从“命令”到“服务”的转变

杜晓溪 申来津

摘要：在农村法治化建设大背景下，经济和社会的发展需求构成了基层政府转型的现实基础，法治政府建设提供了基层政府转型的制度基础。实现基层政府转型，必须围绕建设服务型政府的目标，追求以民为本的价值理念，着力于提供公共服务，使政府成为农村地区政治经济发展和社会秩序的保障，同时充分尊重农村地区实际情况选择基层服务型政府建设路径，从理念、职能、服务模式等多层面展开有效的工作。

关键词：基层政府；服务型政府；农村法治化

中图分类号：D035

文献标识码：A

文章编号：1003－1502(2010)05－0018－05

在几千年历史之中，农业一直是我国国民经济的基础，农村占据了最广大的地理空间，而农民则是我国人口的最大组成部分。因此，在法制建设过程中，农村法治化占据着重要地位，抓住了农村，也就抓住了依法治国的主要环节。Ⅱ建设法治政府是法治国家建设中关键的一环，其核心是坚持以民为本，实现政府角色从强权管制型向公共服务型的转变，即从以“汲取”为核心的管理模式向以“供给”为核心的公共服务模式转变。在以法治为基础的新格局形成之前，权力与权利的不平衡往往导致行政权的极度膨胀和扭曲，基于这样的现实思考，推进农村法治化进程，必须认真考虑依法规制行政权、转变政府职能，而法治政府为农村法治化与基层政府职能转变提供了可行之道。

一、基层政府转型——农村法治化的内核

政府职能包括政治统治和社会管理两个部分，其中统治职能具有鲜明的阶级属性，一般来说较为稳定，而社会管理职能则随着政治、经济、文化环境的变化不断变化。在我国历史中，虽然各个时期政府组织形态不同，但它们都属于管制型政府，政府权力远大于公民权，行政方式则以强制命令为主。在生产力相对不发达的农业社会，政府社会管理职能较为简单，主要限于维护社会秩序、领土完整和征收赋税等；在现代社会，社会管理的内涵日益丰富，出现了许多传统社会中没有的社会管理职能，其中经济管理职能越来越居于突出位置。传统的基层政府都属于管制型政府，改革开放以来，确立了以经济建设为中心，政府长期主导资源配置，在一定时期内，这种职能模式可以将社会资源优先用于经济建设，保证了我国国民经济持续快速的增长，具有一定的合理性。但随着经济体制改革的深化和社会主义市场经济体制的确立，社会对政府职能产生了不同以往的需求，同时，法治进程的推进也要求建立以公民权为基础的“小政府、大社会”格局。显而易见，传统的管制型政府难以适应这一要求，尤其是农村基层政府的经济管理职能和社会管理职能较弱，行政不作为、乱作为的情况时常发生，公共产品供给严重不足，难以适应社会主义新农村建设的要求。基层政府是联系上级政府和广大群众的“纽带”，基层政府法制建设是从整体上推进法治政府建设的基础，基层政府体制是否健全、能否正常运行，不仅关系到区域经济发展和地区的政治稳定，而且关系到整个国家的行政管理、社会发展乃至政治稳定。

经济和社会的发展需求是基层政府转型的现实基础，特别是市场资源配置作用不断增强、市场主体行为日趋成熟，传统政府管理模式中政府控制资源配置已经无法适应经济发展的要求，传统政府所提供的公共服务也无法满足市场主体对公共产品和社会秩序的需要。从传统行政体系内部权力配置来看，基层政府长期以来处于弱势地位，上级政府通过对基层政府财政权和人事权的控制，实现对基层政府的绝对支配。因此基层政府在过去相当长的时期内都处于一种“上传下达”的工作模式中，对上级政府下达的“命令”机械地执行，并将这些“命令”再以同样的方式下达到被管理者。这种唯上不唯实的体制扭曲了基层政府的角色，完全变成上级政府的附庸，漠视市场对资源配置的作用，或者受利益的驱使而主动参与政府原本不应涉及的领域，这些都会造成资源配置的低效或无效，甚至导致政府职能“缺位”或“越位”的情况出现。因此，政府必须重新审视自身定位，将市场本身可以解决的问题交由市场来解决，而着重于提供市场无法供给的公共产品和服务。

法治国家建设和农村法治化是基层政府转型的制度基础，法治国家中政府形态表现为法治政府，建设法治政府的重要任务之一就是建设服务型政府，要求基层政府将其社会管理职能建立在非强制性、以指导为主的基础之上，依照法律规定的范围和程序行使职权，专注于提供市场无法供给的公共产品与服务，保障公平、稳定的社会秩序。在我国现有行政体制中，各级政府的地位、性质以及承担的任务和管理方法都不同，基层政府承担着具体执行法律、法规、规章、规范性文件的重要任务，并直接和人民群众相联系，是连接中央政府、省级政府和广大人民群众的“桥梁”。传统上基层政府习惯于把自己设定为社会主宰的角色，通过行政权力、指导命令的方式来实現自己的职能，而在市场经济条件下，地方政府的一般职能是管理，核心职能则应当是服务，为市场主体提供必需的公共产品、维护市场交易秩序、提供合理的权利救济途径。法治国家建设和农村法治化进程为基层政府向服务型政府转变提供了和制度基础，基层政府转型是法治国家建设的重要一环，它要求基层政府必须立足于“服务”职能，从农村实际出发供给公共产品，在政府主导的农村法治化进程中发挥积极作用。

二、服务型政府——基层政府转型的逻辑定位

建设社会主义法治国家，是我国的基本方略，是今后一段时期内的法治目标，但什么是法治国家，尤其是在中国几千年“管制”思想浸染下如何寻找政府新的定位，都是基层政府转型必须审视的问题。从宏观上考虑，法治国家建设是在社会转型的背景下展开的。而社会转型的一个重要方面就是政府职能的转变，这个转变就是将政府的管理目标从“管制”转向“服务”。从微观上研究，2004年国务院颁发的《全面推进依法行政实施纲要》首次提出“法治政府”这一概念，十七大报告对法治政府建设提出了新的要求，即法治政府是建设法治国家的最重要环节，只有建立法治政府，建设法治国家的目标才有可能实现。可以看出，法治政府建设是基于社会转型的背景下开展的，其重要目标是转变政府职能，建立起能有效提供公共服务、全心全意为人民服务、以政府行为推动法治进步的新型服务型政府。

服务型政府理论基于新公共服务理论而产生，该理论认为：从国家与政府产生的目的来说，社会的需要是政府产生和存在的基础与前提，而政府就应当适应社会的需要，向社会提供良好的服务；从统治阶级和被统治阶级互动的角度来说，政府的服务性是维持社会存在所必不可少的因素，因为政治统治功能是政府向社会提供的特殊必要服务，而社会管理功能则是政府向社会提供的一般必需服务，任何政府的政治统治功能和社会管理功能都可以在服务性的基础上得到统一。对此，中国人民大学的马怀德教授认为，政府的存在就是为社会提供公共产品、公共服务，服务型政府的另外一个解读就是政府行

为必须规范、高效、便民。服务型政府以向社会提供良好的服务为宗旨，与农村法治化建设中政府转型的目标是一致的，基层政府应当从以往单纯下达命令的管理模式向提供充足的公共产品和公共服务的服务型政府模式转变。

2004年，温家宝总理在其题为《提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》的讲话中指出：“公共服务，就是提供公共產品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”从中我们可以归纳出基层服务型政府的内涵及政府公共服务的范围，主要应包括以下几个方面：第一，提供制度供给服务。政府作为秩序化的代表，必须向人们和社会提供一个权威的制度体系，如政治、社会经济制度等，为社会纠纷提供顺畅的解决途径，通过制度供给规范公民行为，以达到社会秩序的稳定状态；第二，提供公共政策服务。服务型政府制定公共政策要从公共性角度出发，为解决社会稳定发展和经济可持续发展问题制定政策，政府在基本制度确立后的主要服务就是提供良好的公共政策服务，通过政策手段如税收、货币、财政政策等引导经济和社会主体的行为达到可持续的科学发展目标；第三，提供公共产品。公共产品是指为满足社会需求或实现社会利益而提供的产品，如司法、国防、教育、公共医疗卫生、社会保障、基础设施，公共产品的特性决定了它只能由政府来提供而不能交由市场来解决；第四，提供公共服务。公共服务是政府机关及其工作人员满足社会公共需要、提供公共产品时的劳务行为的总称，它实际上就是解决政府如何提供制度供给、公共政策服务以及公共产品的问题。

此外，基层服务型政府与传统管制型政府相比还具备以下几个鲜明特征：首先，基层服务型政府应当是弱化管理职能的有限政府。有限政府是相对于全能政府而言的，在相当长的一段历史时期内，政府职能范围较为广泛，无论是否属于其职权范围内以及能否管理好的事情全部包揽，政府对社会事务的不当干预造成了其自身权力的膨胀，进一步导致政府职能错位、越位情况的发生。建设基层服务型政府，就要纠正这种不当的管理理念，把市场可以自行调节的公共事务交由市场解决，把部分公共事务交由可以承担的其他社会组织分担，退出市场和社会可以自行管理、自我调节的领域，集中力量提供社会和市场无法提供的必要公共产品和服务。其次，基层服务型政府拥有的权力和承担的责任应是对等的。在传统的管制型政府治理模式下，更多的是强调权力而忽视了与之对应的责任问题，导致权力和责任的不对等。基层服务型政府不仅是权力的行使者，还应当是责任的承担者，政府提供公共服务既是权利又是义务，既要对社会公众负责又要对法律负责，这意味着基层政府对社会和公众的基本要求必须积极地回应和满足，同时还要接受来自内外的控制以保证责任的落实。再次，基层服务型政府应当是信息公开、公众参与的政府。信息公开和公众参与，意味着政府的一切活动都应当置于公众的监督之下，这种公开透明的运作机制不仅可以监督和约束政府行使权力的过程，有效预防权力的扩张和滥用，还可以保证公众知情权、监督权以及重大决策参与权的行使。同时，这种机制把政府职能行使的评价权从以往由上级政府行使归还给公众，保障了政府职能的高效运转。最后，基层服务型政府应当强化服务职能。强化服务职能是指基层政府不仅要向公众提供公共产品和服务，还要最大化地体现出其自身的服务性和主动性。在传统的管制型政府体制下，政府职能行使就是“命令—执行”模式，这与当今社会需求和经济发展水平是极不适应的，在建设“服务行政”的现实背景下，基层政府应当改变自己是社会主宰的定位，弱化传统行政的命令色彩，加强自身服务属性。此外，基层政府在向公众提供公共产品和服务的同时还应当保证自身行为的规范性和正当性，以达到方便百姓，提高服务效率与水平，同时降低行政成本的目的。

三、基层政府“服务”职能实现的建设路径

概括地说，建设基层服务型政府要注意几点：经济上，其主要职能是制定公平规则，确保市场经济的有效运行，弥补市场不足，为社会提供市场不能够提供的公共产品和服务；政治上，树立以民为本的治理理念，为社会各阶层提供一个安全、平等和民主的制度环境；社会问题上，从长远角度、全局利益出发，协调社会冲突，提供社会福利，确保社会健康发展；法律上，必须坚持贯彻依法行政的理念，保证法律的实施以及公众权利、义务的有效实现。据此，基层政府在建设服务型政府的过程中，应当从以下几个方面努力：

首先，要树立正确的管理理念。其中包含了三个方面：第一，建设基层服务型政府最重要的就是要坚持以人为本。政府的管理理念决定着其行为方式，坚持以人为本也就是要坚持全心全意为人民服务的宗旨。以往管制型政府的“命令—执行”模式已经不适应市场经济发展的需要，与建设法治国家的目标也不相符，只有坚持为人民服务，确保并维护人民利益，才是服务型政府的职能目标。第二，建设基层服务型政府，不仅要坚持以人为本，还要始终贯穿依法行政的理念。传统管制型政府倾向于将政府管理权限放大，职权范围宽泛且不明确，这样就很容易造成政府的越位或错位。依法行政是法治政府建设的一项重要原则，强调把一切政府行为纳入法治轨道，依法厘清各级政府之间的关系，清晰界定部门职能，并明确相关的责任，实现政府职权、职责的一致性。只有政府依照法律规定进行管理，始终坚持依法行政，法律才能得到严格的遵守，公众也才能够充分享有权利和主动履行义务。第三，建设基层服务型政府，还要建立优质高效的公务员队伍，实现公务员管理的法治化、科学化，确保用人质量，并通过整合资源、加强培训以提高公务员的素质，加强公务员的理想信念和思想道德教育，强化廉政意识、服务意识和群众观念，以促进廉洁、高效的基层服务型政府建设。

其次，要实现政府职能转变。转变政府职能是全面推进依法行政，建设服务型政府的核心问题。建设基层服务型政府，就要转变传统管制型政府模式中的党政不分、政企不分的治理方式，建设合理、科学、高效的政府机构，树立重在服务的观念，强化公共产品与服务的供给职能，充分发挥市场的调节作用，着重为经济和社会的发展提供良好的外部环境。但目前与公共服务供给相关的法律规范和制度保障体系尚不健全，基层政府依然是公共设施领域的投资主体，为了保障社会和经济秩序稳定，建设基层服务型政府应当循序渐进，不可能一蹴而就。在这一过程中，我们还应当比以往更加关注社会弱势群体利益，提供满足其基本生存需要的公共产品，优先解决民生问题。

再次，要推行行之有效的服务模式。建设基层服务型政府，不仅体现在制度设计上，更应注重实践效果，如果没有行之有效的服务模式，为建设基层服务型政府而设计的各种机制也就成了空中楼阁。服务模

式是服务职能的具体体现，一些地方在建设基层服务型政府的过程中已经积累了不少行之有效的服务模式，主要有：建立社区导向的服务模式、提倡公众参与、制定服务标准、建设电子政务以及提供具有人文关怀的便民服务。所谓社区导向服务模式，就是将政府职能和服务重心下移，强调提供便捷服务。提倡公众参与、制定服务标准和建设电子政务，就是要建设政务公开、透明、高效的政府。公众参与可以加强政府与公众之间的沟通交流，制定服务标准便于公众了解政府的服务承诺，而建设电子政务则是适应社会信息化发展的需求，在提高政府工作效率的同时为公众监督政府行为和公务人员行为提供保障。同时，提供具有人文关怀的便民服务可以塑造具有亲和力的政府形象，因为传统管制型政府在社会生活管理中扮演着主宰者角色，与公众的地位是不对等的，传统管制型政府习惯于以强硬的手段行使职权，而基层服务型政府是以向公众提供公共产品和服务为主，这种转变必须以公众的实际需求和支持为基础，政府提供的公共服务才不至于流于形式。

作为世界上最大的发展中国家，我国幅员辽阔、人口众多，地区之间的发展极不均衡，各地基层政府面临的问题也不尽相同，这种状况决定了基层服务型政府建设要循序渐进，不能急于求成，要结合当地实际，探索与实践与之相适应的服务型政府模式和体系。虽然我国基层服务型政府建设相关理论和实践目前仍處于起步阶段，但有一点已成共识：在建设基层服务型政府的实践中，必须以实现每个公民都可以享有基本公共服务为目标，一方面，提供满足全体公民最基本公共需要的公共服务；另一方面，提供满足部分弱势群体生存需要的公共服务。从而为探索基层服务型政府建设的道路指明了方向。在建设法治国家的背景下，从传统管制型政府向现代服务型政府的转变，是政府自身的革命，顺应了市场经济发展的潮流，符合我们党全心全意为人民服务的宗旨和要求。作为历史发展的必然选择，在基层政府转型过程中，我们要始终以建设基层服务型政府为目标，树立依法行政的理念，有效地转变政府职能，并推行行之有效的服务模式，才能保证基层服务型政府建设目标的最终实现。

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