对弱势群体的政策支持刍议——以武汉市A区实施分散按比例安排残疾人就业政策为例

□范海珍

（中南财经政法大学，湖北武汉430074）

对弱势群体的政策支持刍议
——以武汉市A区实施分散按比例安排残疾人就业政策为例

□范海珍

（中南财经政法大学，湖北武汉430074）

关注弱势群体，给予弱势群体必要的政策支持是构建社会主义和谐社会的必然要求。残疾人属于弱势群体，因此，政府有责任通过多方位、多角度的政策支持促进其就业，增强其平等参与社会生活的积极性和创造性。本文通过对武汉市A区分散按比例安排残疾人就业政策的实施、政策实施的成效及存在的问题进行分析，在此基础上提出政策优化建议。

弱势群体；残疾人；分散按比例就业

弱势群体是指由于自然、经济、社会和文化方面的低下状态而难以像正常人那样去化解社会问题造成的压力，导致其陷入困境、处于不利社会地位的人群或阶层。关注弱势群体，给予弱势群体必要的政策支持是构建社会主义和谐社会的必然要求。近年来，关于社会弱势群体的讨论之所以成为学界关注的中心话题，一方面是因为我国社会中的弱势群体规模有逐渐增大的趋势，另一方面则是因为对弱势群体问题的处理同党和政府构建和谐社会的理念相吻合。关注弱势群体及其对相关问题的研究推动了社会政策的制定，并在一定程度上改善了这一群体的生活状况。但是，由于我国社会政策发展尚属于初级阶段，其实施还存在诸多问题，所以，对弱势群体的政策支持还有许多有待完善之处。本文以武汉市A区实施分散按比例安排残疾人就业政策为例对这一问题进行初步探究，并提出相应的政策优化建议。

一、政策背景与基本内容

根据2006年第二次全国残疾人抽样调查数据推算，全国各类残疾人的总数为8296万人，占全国总人口的比例为6．34%；在全国城镇残疾人口中，在业的残疾人为297万人，不在业的残疾人为470万人。［1］残疾人就业一直是社会普遍存在的就业难点，为了促进残疾人就业，政府和社会各界做了大量的工作，取得了一定的成绩。残疾人集中就业、分散就业及个体就业和自愿组织起来就业形成了我国残疾人就业的三种主要形式，多渠道就业格局初步形成，尤其是分散按比例就业在全国的全面推行促进了残疾人就业工作的开展，增强了他们平等参与社会生活的积极性和创造性。

集中就业是我国最早出现的残疾人就业形式，它是在高度的计划经济体制下安置残疾人就业的主要途径，以福利企业为载体集中安排残疾人就业。随着社会主义市场经济体制的建立，福利企业的地位及作用急速下降，其局限性日益凸显，不仅无法吸纳大量的残疾人劳动力，而且还要消减一大批下岗、失业的残疾人，因为其改革与发展面临着很多困难，无法满足残疾人就业的需求。我国在借鉴国外促进残疾人就业政策的基础上，根据实际情况，采取了按比例分散安排残疾人就业的政策，其实质在于把安排残疾人就业由国家负担转变为社会责任。所谓分散按比例安排残疾人就业，就是国家和地方依法规定社会各单位必须按一定比例安排残疾人就业，或者以缴纳残疾人就业保障金的方式履行法律责任。这种制度安排是我国政府针对社会转型时期残疾人就业难的情况依法推行的，带有一定的强制性。

二、政策实施：以武汉市A区为例

据第二次全国残疾人抽样调查结果显示，武汉市共有残疾人43．8万人，涉及130万家庭人口，该市所辖的A区共有各类残疾人4．75万，约占该区总人口的4．75%。其中：有劳动能力的残疾人为18650人，约占该区总人口的1．87%。［2］这部分人能否实现就业不仅关系到残疾人自身权利的维护和价值的实现，也关系到整个社会人力资源的合理利用，更关系到社会的安定团结与和谐发展。

《湖北省分散按比例安排残疾人就业办法》第7条规定：各单位应当按照不少于在职职工总人数1．5%的比例安排残疾人就业。按上述比例计算，应当安排残疾人就业的人数不足1人而在0．5人以上的，按安排1名残疾人就业计算；不足0．5人的可以免于安排，但需按比例缴纳残疾人就业保障金。安排1名盲人或重残人就业的，按安排2名残疾人就业计算。用人单位未安排残疾人就业或安排残疾人就业达不到规定比例的，应当按年度缴纳残疾人就业保障金。残疾人就业保障金计算公式为：年度应缴纳残疾人就业保障金＝（上年度单位在职职工总人数×1．5%－上年度单位已安置残疾职工人数）×本地区上年度职工平均工资。武汉市根据相关规定并结合本市实际，制定了《武汉市实施＜中华人民共和国残疾人保障法＞办法》，该办法第13条规定：本市行政区域内的机关、团体、企业、事业单位和其它经济组织应当按照在职职工5%的比例安排残疾人就业。

A区实施分散按比例安排残疾人就业政策时遵循培训是基础、安置是目的、收保障金是手段的原则。即以组织落实残疾人上岗就业为主，收取残疾人就业保障金为辅；对待业的残疾人进行职业培训，然后再介绍其上岗就业；鼓励残疾人自愿组织从业或从事个体经营。对于政策具体实施主要经过如下程序：⑴政策宣传。A区每年不定期开展“残疾人按比例就业法规宣传日”活动。如2009年6月，该区法制办、地税局、残联等相关单位工作人员走上街头，开展“残疾人按比例就业法规宣传日”活动，宣传与残疾人就业的相关法规，进行政策咨询、就业登记、残疾人按比例就业年审等。向市民赠送《武汉市分散按比例安排残疾人就业工作指南》、《武汉扶助残疾人若干规定》等宣传资料，取得了一定的宣传效果。［3］⑵企业安置残疾人就业的手续及程序。各用人单位向区残疾人劳动服务机构填报《本年度安排残疾人就业计划表》，区残疾人劳动服务机构根据用工单位的需求情况推荐残疾人上岗并签订劳动合同；区劳动服务机构对用工单位及残疾人职工跟踪服务。⑶对用人单位安置残疾人就业的认定。A区通过对用人单位进行年审确认各用人单位履行保护残疾人的有关法律责任和义务的情况。辖区内各用人单位每年需在规定时间内将在岗残疾职工工资领取单、劳动用工合同等相关材料报至辖区残疾人联合会指定地点年审。⑷未安置或安置未达比例的用人单位必须按规定缴纳残疾人就业保障金。

三、政策评估：成效及存在的问题

（一）政策成效

实施分散按比例安排残疾人就业政策的目的在于促进残疾人就业，保障残疾人的劳动权利。该政策依据以下假设：对未达比例安排残疾人就业的用人单位征收残疾人就业保障金的强制规定，外加诸如对达到要求安置残疾人就业的单位享受税收优惠政策的刺激，用人单位将权衡得失选择按比例甚至超比例安置残疾人，享受税收优惠政策或者是不安置或低于比例安置并缴纳残疾人就业保障金。用人单位选择前者将直接达到促进残疾人就业的目的；选择后者，所缴纳保障金将主要用于补贴残疾人职业培训的费用；奖励超比例安置残疾人就业的单位及为安排残疾人就业作出显著贡献的单位；有偿扶持残疾人集体从业、个人经营等，从而间接促进残疾人就业。该政策目标是否实现，实施中主要存在哪些问题，我们仍以武汉市A区为例进行分析。

首先，从符合条件的用人单位安置残疾人可享受税收优惠政策角度考虑。《财政部、国家税务总局关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》第5条对享受税收优惠政策单位的条件有如下规定：依法与安置的每位残疾人签订了一年以上（含一年）的劳动合同或服务协议，并且安置的每位残疾人在单位实际上岗工作；月平均实际安置的残疾人占单位在职职工总数的比例应高于2．5%（含2．5%），并且实际安置的残疾人人数多于10人（含10人）；月平均实际安置的残疾人占单位在职职工总数的比例低于2．5%（不含2．5%）但高于1．5%（含1．5%），并且实际安置的残疾人人数多于5人（含5人）的单位，可以享受企业所得税优惠政策，但不得享受增值税或营业税优惠政策。该通知还进一步规定用人单位必须具备安置残疾人上岗工作的基本设施。可见，对于中小型企业来说上述条件很难达到。所以，一般的企业要想享受税收优惠政策难度较大，即在刺激用人单位安置残疾人就业上作用不大。

其次，从残疾人实际的就业情况考虑。我们以A区b街8个社区为样本进行分析。该街8个社区共有各类残疾人91名，各类残疾人人数和比例情况如下表：

b街8个社区残疾人类别、人数

各社区残疾人就业比例偏低。8个社区91名残疾人中未就业者占70%，如某社区登记在册的残疾人16人，就业者仅7人，占残疾人数的43%。即便如此，这个社区在该街8个社区中残疾人就业率仍排在了第二位。此外，该街8个社区主要都是单位型社区，从地域上看，有4个社区处于某大学校区，社区居委会工作接受该大学和该街道办事处双重领导，其地域上的优势为辖区内残疾人就业提供了较好的条件。这些社区的残疾人就业状况尚且如此，那么，其他社区残疾人的就业情况便可想而知了。

第三，从未安置或未达比例安置残疾人就业的单位缴纳保障金的统计情况分析。A区辖区内2007年和2008年未安置或未达比例安置残疾人就业的单位按要求缴纳残疾人就业保障金的单位数分别为4789家和5169家。2009年共有6113家单位未按要求安置残疾人，共应缴纳保障金1659．1416万元，截止到2009年7月31日，仍有3147家应缴单位未按规定缴纳，累计应缴金额为892．3303万元。就业保障金的缴纳情况如下表所示。

2007—2009年残疾人就业保障金缴纳情况表

最后，从残疾人就业保障金在促进残疾人就业工作上的作用分析。近年来，A区以市委、市政府对残疾人的一系列优惠政策的出台为契机发展残疾人事业，使残疾人普遍得到了实惠。其中，2007年，该区招聘了167名社区残疾人工作协理员，提供了199个公益岗位。

2008年建成面积1300m2的残疾人活动中心，每年分阶段开办残疾人技能培训班促进残疾人就业。以上所有经费均来源于由残疾人就业保障金设立的专项经费。

（二）政策存在的问题及原因分析

实践证明，分散按比例就业是解决残疾人就业的主要渠道，是安置残疾人就业的发展方向。但目前我国的按比例安排残疾人就业政策在执行中还存在一定的问题，主要有以下几个方面：

第一，企业只缴钱，不接受残疾人，把按比例就业改成“按比例救济”。从经济学角度上看，只要是一个利润最大化的企业，它就有可能宁可缴钱也不接受残疾人。因为如果要企业雇用残疾人，必须满足企业支付给残疾人的工资与企业缴纳保障金的差小于残疾人为企业创造的价值。因此，往往是效益较差的企业选择雇用残疾人而不是缴纳保障金，越是效益好的企业选择雇用残疾人的概率就越小。现实情况也是如此。武汉市残联年审通过的企业大部分是实力不强的小企业。2007年到2009年，武汉市A区“按比例救济大户”的前10名均为国有大中型企业或其他性质的实力较强的大型上市公司。此外，企业缴纳的保障金以当地企业职工平均收入为基准，政策设计本身就有缺陷，使残疾人很难有机会进入一些效益好的单位。

第二，企业只付给残疾人一定的生活费，让其“离岗修养”，而这种情况多发生在效益较差的企业。因为效益差的企业常常面临开工不足、人浮于事的困境，企业不得不让部分职工在企业内待岗，于是，残疾人首先成为离岗的对象。根据武汉市A区的实际情况，很多企业选择雇用没有劳动能力的重度残疾人，每月帮其缴纳社保金，不用他们去工作，这样做是因为在统计企业雇用残疾人数的时候，一个重度残疾人可以相当于两个名额，企业可以借此节约成本。但是有工作能力的残疾人就无法凭借这项政策获得就业机会。

第三，残疾人就业保障金收缴和使用存在问题。现有的政策规定安排残疾人就业达不到规定比例的单位应缴纳一定数量的就业保障金。许多单位在收缴的过程中讨价还价，对本单位职工总人数造假，以此达到少交钱的目的，甚至有的单位直接抗缴，给执法带来了困难。以武汉市A区为例，经过多次催缴，截止至2009年7月31日，该区残疾人保障金的收缴率仍不足90%，催缴也就变成了残联挨家挨户的“化缘”。

第四，按比例安置残疾人就业以及对雇用残疾人的企业实行优惠和补贴，这是国际上最常见的办法。对企业减免税的目的在于鼓励企业雇用更多的残疾人并帮助企业在竞争激烈的市场化社会中生存。然而，好的政策若没有很好地去执行也不能发挥政策应有的作用。一方面，很多企业因不符合条件而无法享受税收优惠政策；另一方面，政府有关部门对企业税收优惠政策资格审查周期长，对符合条件的企业退税不及时等原因都影响了企业安置残疾人就业的积极性。

四、评估结论与政策优化

依靠社会力量分散按比例安排残疾人就业，是国家克服单一依靠举办福利企业集中安置残疾人就业的局限性，适应市场经济的要求，按照国际惯例解决残疾人就业问题所采取的一项战略措施，截止2005年底，我国城镇分散按比例就业人数达140．2万人，［4］已成为我国残疾人就业的重要形式。残疾人是社会发展中的弱势群体，政府可以运用所掌握的社会资源权衡分配，给残疾人就业提供相应的便利条件，进而保障残疾人的劳动就业权利乃至推动整个社会的和谐发展。为此，建议从以下几个方面进行政策优化：

首先，要依法保障残疾人劳动就业的权利。要完善和修订残疾人保障法，制定更具体的标准和细则，明确相应的责任，特别是当残疾人的劳动就业权利受到严重侵害时，法律应有可操作的条款使侵害者承担相应的法律责任。

其次，实施促进和保护政策。政府可以通过税收、财政补贴等经济手段刺激用人单位安排残疾人就业，增加对残疾人就业各个环节的支持。

第三，针对按比例就业过程中存在的“离岗休养”问题，应该加强对残疾人按比例就业工作落实的监督，残联和劳动保障部门相互配合，对在企业中就业的残疾人的真实情况进行检查，使残疾人真正有工作可做，使按比例就业政策落到实处。

总之，政府作为社会的管理者，有责任对残疾人这一社会弱势群体提供应有的政策支持，促进残疾人就业，保障残疾人的劳动权利。这不仅是巩固党的执政地位的需要，也是使整个社会充满创造活力的需要，更是维护社会稳定有序的需要。

［1］第二次全国残疾人抽样调查第2号公报［EB／OL］．http／／www．cdpf．org．cn，2007－05－28．

［2］［4］第二次全国残疾人抽样调查专题［EB／OL］．http：／／www．whcl．net．cn，2006－03－17．

［3］中国残疾人联合会［EB／OL］．http：／／www．cdpf．org．cn／dfdt／content／2009－07／01／content＿30247826．htm，2009－07－01．

（责任编辑：高静）

The Analyze of Policy Support to the Vulnerable Groups——Take the Policy of Scattered Arrangement of Employment According to the Proportion for Disabled Persons of A District in Wuhan City as An Example

Fan Haizhen

Attention and necessary policy support to vulnerable groups are the inevitable demand for building a harmonious society of socialism．Disabled as a large－scale vulnerable groups，the Government has the responsibility through the multi－dimensional perspectives of policy support to remote the employment of them to enable them to equal participation in social life and realize their value of life．Through analyzing policy of Scattered Arrangement of Employment According to the proportion for disabled persons of A district in Wuhan city，this paper put forward the improvement Suggestions．

vulnerable groups；disabled；scattered arrangement of employment according to the proportion for disabled persons；public policy analysis

D669．69

A

1007－8207（2010）07－0054－03

2010－04－09

范海珍（1986—），女，浙江丽水人，中南财经政法大学行政管理专业硕士研究生，湖北第二师范学院教师，研究方向为公共行政理论与实践。