅游教育和研究人才,这类人才的最佳培养基地是国内重点的综合性大学,因为这类院校凭籍其宽广的学科背景在这方面有着独特的优势。三是旅游企业的经营管理人才,这类人才的特点是专业性知识和能力擅长,具有较强的业务敏感性,同样重要的是,他们必须从在学期间就和旅游经济管理实际业务融在一起。四是旅游业务中大量需要的工程技术和操作方面的人才,对这类人才的培养,国内大部分院校都应当能够胜任,高等职业院校在培养实际操作型人才方面往往有着特殊的优势。

各类院校之间需要有合理的分工,扬长避短,有的放矢地设定培养目标,制定适用的教学大纲和教学计划,而不能盲目模仿,盲目照搬。同时,也需要着力克服目前国内普遍存在的专科旅游院校毕业生盲目升本、高等职业院校盲目向普通院校靠拢的现象。事实上国外有许多办出特色、办出水平的高等旅游职业院校,其毕业生有广阔的就业前景,瑞士洛桑酒店学院就是一个很好的典型,其毕业证书在全球酒店业均予承认,毕业生在全球酒店业受到普遍欢迎。

旅游科学研究对于国家实现旅游产业培育目标的根本性保障作用,在于它能够发现规律,创建理论,建立学科,设定项目,解决旅游发展中的各种现实问题,实现产业的进步和升级。从旅游研究的内容上看,主要有两个方面:一是创建理论以建立学科,二是设定项目以解决现实问题。首要的任务就是创建理论、建立学科。我国旅游研究几乎与旅游业同步发展,已经取得了令人瞩目的成就。据中国旅游研究院 2009年的研究报告统计,公开发表的关于旅游的论文已达 16791篇,已有多名学者就学科建设问题提出了独立见解,如杜江、张凌云《解构与重构:旅游学学科发展的新思维》[3]、石培华等《旅游学科的自省与超越》、胡善风、毕民智《关于加强旅游学一级学科建设的几点思考》、曹诗图《试论旅游学科的构建》[4]、王健《关于旅游学科发展与旅游管理专业课程体系建设的思考》[5]等。但是,目前旅游学科仍是设在“工商管理”之下的二级学科,这和旅游研究对象的非行业性、跨学科性、综合性特点是不相吻合的,这种状况不利于旅游学术发展。因此,学界对将旅游学科脱离“工商管理”而作为独立的一级学科呼声很高。尽管这一思路有诸多合理之处,但造成这一现状的并不全是、甚至主要不是教育主管当局学科分类的问题,而更多的是旅游学科本身的问题。其根本问题在于旅游学科并没有像许多传统学科如经济学、历史学、哲学那样具有体现自身本质属性和特点的、较为成熟的学科理论体系。旅游研究在很多情况下是在借用其他学科的理论研究和解释问题。没有独立的理论体系,要成为独立学科就缺乏坚实的基础,即使在国家的学科分类上将旅游作为独立的一级学科,也只是形式上的成果,不能从本质上解决问题。鉴于旅游学科仍然是一个发展中的学科,国内旅游学术界应当通力合作,组织攻关,在一个不太长的时期内创建和发展旅游理论、从实质意义上建立学科。除了创建理论、建立学科的基础研究之外,一个同样重要的内容就是需要有关部门根据旅游业发展的现实设立研究课题,解决大量实践问题。

从旅游研究的结构上看也有两个方面:一是学界的研究机构体系,二是业界的研究机构体系。对于研究机构体系,当务之急是使各研究机构之间建立起有机联系,使之真正构成一个旅游科学研究工作整体,而不是一群散兵游勇,要围绕着培育战略性支柱产业这一核心课题共同承担研究任务,有分工,有合作,发挥各自专长,例如可以由国家旅游局以及中国旅游研究院组织有关专家,科学、合理地设计研究课题和研究项目体系,采用定向邀请和公开招标相结合的方式下达研究任务。

当然,更为重要的是不断提高研究工作的质量,其关键在于提高研究人员的科学素养、课题和项目的进行遵循科学研究基本规律以及遵守优良的学术规范。

[1] 国务院关于加快发展旅游业的意见[EB/OL].http:∥www.gov.cn,2009-12-03.

[2] 同上.

[3] 杜江,张凌云.解构与重构:旅游学学科发展的新思维[J].旅游学刊,2004(3):3.

[4] 中国旅游研究院.中国旅游研究 30年[M].北京:中国旅游出版社,2009:33.

[5] 王健.关于旅游学科发展与旅游管理专业课程体系建设的思考[J].旅游学刊,2008(3): 19-23.