国内外食品安全政府监管体系比较研究

焦志伦, 陈志卷

(南开大学 a.经济与社会发展研究院;b.经济学院区域经济研究所,天津 300071)

食品消费是人民生活的基本组成部分,保障食品安全是我国政府履行监管职责,维护广大人民利益的基本要求。近年来,频频曝光的食品安全事故显示出我国政府在履行监管职能方面存在一些不足,也给人民生活带来了较大的影响。2009年2月通过,6月1日起正式实行的《食品安全法》彰显了我国政府以人为本、关注民生的行政理念,但由于食品供应链涉及产品种类多、中间环节多、网络复杂等原因,食品安全监管在职能协调、依法监督等方面依然存在着诸多问题,如何完善食品安全的政府规制,形成监管有力、协调配合的监管体系,始终是一个值得深入探讨的问题。

一、食品安全政府监管体系相关理论与整体框架

(一)文献回顾

规制是依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为[1]。相应的,政府的食品安全监管或政府规制可以理解为政府为保证食品安全而对微观经济主体的活动进行限制的行为。目前国内外有关食品安全监管体系的研究较为丰富。Weiss指出,政府可以通过采取监管措施解决食品安全市场失灵问题,尽管消费者无法确信政府的监管是否适当和有效[2]。Henson进一步论证,政府相关管理部门可以通过市场准入制定最低食品安全标准底线的方式实施食品安全控制[3]。

针对我国的实际情况,我国学者对食品安全政府监管相关内容也进行了研究。叶永茂认为我国食品安全监管部门职能交叉、监管协调难度大,食品安全相关信息发布的内容及形式无法满足需求,全面风险评估、预警工作比较困难[4]。邓淑芬等提出成立专门的食品安全信用等级评估机构,建立食品安全信用评估体系,以突破信息不对称和食品安全标准不统一这两大限制因素,提高我国食品安全管理水平[5]。王耀忠通过比较发达国家的食品安全管理机构和职能分工,指出我国食品安全监管现状、问题和改进意见[6]。程虹等提出了政府、消费者在宏观质量管理体制建设中的重要作用,认为应实现政府宏观质量监管中的立法、行政执法和司法的协同,才能改变政府在宏观质量管理中的“缺位”状态[7]。整体来看,现有研究对食品安全监管的讨论并不全面,缺乏对国内外食品安全监管体系的系统比较和整体论述。

(二)整体框架

对于食品安全政府监管体系的涵盖范围,目前还没有明确、统一的认识。多数研究将食品安全监管体系主要限定在法律法规与标准体系,以及政府机构与职能方面,如唐云华等认为食品安全监管制度由责任体系、信用体系、法律体系、标准体系、检测体系、风险管理体系构成[8]。何霞指出高效政府监管体系应具备依法行政、监管独立、专业监管、干预适度和公开透明的基本特征[9]。本研究认为,政府食品安全监管体系主要包括原则依据、实施主体、监管制度和保障体系四个方面(见图1)。其中原则依据是最高原则,实施主体和监管制度是监管体系的执行核心,保障体系为这三个方面提供各种支持。

图1 食品安全政府监管体系构成

二、国内外政府食品安全监管体系比较分析

(一)实施主体比较

政府监管机构设置及其相互之间的职能分工、协调是食品安全监管体系的实施主体,也是政府监管体系中的重要一环。

美国的食品安全管理职能由农业部、卫生与人类部和环境保护署等机构分别承担。如图2所示,农业部下属的食品安全检验局管理肉、禽、蛋等食品安全危险性较高的产品,包括生产、流通、包装等环节的安全控制；卫生与人类部下属的食品药品管理局负责除肉、禽等以外80%的食品,以及部分化妆品的安全管理；环境保护署则负责农药、水土环境相关的食品安全控制。此外,商业部的国家海洋渔业服务中心(NMFS)负责海产品的检查、评估和分级,财政部的酒精、烟草和火器管理局(BATF)负责烟酒制品配方的管理。

图2 美国联邦政府食品安全政府机构与职能分工示意图

欧盟的食品安全管理机构主要包括健康和消费者保护局以及欧盟食品安全局。健康和消费者保护局负责食品安全法规修订、监督成员国执行以及对食品安全进行综合评估,下设8个部门,其中安全与供应链管理局、食品与兽药办公室重点监督成员国执行欧盟食品安全相关法律的情况。欧盟食品安全局主要任务是进行风险评估与风险交流,为欧盟食品安全政策提供依据,具体如图3所示。

我国食品安全监管的职能分工目前正处于新的《食品安全法》颁布后的过渡时期。目前基本沿袭着食品安全分段管理的模式,在种植养殖、批发零售、餐饮加工等环节由不同的政府机构负责监管,其中农业部门、质量监督和检验检疫部门、商务部门分别负责食品供应链的种植养殖环节、食品加工环节、食品流通环节,而工商行政部门负责各个环节经营主体的经营执照颁发(经营许可),卫生部门除控制卫生许可外,同时按照新食品安全法规定实施对食品安全的综合协调。此外,海关、质量监督和检验检疫部门同时监管进出口食品安全。具体职能分布由表1列出。

图3 欧盟食品安全政府机构与职能分工示意图

部门名称环节种植养殖集散批发食品加工餐饮服务终端零售进口出口农业部门安全监管-----质量监督--安全监管--安全监督商务部门-安全监管--安全监管-食药管理---安全监管--工商行政-主体经营资格认定主体经营资格认定主体经营资格认定主体经营资格认定-卫生部门-卫生监管卫生监管卫生监管卫生监管-海关 -----通关监管卫生部门食品安全法颁布后主管负责综合协调监管*食药管理食品安全法颁布前主管负责综合协调监管

注：不同省市对于食品安全监管职能的分工也存在差异,如某些地区以工商行政部门为主导进行食品安全监管,表中所列偏重一般性。

比较美国、欧盟与我国的政府监管机构及其职能可以看出,美国、欧盟的政府监管部门大都负责同类产品在食品供应链各个环节的安全监管,而我国则将不同的环节区分开,由不同的部门进行监管,甚至对于主体经营资格认定、经营场地卫生、进口产品等方面进行分工。总体上分工层次过多,造成职能认定上缺乏严格标准,形成职能重叠、交叉和空白,进而影响了我国政府机构对食品安全的监管效率。

(二)原则依据比较

法律法规与标准体系是政府进行食品安全监管的实施原则和基本依据。美国联邦法律法规具有覆盖全面、内容具体的特点。设计食品安全的联邦法律总体上分为四个层次,第一类,综合性法律,即《联邦食品、药品和化妆品法》；第二类,针对不同产品制订的法律,如《联邦肉品检查法》等；第三类,针对不同流通环节制订的法律,如《食品运输卫生法》等；第四类,针对生产投入品的法律,如针对农药的《食品质量保护法》,具体可见表2。除此之外,作为法律执行中的补充,一系列更为详细的机构和部门法规也明确的阐明了与食品安全相关的方方面面的内容,并进行季度性的实时更新。

在相关标准方面,日本针对食品的农用化学品含量而实施的“肯定列表制度”是发达国家食品安全标准体系的典型代表。在肯定列表制度下,所有农业化学品在食品中的限量被分成3种形式,一是豁免品清单,即对人无害可任意添加；二是暂定最大残留限量标准,指明确限定食品中添加的最大量；三是一律限量标准,指对于没有最大残留限量标准的添加品,规定一个统一的最大量,即以1.5 μg/人/天的毒理学阈值作为计算基准,该限量值具体为0.01 ppm；最后还有不能在食品中检查出的添加品。目前,日本规定豁免物质68种,暂定最大残留限量标准51392条,沿用原限定标准2470条,不得检出化学品15类。

目前我国涉及食品安全的法律包括《食品安全法》、《农产品质量安全法》、《农业法》、《动物防疫法》、《进出口商品检验法》等,对于具体产品和生产、流通环节的细节规定较少涉及,或仅存在于地方性管理规范、管理办法中。在标准方面,我国现行食品安全相关标准在时效性、完整性和协调性方面有待提升,时效性上,以目前已有的8个强制性国家限量标准来说,其中3个1994年的标准,标龄16年,而锌含量卫生标准(GB 13106—1991)的标龄已长达19年[10]。完整性上,我国食品中农药最大残留限量(GB 2763—2005)规定了136种农药残留限量,而国际食品法典委员会(CAC)的同类标准规定了228种农药残留。协调性上,例如我国既存在白酒良好生产规范(GB/T 23544—2009)又存在白酒卫生规范(GB/T 8951—1988)[10],两类规范并存造成消费者的困惑和生产者的无所适从。

通过比较我们可以看出,在食品安全法律、法规和标准制定上,一方面应注意这些内容涉及范围的完整、具体,形成健全的法律法规和标准体系、避免冲突和空白；另一方面也要形成良好的更新机制。

(三)监管制度比较

监管制度是政府监管主体实施食品安全监管的具体程序,是食品安全政府监管体系的核心组成部分,各国监管制度的具体形式都有所不同,从总体上可划分为市场准入认证制度和检测处罚制度。

1.市场准入制度

市场准入制度是指市场的经营主体(产品的生产者与销售者)和客体(产品)进入市场程度的许可。市场准入制度是一种政府强制力约束下的行政许可制度,往往采取认证认可的形式,强制要求经营主体达到相关食品安全标准,达不到标准的不允许经营该产品。

美国对水产、肉类、乳制品、果蔬汁等多种食品加工企业实施强制性的HACCP认证,该认证通过危害分析设置基于流通的关键点监控,可以控制食品生产加工和包装过程中可能存在问题的主要环节。日本同样对国内畜禽产品及水产品实施强制性HACCP认证管理,同时颁布日本农业标准法,实施统一标识的JAS认证,对一般消费者可以接触到的所有饮料、食品品质进行认证,虽然JAS不以政府强制力保证,但已经形成了良好的群众基础,成为实际意义上的必备认证。

我国使用QS(Quality Safety)认证对食品、化妆品及其相关设备、材料进行质量安全认证标志[注]对于初级农产品,我国存在无公害、绿色、有机三个要求逐步提高的认证形式,但目前这三种认证都不是强制实施的,不属于市场准入制度的范围。其他如卫生许可证认可,虽然属于强制性认证的范畴,但仅仅规制卫生环境方面内容,覆盖功能有限。,目前正在按照产品种类逐步推行强制认证。2003年首先在米、面、油、酱油、醋五类食品中推行,随后又扩大到肉制品、乳制品、饮料等10类食品,其他食品的强制认证工作正在分地区、分情况的逐步展开。对于HACCP认证,我国依然采取非强制认证办法,对于肉类等食品安全隐患较大的产品也未作具体要求。

我国的市场准入制度处在建立健全时期,标准认证要求不高,认证管理水平也有待提升。在人口密集、收入水平较高的地区,对食品安全隐患较大、危害性较高的产品,应逐步提高市场准入要求,加强认证管理,形成有层次的食品安全市场准入制度。

2.检查处罚制度

政府监管主体按照固定的制度进行周期性的、专业性的食品抽查,是食品安全监管的重要形式。美国根据风险评估、执法和教育等活动获得的全国范围内化学残留数据,并规定了多种抽样程序,如国内残留抽样程序由监控计划(Monitoring Plan)、特别计划(Special Projects)、监督抽样(Surveillance Sampling)、强制检验(Enforcement Testing)等环节组成；进口残留抽样程序包括监控、增加监控、监督和探索检验等。此外,针对不同产品,美国推行多种检验计划。如国家残留计划(NRP)负责对肉、禽和相关食品进行检测,农药残留监测计划(PDP)监测范围包括水果、蔬菜、谷物、牛奶、牛肉、鸡肉、饮用水等,国家贝类卫生计划(NSSP)确保贝类养殖、加工及销售的质量安全控制等。

对于检查出现问题的产品,应分情况对经营主体进行严厉的惩罚。如日本通过执法调查对JAS认证产品进行符合性检查,对获得认证而未达到标准的经营主体发出限期修改指令,再次检查仍有问题的进行信息公开发布,依然不能达标的进行罚款处理。同时,对于未经过认证而私自张贴的,处于刑事处罚(1年以下)和罚款(100万日元)。

我国的行政检查和处罚受到了执法资源的局限,没有形成具体的食品安全检查计划和检查制度,突击检查形式较为常见,很难形成长效机制。在食品安全处罚上也存在标准不清的问题,这与我国法律法规和标准体系的不健全相关。

(四)保障体系比较

保障体系在食品安全监管体系的重要性体现在它通过各种形式使整个安全体系更加有效。保障体系包括很多方面,如风险评估预警制度既保障法律法规和标准体系可行、有效,又为安全监管制度的实施提供应急决策支持；产品召回制度是食品安全快速反应和检查惩罚制度的组成部分；信息追溯技术目的在于更准确、迅速的定位食品安全责任环节,是监管主体实施监管制度的辅助手段；授权检测制度是进行专业化检测、提供可靠结果的保障,等等。其它的保障体系的内容还包括信息公开制度、快速反应与应急制度、购销台账或产品履历制度等,本研究仅比较国内外风险评估制度。

食品安全风险评估机制是食品安全监管体系的支撑,目前发达国家和地区都设立专门机构负责对食品安全进行风险评估。如欧盟、日本、美国等。

欧盟食品、饲料快速预警系统(RASFF)主要功能是,针对成员国内部由于食品不符合安全要求或标识不准确等原因引起的风险和可能带来的问题,通过及时通报各成员国,使消费者避开风险的一种安全保障系统。系统主要流程包括收集信息、风险评估、信息通报、信息反馈及再评估等(如图4所示),快速预警系统通过及时评估食品安全事件的风险和快速反应机制及时向公众发布可供参考的信息,避免食品安全事故蔓延。

图4 欧盟RASFF预警系统执行流程图

风险评估结果为政府监管的具体措施提供了专业意见参考,也可以将有限的管理资源集中于潜在安全隐患较大的食品类型上。风险评估和预警系统对于那些突发的、影响尚不明确的、以前未出现过的食品安全事件尤其具有重大意义。这也要求系统中的评估环节技术先进、成果权威,同时对突发性食品安全事故还要具有快速反应能力。

食品安全评估不仅对食品安全事故进行风险评估和预警,同时可以通过日常评估对居民食品安全状况提出建议,引导消费健康,促进食品安全立法和监管的合理性,以下提供一个香港食品安全中心的案例。

为了评估食品中重要化学污染物污染状况,了解各种化学污染物膳食摄入量,香港食品安全中心与香港中文大学联合,通过随机选取5000名,年龄介于20-84岁的受访者进行面对面访问,获取市民饮食习惯和膳食摄入量数据,然后推算化学污染物摄入量并与国际标准进行对比,以评估人群膳食安全性状况。其中一个对鱼类汞含量的研究表明,中学生每周从膳食摄取甲基汞的量有可能高于专家委员会订立的容忍量,因此不能排除甲基汞对健康带来的风险。研究建议,孕妇、计划怀孕的妇女和幼童等在选择鱼类时,应避免进食体型较大的捕猎鱼类或其他汞含量较高的鱼类,包括鲨鱼、剑鱼、金枪鱼等。该评估同时建议政府加强对相关鱼类的监管,采取必要的销售档案管理和信息追溯。

我国食品安全法规定,国家建立食品安全风险监测和评估制度,对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测,对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险监测和评估工作。这一规定表明我国已经认识到食品安全风险评估和预警的重要性。由于新法颁布时间尚短,这一制度的执行方式有待确立,实施效果有待验证。

三、研究总结与政策建议

与食品安全监管体系较为成熟的发达国家进行比较,可以从中发现我国在食品安全监管体系方面存在的不足,同时也为进一步改善我国食品安全政府监管体系提供了有意的借鉴。在借鉴经验的同时,需要充分考虑我国食品生产、流通发展的特殊性,如发展水平的二元经济特征、我国政府的现有监管体系基础以及我国流通环节的复杂。基于此,提出如下总体建议。

1.依托食品安全综合协调机构,构建、完善食品风险评估和预警机制

发达国家的食品安全法律、法规和政策均建立在风险分析基础上,对于突发食品安全食品也需要风险评估体系的决策辅助作用。我国卫生行政部门首先需要构建具有食品安全风险评估与预警职能的专门部门,在广泛吸收专家意见的基础上,形成由专业研究团队支持应急机制、风险预警机制,同时通过日常潜在风险研究为食品安全法律法规和标准制定提供建议。

2.加快推动食品安全立法和完善标准,构建有层次的市场准入体系

综合风险评估应急机制与日常机制的研究成果,加快拟定法律法规和相关标准,并提请审议获取政府强制力支持。加快我国食品安全相关标准的形成、修订过程,借鉴日本肯定列表制度执行内容,构建完整、协调的执行标准,形成标准的定期更新制度。同时,依据我国二元经济,企业发展不平衡的现状,在加快实施QS准入标准基础上,对某些风险较大的产品实施强制性高端市场准入,如HACCP等。

3.依照新食品安全法规定,确立职能部门主要监管边界和责任

以新食品安全法规定为依据,按照目前分段监管的体系,明确各个部门监管范围和监管责任。制定规范、公开、周期性和专业化的抽查制度和监控计划,结合市场准入认证,实施严格、规范、成文的惩罚制度和产品召回制度。形成完善的通报机制,对于突发事件要由卫生部门在风险评估基础上采取相应应急措施,并进行及时的信息公开与风险预警。

4.逐步建立食品安全政府监管保障体系和制度

加快完善政府监管保障体系的建设,最大程度为食品安全政府监管提供支撑。我国构建实施这些辅助制度需要针对不同地区、不同产品分别进行。如信息追溯系统的应用应该针对高附加值产品或高端认证产品；产品召回制度适宜在人口密集的城市地区、针对风险较高的肉类、水产品、禽类制品实施；授权第三方检测制度则应充分与科研机构、实验室联合实施；此外,充分发挥媒体、消费者的舆论监督作用和行业协会组织的自我约束作用,建立安全事故上报、信息发布机制以及安全评优奖励机制。

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