困境与突破：构建我国粮食主产区农业现代化的长效机制

赵 波

(四川大学 政治学院，四川 成都 610064)

一、引 言

我国粮食主产区资源禀赋优势、区域比较优势明显，经济发展水平较高，在全国农业发展中处于极其重要的地位。一方面，粮食主产区在保障粮食有效供给、确保国家粮食安全中起着至关重要的作用。2008年，粮食主产区的耕地面积为11.71亿亩，占全国耕地面积的64.13%；有效灌溉面积为6.03亿亩，占全国有效灌溉面积的68.76%；粮食产量为39917.5万吨，占全国粮食总产量的75.5%*数据根据《中国统计年鉴—2009》计算得出。说明：文中数据在没有标注情况下，均引自《中国统计年鉴》或者根据《中国统计年鉴》的数据整理计算得出。。可以说，我国粮食主产区是确保国家粮食安全的基础。粮食主产区粮食生产稳定，国家粮食安全就有坚实的保障。另一方面，粮食主产区是现代农业建设的示范区。在我国粮食生产仍然是农业的主体，建设现代农业必须首先加强粮食主产区建设。把粮食主产区建设成为现代农业的示范区，粮食和主要农产品供给的骨干区，就可以推动我国农业现代化进程[1]347。我国粮食主产区农业现代化道路是中国特色农业现代化道路的具体化，充分反映了我国粮食主产区的具体实际，探索我国粮食主产区农业现代化道路具有重要的示范和引领作用。

二、我国粮食主产区农业现代化道路面临的现实困境

进入新世纪，我国粮食主产区农业发展进入新阶段。但随着国内外市场环境的变化，各种矛盾约束的加剧，我国粮食主产区农业现代化道路依然面临诸多困境。

1.我国粮食主产区二元结构矛盾突出

当前，城乡发展不平衡仍是我国粮食主产区现代化建设面临的突出问题。西蒙·库兹涅茨(Simon Kuznets)以农业与非农产业之间相对国民收入的倍数表征二元结构的强度。相对国民收入又称为比较劳动生产率，即一个部门的产值在与其就业的劳动力比重的比率。按照库兹涅茨研究的标准，发展中国家二元结构强度最大值为4.09倍[2]。长期以来，我国粮食主产区农业部门与非农部门之间的二元结构矛盾十分突出。2008年，我国粮食主产区农业部门国内生产总值为12.42%，劳动力相对比重为40.84%，农业部门的相对国民收入为0.30；而同年粮食主产区非农部门国内生产总值为87.58%，劳动力相对比重为59.16%，非农部门的相对国民收入为1.48，我国粮食主产区二元结构强度高达4.93，比发展中国家二元结构强度最大值4.09还高出1.21倍。13个粮食主产区中有9个省(区)的二元结构强度高于发展中国家二元结构强度最大值，其中4个省份高于全国二元结构强度值5.14。城乡二元结构对粮食主产区农业现代化起到阻滞作用，我国粮食主产区农业现代化的过程实质上也是逐步消除城乡二元结构的过程。

2.我国粮食主产区收入差距较大

进入新世纪以来，我国粮食主产区农民收入不断增长。然而，农民增收并不能掩盖其收入相对较低的事实。第一，粮食主产区城乡居民收入差距逐渐拉大。2008年，我国粮食主产区农民人均纯收入上升到4958.33元，同年城镇居民人均可支配收入13873.64元。粮食主产区城乡居民人均收入差距比例达2.80∶1，比上年略有缩小，但绝对额差距仍在继续扩大(见图1)。

第二，农民收入地区差异大。2008年，我国粮食主产区有7个省(区)的农民人均纯收入低于全国平均水平。粮食主产区农民收入与粮食主销区农民收入差距明显(见图2)。2008年，粮食主销区农民人均纯收入为8036.67元，比粮食主产区高1.62倍。粮食主产区内部，各省(区)之间的农民收入差距也比较大。2008年，粮食主产区农民人均纯收入最高的是江苏省7356.47元，农民人均纯收入最低的是四川省4121.21元，二者之间相差3235.26元(见表1)。

图1 我国粮食主产区城乡居民人均收入变化 注：数据根据《中国统计年鉴》(2001—2009)计算得出。

图2 我国粮食主产区与粮食主销区农民人均纯收入变化 注：数据根据《中国统计年鉴》(2001—2009)计算得出。

第三，农民收入构成不合理。2008年，粮食主产区农民人均纯收入中，工资性收入比重为35.9%，家庭经营纯收入比重为54.55%，财产性收入比重为2.62%，转移性收入比重为6.93%(见表1)。这反映了工资性收入和家庭经营纯收入在农民收入构成中占绝大部分的比例。城乡居民收入差距、农民收入地区差异大以及农民收入构成不合理，实质上反映了当前我国粮食主产区农民收入增长的“瓶颈”约束。如何采取综合措施促进农民收入持续稳定增长，是我国粮食主产区农业现代化进程中需要解决的重大问题。

3.我国粮食主产区农业基础设施建设滞后

粮食主产区农业基础设施建设滞后，不适应现代农业发展的要求。第一，农业固定资产投资不足。从2003年到2008年，我国粮食主产区农林牧渔业固定资产投资占全社会固定资产投资比重平均为2.43%。显然，农业固定资产投资比重比这一数值更低。2008年，我国粮食主产区固定资产投资，第一产业为3613.3亿元，第二产业为51340.5亿元，第三产业为49130.5亿元。第二产

表1 2008年我国粮食主产区农民人均纯收入及构成 单位：元

注：数据来源于《中国统计年鉴》(2009)

业的固定资产投资额是第一产业的14.21倍，第三产业的固定资产投资额是第一产业的13.6倍。第二，农业基础设施薄弱，防范自然灾害能力不强。2008年，粮食主产区的受灾面积为22841千公顷，占到全国受灾面积的57.12%，成灾面积为13101千公顷，占到全国成灾面积的58.79%。水旱灾害是我国粮食主产区农业发展的“心腹之患”。2008年，粮食主产区的水旱灾害受灾面积为10587千公顷，占粮食主产区受灾面积的46.35%，占全国水旱灾害面积的67.04%；粮食主产区的水旱灾害成灾面积为5776千公顷，占粮食主产区成灾面积的44.09%，占全国水旱灾害成灾面积的55.25%。随着自然灾害和极端气候的频繁爆发，特别是我国粮食主产区水旱灾害严重，农业基础设施脆弱对我国粮食主产区农业发展构成极大威胁。

4.我国粮食主产区自然资源约束日益加剧

我国粮食主产区农业发展受自然资源条件的影响。耕地和水资源是影响我国粮食主产区农业发展最主要的自然资源因素。第一，粮食主产区耕地日益减少。1996年我国粮食主产区的耕地面积为12.68亿亩，2008年我国粮食主产区的耕地面积为11.71亿亩，12年间耕地净减少0.97亿亩。按全国坚决守住18亿亩耕地的红线，粮食主产区耕地占到全国耕地的65%来计算，粮食主产区应保住11.7亿亩耕地，而2008年粮食主产区耕地已经减少到11.71亿亩，粮食主产区耕地压力非常巨大。从人均耕地面积来看，2008年全国人均耕地面积1.37亩，13个粮食主产区中有8个省份的人均耕地面积低于全国人均耕地面积，其中更是有3个省份接近联合国确定的人均0.8亩的警戒线(见表2)。在耕地面积减少的同时，我国粮食主产区耕地质量也在下降，东北黑土区的水土流失面积占总面积的34%；近50年来，黑土层平均流失了一半，表层有机质含量减少了1/3至1/2。吉林省30厘米以下的薄层黑土面积已占黑土总面积的42%，其中小于20厘米的“破皮黄”已占14.6%[注]参见《我国东北平原黑土带退化 东北湿地面临退缩威胁》，中央政府门户网站，http:∥www.gov.cn/jrzg/2006-02/04/content_177502.htm。第二，粮食主产区水资源分布极不均衡，水土资源很不匹配。我国北方地区水资源短缺矛盾更加突出。东北和黄淮海地区粮食产量占全国的53%，商品粮占全国的66%，但黑龙江三江平原和华北平原很多地区超采地下水灌溉，三江平原近10年来地下水位平均下降2—3米，部分区域下降3—5米，华北平原已形成9万多平方公里的世界最大地下水开采漏斗区(包括浅层地下水和深层承压水)[注]参见《国家粮食安全中长期规划纲要(2008-2020)》，中央政府门户网站http:∥www.gov.cn/jrzg/2008-11/13/content_1148414.htm。。从中长期发展来看，农业发展受耕地、水资源等自然资源因素影响的趋势难以逆转，我国粮食主产区面临严峻挑战。

5.我国粮食主产区农业劳动生产率、土地产出率低

我国粮食主产区农业发展受到农业劳动生产率和土地产出率的制约。第一，农业总产值比重和粮食主产区农业就业人口比重之间的偏差值大。农业总产值比重和粮食主产区农业就业人口比重之间的偏差值可以衡量粮食主产区农业劳动生产率。2000年，我国粮食主产区农业总产值比重为17.12%，农业劳动力比重为54%，偏差值达到36.88个百分点。随着我国工业化、城镇化的发展，2008年，农业总产值在我国粮食主产区国民生产总值中下降到12.42%，而从事农业的劳动力仍然高达41.38%，偏差值为28.96个百分点。按照西蒙·库兹涅茨的产业结构标准和配第—克拉克的就业结构标准，工业化中期阶段，第一产业比重下降到20%以下[3]，第一产业就业比重要小于31.4%[4]92。2008年我国粮食主产区农业总产值比重已经下降到20%以下，而第一产业就业比重比标准高出9.98个百分点，41.38%的农业劳动力只创造了12.42%的产值。这表明，随着农业总产值比重的不断下降，我国粮食主产区农业劳动力比重却没有以相应比例下降，这必然导致农业劳动生产率的低下。第二，农地单位面积产量较低。农地单位面积产量可以衡量粮食主产区土地产出率，粮食主产区的土地产出率高于全国平均水平。2008年，以谷物的产量为例，粮食主产区的土地产出率达到390公斤/亩，而同期全国的土地产出率为370公斤/亩。但是，我国粮食主产区与1998年发达国家土地产出率6000 kg/ha(400公斤/亩)相比[5]，都还存在差距。因此，我国粮食主产区土地产出率仍然有较大的提升空间。

表2 2008年我国粮食主产区人均耕地数量 单位：亩

注：数据根据《中国统计年鉴》(2009)计算得出。

6.我国粮食主产区粮食生产能力差异明显

我国粮食主产区突出的问题是个别省份的粮食生产能力逐渐下降，表现在粮食生产重心北移和粮食调出能力减弱两个方面。第一，粮食主产区粮食生产重心北移。2008年13个粮食主产区产量占全国总产量的75.5%。其中河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南7个北方产区，粮食产量占全国的比重由1991年的36.2%提高到2008年的44.62%；江苏、安徽、江西、湖北、湖南、四川6个南方产区，粮食产量占全国比重由1991年的36%下降到2008年的30.88%。数据显示，我国粮食主产区粮食生产重心明显向北方7个主产区转移，南方6个主产区粮食产量比重越来越小。第二，粮食主产区粮食调出能力减弱。据相关数据显示，1998—2007年，13个粮食主产省(区)产大于需由6500多万吨减少到5500多万吨。2007年能调出粮食500万吨以上的仅有河南、黑龙江、吉林、安徽4个省，调出250万～500万吨的有江西、江苏、湖北、内蒙古、湖南5个省(区)，其余已显现出向平衡区或主销区转变迹象[1]349。粮食主产区个别省份粮食生产能力下降，粮食调出能力减弱，与粮食主产区在国家粮食安全战略中的重要地位不相符合。因此，必须形成一系列政策体系和保障措施，确保粮食主产区的粮食生产供给能力，防止个别省份由粮食主产区向产销平衡区或粮食主销区转变。

我国粮食主产区农业现代化道路面临的现实困境是长期制约因素与新显现矛盾的交织。这些制约因素和矛盾严重阻碍了我国粮食主产区农业现代化进程，同时，也深刻揭示了我国粮食主产区农业基础依然薄弱，最需要加强。

三、推进我国粮食主产区农业现代化的长效机制

我国粮食主产区农业现代化道路要突破困境，就要站在统筹城乡发展的高度，构建我国粮食主产区农业现代化的长效机制。

1.建立健全粮食主产区耕地保护机制

耕地作为粮食生产的载体，具有稀缺性和不可替代性。在目前经济技术条件下，耕地一旦转为建设用地和工业用地等其他用途，将几乎不可能再转为耕地来进行粮食生产。我国粮食主产区要站在国家粮食安全战略的高度，从“坚持最严格的耕地保护制度，实行最严格的节约用地制度”入手，建立健全耕地保护机制。第一，合理规划利用土地。政府通过规划这一强有力的手段实现国家对土地的用途管制，从而达到从宏观上保护耕地的目的。一是划定基本农田，实行永久保护，禁止任何占用和破坏基本农田的行为。二是控制城市扩张。实行城市增长管理，不许超越城市规划区范围而乱占耕地。第二，建立健全政府耕地保护目标责任制。把保护耕地作为各级政府领导的政绩考核的重要指标，使各级政府意识到保护耕地与发展经济同等重要。在考核中，上级审计、监察、组织等部门参与考核耕地保护绩效。第三，建立耕地保护基金制度。建立耕地保护基金制度是对耕地保护补偿机制的有益尝试。耕地保护基金制度就是粮食主产区政府每年按一定比例从财政收入中提取资金专门用于保护耕地。对于完成耕地保护目标的基层政府和农民都给予相应的奖励，使基层政府和农民更为积极、主动地保护好耕地。第四，推进土地综合整治工作。加快粮食主产区中低产田改造，鼓励农民开展土壤改良，推广测土配方施肥和保护性耕作，提高耕地质量，大幅度增加粮食主产区高产稳产农田比重。

2.建立健全粮食主产区农业自然灾害防范机制

农业自然灾害是无法避免的，但大多是可以管理和防范的。我国粮食主产区农业自然灾害防范就是要着眼于灾前、灾中、灾后全过程，按照测、报、防、抗、救、援等六大环节，构建立体交叉型的农业自然灾害防范体系[6]。第一，加强对农业自然灾害的监测预警。我国粮食主产区要重点加强对本地区农业生产影响较大的自然灾害的监测和预报，不断提高预报的准确率。积极开展为农业服务的气候灾害监测、诊断和影响评价工作。加强灾情收集、上报工作，主动及时地为各级政府提供气象灾害信息，为农业防灾抗灾、决策服务提供科学依据。第二，加强生态环境保护。我国粮食主产区是农业生产的集中区域，同时许多地区也是生态环境脆弱区。粮食主产区的生态环境保护要注重以下几个方面：(1)强化农村生态修复，加大对耕地水土流失治理，加强山洪和泥石流等地质灾害防治；(2)引导资源和环境可承载的产业发展，依据资源禀赋的差异，发展生态农业、循环农业和节约农业，改善和提高区域环境质量；(3)控制农村环境污染，禁止工业和城市污染向农村转移，科学规划畜禽养殖业布局，采取综合措施控制农业污染；(4)各级政府加大对粮食主产区自然保护区、生态功能区的保护力度，增加人、财、物的投入，提高对生态环境补偿力度。第三，加强对农业自然灾害的救助和救援。农业自身的季节性特征及其在短期内的不可再生性，决定了对农业自然灾后必须迅速、及时、有效地救援[6]69。粮食主产区农业自然灾害救援过程可以表示为：启动农灾应急预案→农灾信息上报和发布→组织、协调农灾救助→灾后恢复和重建。第四，加强农业减灾的教育宣传。加强对民众自然灾害知识的教育力度，通过各种形式宣传灾害与减灾知识，增强各级领导干部和广大人民群众环境保护意识。

3.建立健全粮食主产区粮食产业化经营机制

粮食产业化经营适应了社会主义市场经济的发展，是引导分散的粮食小生产转变为社会化大生产的有效组织形式。粮食产业化经营有利于提高粮食生产抗风险能力，有利于保护和调动种粮农民的积极性，是确保国家粮食安全的重要措施。粮食主产区建立健全粮食产业化经营机制，包括以下几个方面的内容：第一，创新粮食产业化组织形式。粮食主产区创新生产组织形式要以粮食产业化龙头企业为基础，采取合作制、合同制或股份制等形式，有机融合政府、企业、农户、科研机构和中介组织，形成“利益共享、风险共担”的经济利益共同体。粮食主产区结合自身的优势，形成连接一、二、三产业，横跨城乡和占有国内、国际两个大市场的大型粮食集团，发展规模化的粮食产业化经营[7]。第二，建设统一开放、竞争有序的粮食市场体系。粮食主产区粮食市场体系建设包括：(1)粮食收购市场建设，以满足农民售粮需要和规范收购秩序为重点，完善以国有粮食企业为主渠道、市场主体多元化的收购市场体系。(2)粮食零售市场建设，以规范市场交易和健全市场供应网络为重点，形成网点方便、质量安全、环境良好、诚信规范的零售市场体系。(3)粮食批发市场建设，以提升功能和合理布局为重点，形成以国家粮食交易中心为龙头、区域性批发市场和大中城市成品粮市场为骨干、城镇摊位市场为基础，多层次的粮食批发市场体系。(4)粮食期货市场建设，以完善品种体系、发展机构投资者和扩大交易规模为重点，促进现货与期货市场良性互动，为企业和农民提供发现价格、规避风险的服务。(5)粮食市场信息体系建设，完善市场信息的采集、整理和发布，提高粮食市场信息采集、分析、预测水平，建立粮食市场信息会商发布制度和定期发布制度。第三，建设现代粮食物流体系。粮食主产区构建现代粮食物流体系的核心是通过完善先进的基础设施、高效合理的运作方式、科学规范的管理方法、及时准确的信息服务来优化物流、商流、资金流、信息流，根据不同需求选择最佳运输路线、运输工具和组织方式实现粮食实体移动。第四，发展粮食精深加工，实现粮食的转化增值。粮食主产区要增强粮食新产品的研发力度，努力开发适合不同档次、不同消费群体需要的粮食产品，扩大粮食产品的市场覆盖面。开发粮食综合利用，通过对粮食副产品和农业副产品的开发加工，增强粮食产业综合效益[1]399。

4.建立健全粮食主产区农业支持保护机制

农业在国民经济中的基础性和战略性地位，以及农业是承受着自然和市场双重风险的弱质产业，决定了必须对粮食主产区农业采取支持保护措施。粮食主产区农业支持保护机制包括政府财政投入机制、政府补贴机制和金融支持机制。第一，政府财政投入机制。粮食主产区农业财政投入要重点放在农业基础设施建设投入和科技投入两个方面。(1)农业基础设施是农业长期持续稳定发展的重要物质基础。农业基础设施建设投入，特别是农业固定资产投资与农村经济、国民经济发展有着十分紧密的联系。相关数据显示，农业固定资产投资的弹性系数为0.692，即农业固定资产投资每增加1%，农业总产值可增加69%[8]。粮食主产区的农业基础设施建设投入要重点支持粮食生产基础设施建设，加大对中低产田改造、高标准农田建设、农业水利设施建设的投入力度。(2)加强科技投入。粮食主产区加大对农业科技投入，一是提高农业科技投资强度，据有关学者测算，我国农业科技投资强度应当从现在的0.5%提高到1%[4]97；二是推动农业科技的自主创新。粮食主产区农业科技的自主创新应重点放在良种培育、科学栽培与养殖方法的发明以及农业生产设备和农机具上。第二，农业财政补贴机制。目前，我国涉及到粮食主产区的农业补贴大致有对种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴等四项。这些补贴措施有效地促进了我国粮食主产区农业发展。但我国粮食主产区完善的农业补贴制度还没完全建立起来，补贴的力度、渠道、水平和范围都还十分有限。加强对粮食主产区农业财政的补贴，一是按照加入WTO所约定的比例，充分利用“绿箱”政策和“黄箱”政策，提高补贴标准，增加补贴种类，新增农业补贴适当向种粮大户、农民专业合作社倾斜；二是进一步完善重点粮食品种的保护价收购制度，以确保国家粮食安全；三是建立粮食主销区对粮食主产区的转移支付机制，粮食主销区应通过建立各种转移支付方式，支持粮食主产区进行基础设施建设和发展粮食生产，同时也是为粮食主产区经济的快速发展提供资金的支持[9]。第三，金融支持机制。农村金融在建设现代农业、确保国家粮食安全上有着重要的支撑作用。粮食主产区应加强金融支持农业的力度，(1)服务现代农业建设和农业规模化促营。大力支持植保、农机、加工、育种等产前、产中、产后服务性企业的发展，支持农业配套的服务性企业，促进农业集约化、产业化和规模化发展；(2)服务农民增收。支持就业容量大的密集型产业，促进农村工业化、产业化及农民就业增收，支持农业产业化龙头企业、种养大户、家庭农场等；(3)积极发展政策性农业保险。加大国家对农业保险的支持力度，通过保费补贴等手段，扩大投保范围；通过税费减免、财政补贴等政策手段，鼓励商业性保险机构进入农村保险市场；通过多种渠道筹集资金，建立农业巨灾风险基金；积极发展农业再保险，通过财政补贴和委托代理方式，鼓励商业性保险公司为农业原保险提供再保险支持。

5.建立健全粮食主产区农民收入增长机制

我国粮食主产区农业现代化的一个重要目标就是促进农民收入的持续稳定增长。随着保持农民收入较快增长的难度越来越大，我国粮食主产区促进农民收入增长需要采取综合性的措施。第一，强化农民增收的重点。工资性收入和家庭经营性收入是粮食主产区农民收入的主要构成部分。粮食主产区要发挥工资性收入和家庭经营性收入在农民增收方面的双轮驱动作用，以农业规模化、产业化和家庭经营多样化为重点提高农民家庭经营性收入，以加快农村劳动力转移为手段提高农民工资性收入。第二，扶持农民收入新增长点。财产性收入和转移性收入是粮食主产区农民收入新的增长点。在提高农民转移性收入方面，要加大政府对农村的转移支付力度，重点是增加对包括粮农直补在内的农业综合直接补贴以及对农民的各类民生类转移支付补贴；在提高农民财产性收入方面，要进一步完善农村产权制度，盘活农村资源，尤其是要按照市场机制推进农村土地制度改革，充分实现农民来源于土地的权益和收入。从长远来看，粮食主产区农民增收需要调整国民收入的分配结构，更多地向农业和农村倾斜，让农民能够分享工业化和城镇化的发展成果。

6.建立健全粮食主产区城乡一体化发展机制

统筹城乡发展、推进城乡一体化是粮食主产区农业现代化的重要保障。城乡一体化发展的目的就是要促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。粮食主产区城乡一体化发展要注重以下几个方面：(1)统筹城乡产业发展，优化农村产业结构，发展农村服务业和乡镇企业，引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动；(2)统筹城乡基础设施建设和公共服务，全面提高财政保障农村公共事业水平，逐步建立城乡统一的公共服务制度；(3)统筹城乡劳动就业，加快建立城乡统一的人力资源市场，引导农民有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工返乡创业；(4)统筹城乡教育发展，从教育经费、师资力量的统筹安排，城乡中小学校规划布局，扩大优质教育资源，实施教育信息化、学校标准化建设，促进城乡教育现代化，大力发展成人教育和构建终身教育体系等方面具体推进，实现城乡教育均衡发展；(5)统筹城乡社会保障，推动社会保障制度向农村延伸拓展，有效解决征地农转非人员、农民工和农民的养老保险和医疗保险，构建覆盖城乡居民的社会保障体系。改变农民“家庭养老、土地养老”为“社会养老保险”；(6)统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。推动流动人口服务和管理体制创新。

在新的历史起点上，我国粮食主产区必须创新农业发展思路，从根本上破除城乡二元结构，破解资源环境的双重约束，构建城乡一体化发展的新模式，以推动农业现代化进程，在国家粮食安全战略中继续发挥重要作用。

参考文献：

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