新中国60年来农业多功能性演变的研究3

孙新章

(中国21世纪议程管理中心,北京100038)

新中国60年来农业多功能性演变的研究3

孙新章

(中国21世纪议程管理中心,北京100038)

农业多功能性是近年来国际可持续发展研究与政府间谈判磋商的热点问题。科学地认识农业多功能性及其演变趋势,对于新时期中国可持续发展战略的制定与实施具有重要意义。鉴于此,该文通过对相关文献和调研资料的整理,从农业的产品生产功能、经济社会功能、生态环境功能、文化休闲功能4个方面,对建国60年来农业多功能性演变的基本趋势进行了初步研究。结果表明,农业产品生产功能在波折中不断提高,而地域之间呈此消彼长现象,总的趋势是农产品生产由南方向北方、由东部向西部转移;农业的经济功能已经大大弱化,但就业和社会保障功能依然极为重要;农业对生态环境的影响,总体来看负面效应要大于正面效应;农业文化传承功能呈全面衰落趋势,但旅游功能则在近年来大为增强。依据这一研究结果,该文进一步探讨了增强我国农业多功能性的政策措施。

新中国60年;农业;多功能性;演变

农业多功能性最先在20世纪80年代末日本的“稻米文化”理念中被提出,起初是贸易保护主义范畴的问题。1992年,联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》中写入了农业多功能性概念。1996年世界粮食首脑会议通过的《世界粮食安全罗马宣言》和《世界粮食首脑会议行动计划》等国际文件对农业多功能性予以了承认和利用。1999年联合国粮农组织在荷兰召开了国际农业和土地多功能性专门会议。在2008年、2009年召开的联合国可持续发展委员会第16届、17届政府间会议中,农业多功能性是“77国集团+中国”、欧盟、美国等利益集团共同关注的焦点问题之一。自20世纪90年代以来,中国学者对农业多功能性的认识不断深化[1,2],多功能性也逐渐进入中国政策制定者的视野。例如,2007年中央“一号文件”强调积极发展现代农业,必须注重开发农业的多种功能[3];2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中明确提出了一系列完善农业支持保护制度的政策措施[4],其背后的理论支撑正是农业的多功能性。《决定》还做出了“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段”的判定,这一判定具有里程碑式的意义,标志着中国农业与农村发展进入了一个全新的时期,也预示着中国政府将可能在今后的几年里出台一系列极为重要的农业与农村发展政策。鉴于此,系统全面分析建国60年来我国农业的多功能性演变及其趋势,对于今后我国的宏观农业政策制定具有重要的参考价值。

1 农业多功能性的基本分类

目前,国内外对农业多功能性存在不同的理解,以下几种界定较有代表性。一是经济合作与发展组织(OECD)对农业多功能性的界定。OECD采用新古典经济学方法,并结合公共产品生产(如农业提供的景观和生物多样性保护功能等)的外部性和市场失灵,建立了一个用于分析农业多功能性的一般框架,在此基础上分析农业扶持政策的合理性及其效果[5]。二是联合国粮农组织(FAO)提出的农业多功能性概念。FAO对农业多功能性的界定强调了农业的食物安全、环境外部性、经济功能和社会功能四个方面。FAO对农业多功能性的界定更多地是在关注发展中国家的农业问题[6]。三是欧盟对农业多功能性的界定。自1992年欧盟共同农业政策(CAP)改革以来,多功能性开始成为CAP的基石。欧盟对农业多功能性界定的哲理是保持足够数量的农民有利于维持乡村景观、保护环境,对农业的扶持有利于整个社会发展[7,8]。四是世界银行的界定。世界银行在“以农业促发展”(Agriculture forDevelopment)为主题的《2008年世界发展报告》中提出:农业的特殊属性使其成为促进发展的独特工具。作为一项经济活动,农业可以是国民经济增长的源泉;作为一种谋生手段,农业提供了大量的就业机会和相当于社会福利的保障;作为环境功能提供者,农业产生着正面和负面双重功能[9]。参考这些界定以及其他的一些定义[10,11],本文给出了农业多功能性的基本分类(表1)。

农业的多功能性可分为四类。第一类是产品生产功能,这是农业最基本的功能。第二类是经济社会功能,其中的社会保障功能是中国及大多数发展中国家农业的一个特殊功能。第三类是生态环境功能,兼具正向和负向双重生态环境功能是农业的重要特点。第四类是文化休闲功能,这是近年来才被人们重视的一项功能。

2 建国60年来我国农业多功能性的演变

2.1 产品生产功能演变

从建国至1957年,得益于日趋稳定的社会局面和全面彻底的土地改革政策,农民生产积极性空前高涨,极大地解放和发展了农业生产力。1958年全国粮食总产量达到19 765万t,人均超过300 kg,饱经战乱的中国人民终于看到了丰衣足食的曙光。然而,随之而来的“大跃进”、三年自然灾害以及长达10年的文革浩劫,农业产品生产能力的提高再次遭受重创(图1)。

表1 农业多功能性的分类Tab.1 Classification of agricultural multifunctions

改革开放后,在“家庭联产承包责任制”这一制度创新和农业科技不断取得突破的双重促进下,农业生产力迅速恢复并不断提高。1984年粮食总产突破4亿t大关,1996年突破5亿t大关。中国农业生产力的提高不仅彻底解决了国人的吃饭问题,也用事实消除了西方对中国能否养活自己的担忧。然而,从20世纪90年代中期至本世纪初,受“三农”问题影响,农业产品生产功能的提高开始放缓,在2003年全国粮食产量甚至萎缩至20世纪80年代中期的水平,直至2004年以来才又开始恢复性增长(图1)。

建国以来,我国农业生产力整体上虽然在波折中不断提高,但地域之间呈现此消彼长现象。总的趋势是农产品产出由南方向北方、由东部向西部转移;北方和西部农业生产能力大幅增强,而东部和南方地区增长相对缓慢,甚至出现阶段性萎缩。以粮食生产为例,从建国至20世纪70年代中期,素有“鱼米之乡”的长江中下游地区延续着其历史的辉煌,占据全国粮食生产中心区的地位,并维持了南粮北运的基本格局。但是,20世纪70年代中期以来,北方和西部地区的粮食单产和复种指数均有了较快的提高,再加上南方地区的主动调整种植结构,粮食生产开始呈现北上、西进趋势,至20世纪80年代中期,南粮北运格局已被扭转为北粮南运。在1978年,东部、中部、西部、东北四大区域粮食生产占全国比重分别为43%,29%,16%和12%,2008年则变为29%,34%,21%和16%。

2.2 经济社会功能演变

图1 建国以来我国粮食与肉类产量变化Fig.1 Grain and meat output since new China establishment

1952年我国农业增加值仅为342.9亿元,1978年增长到1 027.9亿元,增长了2倍;2008年农业产值扩大到34 000亿元,比1978年增长了32倍。改革开放后的增长速度远远高于改革开放以前的速度。但是,农业在整个国民经济体系中的比重却不断下降。在1949年,农业在社会总产值中的比重高达58.5%,农业是国民经济增长的重要源泉。到改革开放初期,农业在国内生产总值中比重降为30%左右,农业的经济创收功能已经明显落后于工业。至2008年,农业所创造的产值仅占 G DP的11.3%。以改革开放为时间节点,前30年农业所创造的产值占社会总产值的40%左右,与工业基本相当;后30年为22%左右,约为工业的50%左右。这些数字表明,除建国初期外,农业的经济创收能力均不及工业,近年来农业经济创收功能已经大大弱化(图2)。

然而,上述这些数字并没有真实反映60年来农业为中国经济发展所做出的巨大贡献。这是因为,长达半个世纪的工农产品剪刀差政策,使大量的社会财富以隐性的方式从农业转向工业,由农村转向城市。据测算[12],1953-1978年计划经济时期的25年间,工农业产品价格剪刀差总额估计在6 000-8 000亿元,而到改革开放前的1978年,国家工业固定资产总计不过9 000多亿元,可以认为,中国国家工业化的资本原始积累主要来源于农业。另据测算[13],1979-1994年的15年间,政府通过工农产品剪刀差大约取得了15 000亿元收入,这一数字是同期农业产值的近1/4。农民以自身的贫困和无助支撑起了中国的工业化和城市化。

除经济功能外,中国农业还承担着重要的就业功能。建国初期,农业就业占社会总就业的比重高达90%。此后,农业从业人员比重开始稳步下降,至改革开放初期,农业从业人员比重降到70%左右,目前又进一步降到40%左右。虽然60年来农业从业人员比重一直呈下降趋势,但绝对数量在新中国成立后的40多年里一直呈增加趋势,直至1991年达到3.9亿人的历史最高点后,才开始缓慢下降,目前仍达3.2亿人左右。

不过,中国农业从业人员数量如此庞大并非真实需求,在二元社会制度约束下,大量剩余农村劳动力不能进城,不得不以隐蔽性失业方式赋闲于农业。这些剩余劳动力虽然在家乡无法充分就业,但由于农业能够给其提供最基本的生存保障,因此不会像城市失业那样直接给社会带来巨大的压力和震荡,在一定程度上缓解了社会矛盾。从这个意义上说,中国农业承担着重要的社会保障作用。据测算[14],我国目前由农业担负的社会保障人数高达1.3亿人,保障价值为733.1亿元/年。另外,农业对浩浩荡荡的农民工大军也起着极为重要的失业保险作用。例如,当前的全球性金融危机已经导致全国约2 000万农民工因失业而返乡,但如此庞大数量的失业人员并没有给我国的社会稳定形成较大冲击,其背后农业的社会保障作用功不可没。对8亿农民来讲,土地与农业一直是他们最可信赖的保障。

2.3 生态环境功能演变

纵观60年来我国农业对生态环境的影响,负面效应要远大于正面效应。从新中国成立直至20世纪80年代,在“以粮为纲”口号下,全国上下围着粮食转,倾全社会之力去抓粮食生产,毁林(草)开荒、填海造田,给生态环境造成了空前的破坏。1998年长江流域的特大洪水和2000年北方地区罕见的强沙尘天气就是这种破坏活动的直接后果。农业开垦的另一严重后果是大大降低了土壤有机质储量,尤其在东北、华北等农业主产区最为严重[15]。

除大规模垦殖外,中国农业在由传统农业向现代化农业转型的过程中,大量农药、化肥的不合理施用,加上农机、农用塑料薄膜等的不断推广普及,农业土壤也遭到较为严重的污染与破坏。农业面源污染,这一直接催生《寂静的春天》问世和可持续发展理念发端的环境问题,在中国并没有得到有效的控制。相反,在中国部分集约化农区,农业面源污染问题甚至比发达国家更为严重。据统计,在1952年,我国化肥施用量(折纯量,下同)仅为7.8万t,单位面积施用量远远低于世界平均水平;目前,我国化肥施用量已经超过5000万t,平均施用量达400 kg/hm2以上,是国际化肥安全施用上限的2倍左右。中国化肥、农药利用率仅为35%左右,高达65%的化肥、农药进入环境,污染水体和土壤,并对农产品质量安全问题形成严重威胁。据农业部2000年底对我国14个经济发达的省会城市2 110个样品检测,蔬菜中农药、重金属和亚硝酸盐分别超标31.1%,23.5%和12.1%,其中尤以有机磷农药残留最为突出。

图2 建国60年来农业增加值及其点G DP比重Fig.2 Agricultural added values and its share in G DP since new China establishment

2.4 文化休闲功能演变

漫漫历史长河中,农耕文明不仅支撑了华夏民族的繁衍生息,同时也传承着我们民族的勤劳与智慧。桑基鱼塘、梯田种植、坎儿井、间套复种、轮作制、淤地坝、农林复合、猪-沼-果、“四位一体”等生产方式,在世界农业文化中占有举足轻重的地位。目前,具有重要生态意义的传统农业生产方式已经被FAO确定为一种新的世界文化遗产类型,我国的“传统稻鱼共生农业系统”被列入首批农业文化遗产试点目录[16]。然而,自新中国成立以来,尤其是改革开放以来,随着人们对现代农业的追捧,中国的传统农业受到了前所未有的冲击:曾盛行于粤桂南部的稻田养鱼已难以为继,珠江三角洲“桑基鱼塘”、“蔗基鱼塘”基本上被淘汰,从南至北各种以作物和绿肥为主体的轮作、混作、间套作等优良传统耕作方式已经消失,林粮间作、果粮间作不再提倡[17],等等。一个多样化的、低成本的生态农业生产结构被一个单一化的、高投入的化学与机械生产结构所代替,引致了农业文化传承功能的全面衰落。

与文化传承功能不同的是,我国农业的休闲旅游功能在新中国成立后得到增强。特别是20世纪90年代以来,随着大宗农产品的日渐丰富和人们生活水平的提高,国内一些都市区域的旅游市场开始导入乡村旅游模式,并很快形成超速发展的态势。据国家旅游局测算,2006年全国休闲农业和乡村旅游年接待规模超过4亿人次,旅游收入达3 000亿元。2007年的“五一”、“十一”和“春节”三个黄金周,城市居民选择休闲农业和乡村旅游的约占70%,每个黄金周休闲农业和乡村旅游吸纳游客超过6 000万人次。可以说,休闲农业和乡村旅游已经成为满足消费者回归自然需求的最大亮点和最具潜力的朝阳产业。

3 增强农业多功能性的政策措施

(1)无论过去、现在还是将来,持续提高农业生产功能,尤其是粮食生产功能都是中国农业发展的第一要务,也是中国政府落实联合国千年发展目标的重要任务之一。从限制农业生产功能的因素来看,农业生产条件的不断恶化(如水资源短缺、气候变化、荒漠化等)、农业比较效益低下和增产不增收是最为重要的三个要素。破解这些难题,需要基于中国的国情进行大胆的制度创新,如建立以工促农制度、建立基于家庭联产承包责任制的土地适度规模化经营制度、建立农业产业化经营制度等。

(2)在中国经济总量已经跃居世界第三,G DP构成中农业比重降至10%左右的今天,中国农业就业数量仍高达社会总就业的40%,农业仍是8亿农村居民的最基本保障,这种现象值得令人深思。当前我国迫切需要尽快建立起全民医疗保险、全民养老保险制度,彻底取消二元户籍制度,使人人都能平等享受国民待遇。只有当土地对农民来讲是生产资料而非生活保障资料时,中国“三农”问题的全面解决才有希望。

(3)解决农业的环境问题,当务之急是尽快健全农业生态环境补偿制度,形成有利于保护耕地、水域、森林、草原、湿地等自然资源和农业物种资源的激励机制。根据中国农业环境问题的现状和农村发展的实际需求,我国农业生态环境补偿制度应重点考虑如下几个方面:节水农业补偿、保护性耕作补偿、牲畜饲养方式转变补偿、无公害绿色农产品生产补偿、农业废弃物资源化利用补偿等。对于农业生态环境补偿的实现方式,建议采用以政策性补偿和市场补偿为主、国家直接投入为辅的方式进行。

(4)农业文化传承功能的衰落是中国农业市场化的一种必然趋势,同时也是一个全球性的问题。尽管FAO等国际组织共同发起了全球重要农业文化遗产的保护行动,但在经济全球化面前,该行动更多的是具有象征意义,难以改变农业文化传承功能衰落的总体趋势。保护农业文化传承功能,需要采用更加积极有效的措施。事实证明,农业休闲旅游功能的日渐加强不仅有利于增加农民收入,同时也有利于农业文化的传承与发展。由于历史的积淀,许多传统农耕方式具有较高的文化价值。对具有较高文化价值的农耕方式采用旅游开发的模式进行保护,是一种双赢(既保护了农业文化又实现了经济创收)的措施。

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Evolution of Agricultural Multifunctionality Since 1949

SUN Xin2zhang
(The Administrate Center for China’s Agenda 21,Beijing 100038,China)

Mulfunctionality of agriculture is one of hotspots of scientific research and intergovernmental negotiation on sustainable development at present.T o understand multifunctionality of agriculture and its evolving tendency is very important for making and implementing of sustainable development strategy in new period of China.With regard to this,the article analyzed evolving tendency of agricultural multifunctionality during 1949-2009fromfour aspectsof productionfunction,socio2economic function,eco2environmental function and culture and recreation function.The results showed that the production function is improving in general but with twists and turns;the production function south and east China are weakening and that north and of west China are strengthening;the economic function has declined greatly but the employment and social security functions are still important;the negative effects of agriculture on environment is greater than positive effects;the culture function is declining but recreation function is strengthening in recent years.Based on the results,the article probed into further instruments for boosting agricultural multifunctionality in China.

sixtieth anniversary of the P.R.C.establishment(1949-2009);agricultural;multifunctionality;evolution

F313

A

1002-2104(2010)01-0071-05

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.01.013

2009-06-29

孙新章,博士,副研究员,主要研究方向为可持续农业与农村发展。

3该文受欧盟第六框架计划项目“多功能土地利用的评估工具开发与示范”(00387422)资助。

(编辑:李 琪)