农民工工资拖欠问题背后的思考

中国劳动关系学院讲师、管理学博士 张艳华

农民工工资拖欠问题背后的思考

中国劳动关系学院讲师、管理学博士 张艳华

农民工工资拖欠问题发人深省

“农民工”是我国改革开放以后，伴随着城市化、工业化所产生的庞大经济群体。据国家统计局的毛盛勇在2009年提供的数据表明，我国目前外出务工农民超过2亿人，其中跨省外出农民工达1.2亿人。从农村中转移出来的农民工为城市市容市貌建设、轨道交通建设、餐饮、维修、批发零售等服务行业的繁荣与发展做出了巨大贡献，为缩小城乡差距做出了自己的努力。然而，这个最纯朴、最善良、最值得尊敬的、最可爱的群体的劳动经济权益却始终没有得到很好的保护，其合法权益屡遭侵害的现象屡禁不止。每到岁末，春节将至，在城市里辛苦劳累了一年的农民工朋友们谁不希望能够及时、足额地拿到工钱，回家与家人过个团圆年。但是，他们真的能够顺利地拿上工资回家过个开心年吗？答案似乎是毋庸置疑的，他们中的很多人拿不到。据调查，在全国农民工中，约有11.5%人在过去半年里有过一次被拖欠工资的经历，有4.3%和6.4%人有过两次或三次以上被拖欠经历。就拖欠金额来说，在最后一次被拖欠事件中，有46.15%的人被拖欠工资500元以下，31.3%的人为500~1000元，12.8%的人为1000~2000元，9.9%的人为2000元以上。一些农民工为了追讨他们的血汗钱，屡屡采取集体上访、围攻政府机关、堵塞交通、跳楼、服毒、爬塔吊等方式相威胁，一些农民工因讨要工资被雇主无端暴力殴打，讨薪不成，反被打成重伤、甚至丢了性命。过去几年的事件且不说，光2009年末发生的讨薪事件便足以让人触目惊心。12月份曲阜打工的四川农民工杜先生，打工五个月没有拿到工资，找老板讨薪被打成了骨折。引起全国总工会高度重视的杭州“女工讨薪遭暴力凌辱事件”还未落幕，陕西又传出工会主席帮农民工讨薪被打成重伤事件。一桩桩一件件流血事件不仅给农民工自身造成了极大伤害，而且也严重地影响到了政府在老百姓心目中的地位，欠薪问题已经成为一个影响社会健康、稳定运行的重大问题。

自从2003年温总理为农民工讨薪事件发生后，农民工欠薪问题得到了社会前所未有的关注，从中央到地方刮起了一场“清欠风暴”。 2004年3月5日，在十届全国人大二次会议上，国务院决定，用三年时间基本解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题。之后，北京市有关部门出台严厉举措，凡是严重拖欠农民工工资的企业被一票否决，驱出北京建筑市场。杭州市起草了“杭州市欠薪保障条例”，从制度上减少欠薪现象的发生。深圳建立了深圳市欠薪保障条例，上海也建立了中小企业欠薪保障条例。随着政策法规的逐步完善，农民工工资拖欠问题得到了很大程度的缓解。但是，这个问题始终没有得到根治，而且近两年由于金融危机的冲击影响变得更加突出。如此严重的社会问题背后的症结是什么？相关方面又应当如何应对呢？本文就这两个问题作如下探讨。

工资拖欠背后的原因

建筑行业管理不规范，非法分包、转包行为屡见不鲜

根据中华全国总工会公布的资料，全国进城务工的农民工被拖欠的工资估计在1000亿元左右。其中，以建筑行业为最，占被拖欠农民工工资总额的70%。随着城市化步伐的加快，城市中轨道、交通等基础设施建设以及办公楼、居民住宅需求的不断攀升，房地产与建筑行业呈现出一片欣欣向荣的景象。在巨额利润的诱惑下，一方面，很多工程建设单位在资金不到位,不具备开工条件的情况下,仍然贸然开工建设。另一方面，据业内人士透露，在施工单位与建设单位之间有一个不成文的“潜规则”，即多数工程建设单位都将“施工企业先行垫付工程款”作为招标的一个前提条件，等工程进展到一定程度，建设单位再将工程款分期分批拨付给施工单位，因此，很多施工单位为了能承揽到工程,明知政府三令五申“不准垫资施工”,但仍然违规操作。此外，尽管法律、法规明令禁止转包,在实践中施工单位为了分散垫付工程款的风险而将工程层层转包的现象仍然比比皆是。这样就给拖欠工资问题种下了祸根，只要建设方、施工方、承包方中一个环节的资金链断裂或者恶意拖欠，农民工便拿不到他们辛辛苦苦赚的血汗钱。一个经常出现的情况便是这样：等到工程完工，建设方往往以商品房销售不畅、资金紧张为由，拖欠施工单位工程款，施工单位又拖欠承包方，承包方又拖欠处于这一链条最末端的农民工。可见，预先垫资、层层转包是导致拖欠农民工工资的一个重要根源，而政府监督与执法不力无疑给违法单位提供了可乘之机。

农民工在劳动力市场中的弱势地位

在低端劳动力市场严重供过于求的情况下，企业处于绝对优势地位，掌握着用工的主动权，不与劳动者签订劳动合同的现象普遍存在。多数农民工进城的目的很单纯，只为求得一份工作，为孩子挣一年的学费、为父母看病、为了自己和家人的生活更好一点。在竞争激烈的劳动力市场中农民工没有太多选择机会、没有谈判的筹码，所以很多时候，他们根本不敢要求企业与之签订劳动合同，仅仅停留在口头约定层面。在这种情况下,一旦发生工资拖欠问题,农民工一方便处于非常不利的地位。没有劳动合同,劳动关系难以认定，这就给依法维权带来了困难。2009年，90多名湖南籍农民工尘肺病患者就是很好的例证，他们长期在深圳从事风钻及爆破工作，吸入大量粉尘而染上了尘肺病，由于没有签订劳动合同，也没有其他劳动关系方面的证据，他们无法得到治疗和赔偿，目前仍在艰难维权的路上。在政府采取各种方式宣传劳动合同法之际，农民工并非不知道没有劳动合同的利害关系，只是对于一个迫于生计，来到每天都要为高额的房租而紧衣缩食的城市的人来说，谈权益保障太奢侈了。在强势的雇主组织面前，势单力薄的农民工个体受雇者在发生工资拖欠时，往往缺乏利益代言人、缺乏有效的维权渠道，在矛盾激化时，他们要么选择就范，要么围堵政府大门静坐示威、堵塞交通、抑或爬上高楼、甚至自焚以死抗争来引发社会对他们的关注。

法律对农民工的保护有限

目前我国涉及欠薪问题的法律规范主要有《劳动法》、《劳动合同法》和《工资支付暂行条例》，虽然《劳动法》在第五十条中规定“工资应以货币的形式按月支付给劳动者本人，不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资”，企业如出现违反上述法律规定的行为，由劳动部门责令改正，补发拖欠的工资，若企业不执行，劳动监察部门也没有强制执法的手段。《劳动合同法》第三十条明文规定“用人单位应当按照劳动合同约定和国家规定，向劳动者及时足额支付劳动报酬。用人单位拖欠或者未足额支付劳动报酬的，劳动者可以依法向当地人民法院申请支付令，人民法院应当依法发出支付令。”从法律的角度似乎为保护农民工的合法报酬权利提供了有力的保障，但是他们为了几千元的工资打官司，需要付出大量的人力、物力和财力，有时甚至由于缺乏劳动用工证据而面临败诉的风险。据北京法律援助与研究中心调查表明，为了索要不足1000元的工资，完成所有的法律程序，除法律援助成本外，农民工维权需要直接支付至少920元的各种花费，若再加上误工费损失和在城市居住的生活费用，农民工维权成本与之收入相比实在是太高了，这也就不难理解农民工为什么会选择用一些极端的方式来讨要工资。

农民工自身文化素质低、维权能力弱

列宁曾经说过，文盲是站在政治之外的，这句话是说文化程度低的劳动者由于自身知识条件限制，并不能真正有效地参与政治活动。据有关调查表明，在目前我国近2.1亿左右的农民工中，文盲半文盲占5.0%；小学文化水平的占16.7%；初中文化水平的占59.1%；高中文化水平的占14.3%；大专文化水平的占1.8%。就连上海这样外来人口文化素质相对较高的城市，大专以上的农民工人数比上海市本地大专以上的工人人数仍低24.4个百分点。可见，当前农民工整体文化水平较低，因而限制了其对信息的利用、对法律知识的接受，许多农民工只知道国家新出台了一部劳动合同法，究竟法律条款的内容有哪些，哪些是和自己切身利益相关的便不得而知，更不用说拿起法律武器来维护自己的合法权益了。因此，农民工受文化素质低的限制，自我保护和维权能力差，无疑是引发自身工资被拖欠的重要原因。

工资拖欠问题的应对措施

建立欠薪保障金制度，降低农民工工资被拖欠的风险

为避免用人单位由于经营不善、逃逸、恶意拖欠等原因侵害农民工获得劳动报酬的权利，可以借鉴欧州国家的经验，建立欠薪保障金制度。这一制度的具体做法是，设立一个由劳动与社会保障部门、财政部门、工会、商会、用人单位等方面代表组成的欠薪保障基金委员会，专门负责基金的管理、使用、监督、追偿工作。基金主要来源于用人单位按一定标准缴纳的费用、财政补贴及基金的合法利息以及合法的捐赠收入，专户专储，专项用于保障劳务工资的支付。当发生企业主逃跑、企业破产或恶意拖欠工资等情况时，欠薪保障基金委员会将从保障基金中预先支付工资给被拖欠的劳动者，然后由基金委员会追讨欠薪。当基金会的垫付行为发生后，应当及时向社会公布被垫付欠薪用人单位名称、地址、欠薪和垫付金额等情况，增加企业的违约成本，迫使其按期如数支付农民工工资。

强化政府监管，建立和完善社会信用约束机制

建筑行业存在的层层转包、分包是造成该行业工资拖欠的主要原因，故应从源头上加强对建设单位的监管，对于资金未落实的建设项目，建设部门不予办理工程招标手续，规划部门不予办理规划手续，国土部门不予办理用地手续；新建或续建的工程项目，建设资金必须达到施工许可证管理办法规定的资金到位比例，并建立资金专户管理制度，做到专款专用。在施工许可证发放前，建设单位要将具体的工程施工单位及人员名单报建设行政主管部门和劳动保障行政部门备案，以便进行跟踪监督和拖欠工资追索。

对于施工企业以建设单位未支付工程款为由拖欠农民工工资的，劳动监察部门要依法予以处罚。建设行政管理部门要责令其限期整改，在拖欠问题未解决前，禁止其参与其他工程的投标，施工企业应将工资直接发放给农民工本人，严禁发放给“包工头”或其它不具备用工主体资格的组织和个人。对恶意拖欠、克扣农民工工资的施工企业和项目经理，有关部门在企业资质和个人从业资格复审时，实行一票否决，加大对违约、违法、缺乏诚信的企业的惩处力度。将建设工程市场各方主体及其法人或负责人的市场行为均纳入信用档案管理，并通过网络、电视、报纸等媒体定期向公众公布，使这些有不良信用记录的单位或个人在银行得不到贷款、投标受限，通过市场的方式将其淘汰出建筑行业。这一制度若能作为一项长效机制建立起来，则可大大降低劳动者个人的欠薪风险。

加快农民工权益保护的法律援助机制建设

农民工本身文化水平与经济支付能力低，居住在城市的生活成本与通过司法途径维权成本高，“双低”与“双高”致使其很难靠自己的力量通过仲裁或诉讼等法律程序来保护其合法权益，一些企业也正是利用了农民工这一天然的弱点，肆无忌惮地无视农民工获得合理报酬的要求。为了切实地保护农民工的经济权益，法院在审理案件时应给予农民工特殊的优惠政策。对经济上确实有困难的农民工应减、缓、免诉讼费；受理案件后尽量缩短审理时间，采用简易程序，依法加快立案、审判的速度；在判决时，应当将农民工诉讼的误工费，请律师费，差旅费等直接损失列入拖欠工资单位的赔偿范围，最大限度地降低农民工司法诉求的门槛和经济成本，确保农民工有能力、有渠道维权。

加强对农民工自身权益保护意识的培训，提高其自我维权能力

由于农民工总体上受教育程度不高，法律知识欠缺，造成了在劳资双方关系中的弱势地位。作为农民工自身来说，如何避免欠薪现象的发生呢？笔者认为：第一，以提高农民工劳动合同签订率为重点，劳动保障部门应在每年第一季度，农民工进城求职高峰期间，针对农民工流动性大、季节性强、签约时间短、工作时间弹性大等特点，加强对农民工劳动合同签订工作的督促指导；第二，继续加强对劳动合同法的宣传和培训，让农民工了解相关劳动法律中关于工资报酬的有关规定，对于自己的合法权益做到心中有数；第三，增加关于遭遇欠薪时的法律维权程序方面的培训，并告知农民工平时需要保留好劳动合同、考勤卡、工资单、上岗证、工资欠条、完成工作任务记录等能证明与用人单位有劳动关系的有效证据，以便被拖欠工资时及时主张自己的权利。